Изпълнение на бюджета на ЕС чрез финансови инструменти — поуки от програмния период 2007—2013 г.

Кpатко изложение

Понастоящем Европейският съюз е изправен пред сериозни предизвикателства, каквито са икономическото и финансовото възстановяване и управлението на кризата с бежанците. Следователно ръководителите на ЕС търсят начини за постигане на максимална ефективност и ефикасност на средствата от бюджета на ЕС, който съставлява по-малко от 1 % от брутния вътрешен продукт на (БВП) на ЕС.

Финансовите инструменти представляват механизъм за предоставяне на финансова помощ от бюджета на ЕС. Финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели чрез финансовите инструменти, може да бъде под формата на заеми, гаранции и инвестиции в дялово участие.

Ако се използват добре, финансовите инструменти имат следните две конкретни предимства в сравнение с безвъзмездната финансова помощ:

• възможност за използване на лостов механизъм по отношение на публичните средства (т.е. мобилизиране на допълнителни публични и частни средства за допълване на първоначалното публично финансиране); както и
• револвиращ характер на предоставения капитал (т.е. неколкократно използване на едни и същи средства).

Фактът, че заемите трябва да бъдат погасени, а гаранциите трябва да бъдат освободени или върнати (в случая с капиталовите инвестиции), би следвало да влияе на поведението на крайните получатели и да води до по-добро използване на публичните средства и до по-малка вероятност крайните получатели да станат зависими от публична подкрепа.

През програмния период 2007—2013 г. са били използвани финансови инструменти, създадени по линия на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и Европейския социален фонд (ЕСФ), от 25 от общо 28 държави членки на ЕС — създадени са общо 972 финансови инструмента по ЕФРР и 53 по ЕСФ в целия ЕС. До края на 2014 г. в тези инструменти са направени вноски от около 16 млрд. евро от оперативните програми (ОП) по ЕФРР и ЕСФ. Това представлява значително увеличение в сравнение с разпределените за тези инструменти около 1,3 млрд. евро за програмния период 2000—2006 г. и 0,6 млрд. евро за програмния период 1994—1999 г. През същия период, 2007—2013 г., общият размер на вноската от бюджета на ЕС за 21 финансови инструмента, управлявани пряко или косвено от Комисията, е около 5,5 млрд. евро. Тези централно управлявани финансови инструменти функционират във всички държави членки на ЕС.

С настоящия одит Сметната палата провери дали финансовите инструменти представляват ефективен механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г. Одитът беше извършен в периода октомври 2014 г. — март 2016 г. и беше насочен към областите на регионалната, социалната, транспортната и енергийната политика. Нашият анализ обхваща всички 1025 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ, създадени в програмния период 2007—2013 г. в рамките на споделеното управление, както и шест централно управлявани финансови инструмента в тези области. Данните, представени в настоящия доклад, се основават на последната налична информация, предоставена от Комисията през септември 2015 г., която отразява ситуацията в края на 2014 г.

Одитът установи редица съществени проблеми, които ограничават ефективността на финансовите инструменти като механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г.:

• Значителен брой от финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ са получили прекалено голям капитал и до края на 2014 г. са продължили да срещат значителни проблеми с неговото отпускане (използван е средно около 57 % от целия капитал, изплатен от оперативните програми за финансовите инструменти). Допълнителен фактор за прекомерния начален капитал е било желанието на държавите членки да заобикалят изискването за освобождаване на бюджетни кредити през програмния период 2007—2013 г.
• Като цяло, финансовите инструменти както при споделеното, така и при централизираното управление не са били успешни в привличането на частен капитал.
• До момента само ограничен брой финансови инструменти в рамките на ЕФРР и ЕСФ успешно са осигурили револвираща финансова подкрепа.
• За финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ се наблюдават високи равнища на разходите и таксите за управление в сравнение с действителната финансова подкрепа, отпусната на крайните получатели.Също така тези разходи и такси изглеждат значително по-високи от тези за инструментите, управлявани на централно равнище, или инвестиционните фондове в частния сектор.

В същото време Сметната палата отбелязва, че въз основа на придобития опит от програмния период 2007—2013 г. e усъвършенствана правната рамка за програмния период 2014—2020 г. по отношение на финансовите инструменти, но някои проблеми продължават да съществуват.

В публикувания доклад ЕСП препоръчва:

• Извършваната от Комисията предварителна оценка за централно управляваните инструменти следва систематично да включва анализ на извлечените до момента поуки.
• Освен извлечените поуки, Комисията следва също така да анализира отражението на големите социално-икономически промени върху логическия замисъл на инструмента и съответния принос от бюджета на ЕС в контекста на средносрочните прегледи на всички финансови инструменти с централно управление.
• Комисията и държавите членки следва да се стремят да оптимизират размера на специализираните фондове по ЕФРР и ЕСФ, за да се възползват, когато това е възможно, от значителните икономии в разходите за експлоатация на тези инструменти. На държавите членки следва да се предоставят допълнителни насоки относно това как да създават такива финансови инструменти на национално ниво или на ниво ЕС (които се управляват пряко или непряко от Комисията).
• Във Финансовия регламент (а впоследствие и в секторните регламенти) Комисията следва да даде определение за „ефект на лоста“ при финансовите инструменти, приложимо за всички области на бюджета на ЕС, което да въведе ясно разграничение между лостовия ефект на частните и националните публични средства в рамките на оперативните програми и/или този на допълнителните частни или публични капиталови вноски, като взима под внимание вида на съответния инструмент.- При приключването на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ от програмния период 2007—2013 г. Комисията следва да гарантира, че държавите членки предоставят пълна и надеждна информация относно частния принос към капитала, както чрез оперативните програмни, така и извън тях.
• За финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ Комисията следва да предостави на държавите членки допълнителни насоки за най-добро използване на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за донорите на инструментите от публичния сектор.
• При финансовите инструменти с централно управление основните принципи за поделяне на риска, които могат да имат отражение върху бюджета на ЕС, следва да се определят в законодателните разпоредби за съответния инструмент.
• За всички финансови инструменти, финансирани от бюджета на ЕС през програмния период 2014—2020 г., Комисията следва да гарантира, че държавите членки, самата Комисия и групата на ЕИБ използват само структури, които са в съответствие с препоръките и действията на Комисията по отношение на данъчните споразумения.- Комисията следва да предприеме съответните мерки, за да се увери, че държавите членки поддържат револвиращия характер на фондовете през изисквания период от осем години след края на периода на допустимост за програмния период 2014—2020 г.
• Комисията следва да изготви насоки относно разпоредбите, позволяващи финансовите инструменти да продължат да се използват през следващия програмен период, особено в случаите, когато управителите на фондовете се избират след провеждане на обществена поръчка.
• Комисията следва да се увери, че държавите членки предоставят изчерпателна информация относно разходите и таксите за управление, начислени и дължими до март 2017 г. предвид предстоящото приключване на програмния период 2007—2013 г.
• Комисията следва да прецизира, че максималните стойности за разходите и таксите за управление следва да се прилагат към реално използвания от финансовия инструмент капитал, т.е. капиталът от оперативната програма, използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели.
• По отношение на основаното на резултати възнаграждение на управителите на фондове за програмния период 2014—2020 г. Комисията следва да изготви законодателно предложение, с което да се изменят съществуващите наредби на РОР с цел засилване на стимулиращия ефект на тези механизми.
• При провеждането на преговори за сключване на споразумения за финансиране управляващите органи на държавите членки следва да използват активно вече съществуващите елементи от обвързаното с резултатите възнаграждение за управителите на фондове.
• Комисията следва да извърши сравнителен анализ на разходите за изпълнение на безвъзмездната финансова помощ и на подлежащата на възстановяване помощ, отпускана предимно чрез финансови инструменти, за периода 2014—2020 г. с оглед на установяване на техните действителни равнища. Тази информация ще бъде особено полезна при подготвянето на законодателните предложения за периода след 2020 г. и за определяне на подходящото ниво на техническа помощ.

Въведение

Какво представляват финансовите инструменти?

Понастоящем Европейският съюз е изправен пред сериозни предизвикателства, каквито са икономическото и финансовото възстановяване и управлението на кризата с бежанците. Ето защо ръководителите на ЕС търсят начини за постигане на максимална ефективност и ефикасност на средствата от бюджета на ЕС, който съставлява по-малко от 1 % от брутния вътрешен продукт на (БВП) на ЕС.

Финансовите инструменти⁷ представляват механизъм за предоставяне на финансова помощ от бюджета на ЕС под формата на заеми, гаранции и инвестиции в дялово участие (или квазидялово участие) (вж. таблица 1)⁸.

В приложение I е показано функционирането на различните видове финансови инструменти.

В сравнение с безвъзмездната финансова помощ (която е традиционният начин за предоставяне на средства от бюджета на ЕС), ако се използват добре, финансовите инструменти имат следните две конкретни предимства:

• възможност за използване на лостов механизъм по отношение на публичните средства (т.е. мобилизиране на допълнителни публични и частни средства за допълване на първоначалното публично финансиране); както и
• револвиращ характер на предоставения капитал (т.е. неколкократно използване на едни и същи средства), който позволява всяко еврофинансиране чрез финансовите инструменти да бъде използвано повече от веднъж.

Фактът, че заемите трябва да бъдат погасени, а гаранциите трябва да бъдат освободени или върнати (в случая с капиталовите инвестиции), по принцип следва да влияе на поведението на крайните получатели и да води до по-добро използване на публичните средства и до по-малка вероятност крайните получатели да станат зависими от публична подкрепа.

За пръв път е дадено общо определение за финансови инструменти в преработения вариант на Финансовия регламент от 2012 г. Оттогава дефиницията се използва в секторните регламенти за програмния период 2014—2020 г. (вж. приложение II).

Използване на финансовите инструменти за изпълнение на бюджета на ЕС от 2007 г. насам

Използване на финансовите инструменти, захранвани от бюджета на ЕС

Бюджетът на ЕС може да бъде изпълняван чрез споделено управление (т.е. в сътрудничество с държавите членки, например в рамките на политиката на сближаване), чрез пряко управление (чрез структурите на ЕС или чрез изпълнителни агенции) или чрез непряко управление (чрез възлагане на задачи по изпълнението на бюджета на трети страни или на различни организации)⁹. Последните два метода на управление общо съставляват така нареченото централизирано управление.

Финансовите инструменти се използват в различни части на бюджета на ЕС:

• Финансовите инструменти при споделеното управление в областта на сближаването са създадени основно в рамките на Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР) и в по-малка степен в рамките на Европейския социален фонд (ЕСФ). От началото на програмния период 2014—2020 г. финансови инструменти могат да бъдат използвани и по Кохезионния фонд (КФ) Всеки инструмент следва да бъде прилаган в рамките на дадена оперативна програма (ОП), като решение за това се взема от управляващите органи, отговарящи за тази програма, в т.ч. за размера и проектирането на инструмента¹⁰. Финансовите инструменти се използват и в рамките на Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за рибарство (ЕФР).
• Централно управляваните финансови инструменти се финансират от различни бюджетни области, като научни изследвания, предприемачество и промишленост, образование и култура и т.н. Комисията, заедно с партньорите си, участва пряко в проектирането на тези финансови инструменти и в изготвянето на тяхната инвестиционна стратегия и капиталова обезпеченост. Решението за създаване на тези инструменти се взима от бюджетните органи (Европейският парламент и Съветът) въз основа на предложение на Комисията.

Правила за избор на управител на фонда — финансов инструмент

При споделеното управление финансовите инструменти могат да бъдат създавани като самостоятелни фондове или като подфондове на холдингов фонд, наричани по-нататък специализирани фондове (вж. фигура 1). Холдинговият фонд, наричан понякога и „фонд на фондовете“, представлява фонд, създаден с цел управление на различни типове инструменти. Той позволява също така да се правят вноски от една или повече ОП за един или повече финансови инструменти.

Финансовите инструменти обикновено се управляват от публични или частни банки или други финансови посредници, а не от публични администрации. При инструментите по ЕФРР и ЕС изборът на управител на фонд трябва да е в съответствие с правилата на ЕС и националните правила за обществените поръчки, ако за избора на управител се организира обществена поръчка. Когато не се прилагат правилата за обществените поръчки (ако управлението на фонда не възложено с обществена поръчка), управляващият орган може да определи управител на фонда при спазване на съответните правила за държавна помощ (вж. точки 10—12).

Групата на ЕИБ (която включва Европейския инвестиционен фонд (ЕИФ) и Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) се ползва със специален статут, тъй като организациите в нея могат да бъдат назначавани като управители на фондове без процедура за възлагане на обществена поръчка¹¹. Освен това те управляват по-голямата част от централно управлявани инструменти, за които управителят на фонда се определя в законодателното предложение.

Източник: ЕСП.

Финансови инструменти и правилата на ЕС за държавната помощ

При споделеното управление средствата на ЕС се считат за част от националния или регионалния бюджет и като такива могат да бъдат предмет на контрол за държавна помощ. Когато се прилагат финансови инструменти, управляващите органи трябва да гарантират спазването на правилата за държавна помощ¹². Приложимите правила за държавна помощ се съдържат в новия Общ регламент за групово освобождаване (ОРГО)¹³ и новите Насоки на Комисията за рисково финансиране¹⁴, които влязоха в сила през юли 2014 г.

За всеки финансов инструмент по ЕФРР и ЕСФ управляващият орган трябва да предостави доказателства, че инструментът изпълнява едно от следните условия¹⁵:

• оперира в съответствие с обичайните пазарни практики (което на практика означава, че управителите на фонда са избрани с открита, прозрачна и недискриминативна процедура); или
• попада в приложното поле на регламента ‘de minimis’¹⁶, или
• представлява освободена от нотификация държавна помощ, тъй като попада в обхвата на действие на ОРГО или на схема за помощ с уведомяване, в съответствие с Насоките на Комисията за рисково финансиране.

Централно управляваните финансови инструменти (които не използват национални или регионални средства и следователно не са част от бюджетите на държавите членки), попадат извън приложното поле на правилата на ЕС за държавната помощ, тъй като не изпълняват главното условие на член 107 от ДФЕС „[…] предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка“.

Обща информация относно броя на финансовите инструменти и техния капитал от 2007 г. насам

Програмен период 2007—2013 г.

През програмния период 2007—2013 г. финансови инструменти са били използвани в 25 от 28-те държави членки на ЕС. Единствено Хърватия, Ирландия и Люксембург не са използвали този механизъм на финансиране¹⁷. Приложение III и IV съдържат обобщена информация за инструментите по ЕФРР и ЕСФ по държави членки.

Както е показано в таблица 2, до края на 2014 г. са направени вноски в размер на около 15,2 млрд. евро от оперативните програми по ЕФРР и 0,8 млрд. евро от оперативните програми по ЕСФ. Това представлява значително увеличение в сравнение с около 1,3 млрд. евро за програмния период 2000—2006 г. и 0,6 млрд. евро за програмния период 1994—1999 г.¹⁸

През програмния период 2007—2013 г. вноските от ЕС за финансовите инструменти представляват 5 % от общия размер на финансирането от ЕС за ЕФРР и 1 % от общия размер на финансирането от ЕС по линия на ЕСФ за целия период. Делът на бюджета на ЕС в общия размер на вноските за капитала на финансовите инструменти е съответно 69 % за ЕФРР и 56 % за ЕСФ за периода 2007—2013 г. (вж. таблица 2). По отношение на финансовата подкрепа за крайните получатели, финансирането от ЕС представлява 63 % за ЕФРР и 65 % за ЕСФ.

Според последни данни на Комисията в рамките на целия ЕС са създадени 972 финансови инструмента по ЕФРР и 53 финансови инструмента по ЕСФ. От тях 903 са специализирани фондове по ЕФРР, а 49 са фондове по ЕСФ (вж. таблица 3). 31 от инструментите по ЕФРР се управляват от групата на ЕИБ (вж. точка 9).

Освен това 14 инструмента са били финансирани чрез ЕЗФРСР, а 6 инструмента — чрез ЕФР. За програмния период 2007—2013 г. тези два фонда не са изисквали от държавите членки да докладват относно финансовите инструменти, ето защо липсват официални данни в това отношение¹⁹. Според компилирани от Сметната палата данни обаче до края на 2013 т. капиталът на фондовете, съфинансирани от ЕЗФРСР, може да бъде изчислен на около 700 млн. евро, а на тези, финансирани от ЕФР — на около 72 млн. евро (и в двата случая включително националните вноски за програмите).

По отношение на централно управляваните инструменти, общият размер на финансирането на ЕС за инструментите във всички области на бюджета за периода 2007—2013 г. е около 5,5 млрд. евро²⁰, разпределени за 21 финансови инструмента²¹. Тези инстументи функционират във всички държави членки на ЕС.

Програмен период 2014—2020 г.

В рамките на бюджета на ЕС Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) са основният източник на финансиране за инвестиции в дялово участие и инфраструктура, като общият им бюджет е около 450 млрд. евро за програмния период 2014—2020 г.

От 2011 г. Европейският парламент и Европейският съвет насърчават все по-голямо използване на финансовите инструменти²². Този политически ангажимент е отразен и в Регламента за общоприложимите разпоредби (РОР), който предвижда разширено използване на финансови инструменти, за да се осигури изпълнение на целите на всичките пет ЕСИФ (т.е. и Кохезионния фонд) и на всички тематични цели за програмите²³.

В края на 2015 г. Комисията предвижда да бъдат заделени общо за програмния период 2014—2020 г. 21 млрд. евро за финансови инструменти от петте ЕСИФ²⁴. Тъй като средният размер на вноската на ЕС в съвкупния размер на капитала на тези инструменти е около 68 % за програмния период 2007—2013 г.²⁵, Сметната палата изчислява, че тези 21 млрд. евро от бюджета на ЕС вероятно съответстват на около 31 млрд. евро общо отпуснати средства (без да се вземат предвид допълнителното национално и частно финансиране, което може да се предостави на фондове извън програмите по европейските структурни и инвестиционни фондове).

За сравнение, Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) има за цел да бъдат набрани най-малко 315 млрд. евро за частни и публични дългосрочни инвестиции в целия ЕС през периода 2015—2017 г., както и да се осигури финансиране за проекти в следващите години.

Обхват и подход на одита

С извършения одит Сметната палата провери дали финансовите инструменти представляват ефективен механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г. В този контекст нашият доклад разглежда следните основни одитни въпроси:

• Правилно ли е бил определен размерът на финансовите инструменти предвид нуждите на пазара?
• Успели ли са финансовите инструменти да привлекат частен капитал?
• Предоставили ли са финансовите инструменти револвираща финансова подкрепа?
• Доказали ли са се финансовите инструменти като разходноефективен метод за изпълнение на бюджета на ЕС?

По отношение на всеки от тези въпроси проверихме какви поуки могат да бъдат извлечени от основните открити недостатъци. Сметната палата също така разгледа до каква степен те са били отразени в разпоредбите, приложими за програмния период 2014—2020 г.

Одитът обхвана периода от 2009 г. до края на 2015 г. Насочихме вниманието си към областта на регионалната, социалната, транспортната и енергийната политика. По-конкретно, анализът ни обхваща всички финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ, както и шест централно управлявани финансови инструмента в областта на социалната, транспортната и енергийната политика. Някои повдигнати в доклада въпроси обаче могат да засягат и други области на бюджета на ЕС, в които се използват такива инструменти.

Извършената одитна дейност включва следните елементи:

• Преглед на различни анализи и публикации на Комисията, ЕИБ, ЕИФ и трети страни.
• Анализ на последния годишен мониторингов доклад на Комисията, публикуван през септември 2015 г., в който са включени 1025-те финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ. Този анализ въз основа на данни, докладвани от Комисията през ноември 2015 г., беше извършен и за шест²⁶ от 21 централно управлявани инструмента (за които вноската от ЕС е в размер на 789 млн. евро или 14 % от общия размер на всичките 21 инструмента)²⁷.
• Преглед на 10 примера за използване на финансови инструмента в областта на бюджета на ЕС, включени в настоящия доклад²⁸, включително посещение на място в една държава членка (Словакия);
• Последващ преглед на 45 финансови инструмента, одитирани при извършените от Сметната палата одити на съответствието след 2009 г. (резултатите от които са отчетени в предишни наши годишни доклади), и 54 финансови инструмента, проверени при нашите одити на изпълнението след 2012 г.;
• Анкета сред 85 управляващи органа и управители на фондове, участващи в прилагането на финансовите инструменти. От анкетираните 85 участници 82 са свързани с инструменти по ЕФРР и ЕСФ при режим на споделено управление, а три — с инструменти при централизирано управление. Получени са 66 отговора за инструменти при споделено управление и два за централно управлявани инструменти; и
• Интервюта с над 40 служители на Комисията, ЕИБ и ЕИФ и над 10 експерти от организации с опит в тази област²⁹.

Досега Сметната палата е извършила множество проверки на използването на финансови инструменти и от 2011 г. насам е докладвала своите констатации в няколко годишни доклада³⁰ и в специални доклади³¹. Освен това самата Комисия, но също и ЕИБ, ЕИФ, Европейският парламент, националните одитни органи и управителите на фондове от частния сектор са установили през последните години редица проблеми, които съвкупно намаляват ефикасността на финансовите инструменти в програмния период 2007—2013 г. Настоящият доклад се основава също и на тези оценки.

Констатации и оценки

Правилно ли е бил определен размерът на финансовите инструменти предвид нуждите на пазара?

Самите финансови инструменти не са проекти, а механизъм за финансиране чрез бюджета на ЕС. При политиката на сближаване решението на управляващия орган да предостави подкрепа от ОП чрез финансов инструмент не е толкова решение дали да се инвестират ресурси на ОП или не (това е предварително определено в ОП), колкото решение как да се инвестира — чрез еднократна безвъзмездна финансова помощ или чрез финансов инструмент за отпускане на възмездна финансова помощ.

Ето защо ние разгледахме до каква степен 1 025-те инструмента по ЕФРР и ЕСФ са използвали капитала си за предоставяне на различни форми на финансова помощ за крайни получатели и анализирахме няколко фактора, допринасящи за ниските нива на усвояване на инструментите от крайните получатели през програмния период 2007—2013 г. — размерът на първоначалния капитал на инструментите, въпросът за това дали нуждите на пазара са били разгледани по подходящ начин от управляващите органи, както и специфичните трудности, пред които са изправени регионалните финансови инструменти. Ние също така анализирахме как са били третирани подобни аспекти при централно управляваните инструменти.

Прекомерно високите нива на капиталова обезпеченост са довели до ниски нива на усвояване, заобикаляне на изискването за освобождаване на бюджетни кредити и потенциално възстановяване при приключването

Нивата на усвояване на финансовите инструменти вече са разгледани в няколко годишни и специални доклада на Сметната палата³². В настоящия доклад се анализира най-новата налична информация, докладвана на Комисията от държавите членки към 31 декември 2014 г., която е публикувана през септември 2015 г. Нашият анализ на тези последни данни показва, че значителен брой финансови инструменти продължават да изпитват трудности в използването на предоставения им капитал съгласно замисъла.

В таблица 4 са показани нивата на усвояване за всяка от 25-те държави членки, използвали финансови инструменти в програмния период 2007—2013 г.³³ Представените цифри в проценти са средни стойности за всички инструменти по ЕФРР и ЕСФ в съответната страна. Значителен брой финансови инструменти са създадени едва през 2012 . или след това.

В края на 2014 г., само една година преди края на първоначалния период на допустимост (31 декември 2015 г.), едва 57 % от капитала на инструментите по ЕФРР и ЕСФ е отпуснат на крайни получатели. Особено ниско е усвояването при финансовите инструменти в Словакия (21 %), Испания (27 %) и Италия (32 %). Нещо повече — други три държави (Гърция, Нидерландия, Австрия) са отпуснали по-малко от половината от първоначалния си капитал.

Общо 177 от 972-та финансови инструмента по ЕФРР (18 %) и 16 от 53-те финансови инструмента по ЕСФ (30 %) са отпуснали по-малко от една трета от капитала си до края на 2014 г. За тези 177 инструмента неизползваният капитал е в размер на общо 4,2 млрд. евро към 31 декември 2014 г. По наше мнение предоставеното финансиране за тези инструменти вероятно няма да бъде използвано дори веднъж, въпреки че Комисията е удължила периода на допустимост до март 2017 г. (вж. точка 43). Окончателното ниво на усвояване на финансовите инструменти може да бъде оценено едва в края на техния жизнен цикъл, особено по отношение на тези, които са създадени в края на програмния период.

Ниско ниво на усвояване поради прекомерно големите първоначални нива на капиталово обезпечаване на финансовите инструменти

По време на интервютата често се изтъкваше аргументът, че финансовата и икономическата криза са имали много сериозно въздействие и са повлияли неблагоприятно върху усвояването от крайните получатели. Предвид мащаба на проблема обаче, ние считаме, че това не е нито единственият, нито основният фактор за ниското ниво на усвояване. Всъщност ниските нива на усвояване се дължат преди всичко на прекалено големите първоначални нива на капиталово захранване на финансовите инструменти.

От нашия анализ на публикуваните от Комисията през 2015 г. данни се вижда, че съществува ясна връзка между нивата на усвояване на средствата по ЕФРР и ЕСФ на ниво държава членка и усвояването на финансовите инструменти от крайните получатели (вж. фигура 2a и фигура 2б). Анализът показва, че тези държави членки, които вече имат трудности с усвояването на бюджета на ЕФРР и ЕСФ, често срещат още по-големи трудности с усвояването на капитала на финансовите инструменти от крайните получатели.

Забележка: Големината на кръговете съответства на общия размер на вноската от ОП за финансовите инструменти (вж. таблица 4). Коефициент на корелация: 0,5.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.

Забележка: Големината на кръговете съответства на общия размер на вноската от ОП за финансовите инструменти (вж. таблица 4). Коефициент на корелация: 0,9.

Източник: ЕСП, въз основа на данни на Европейската комисия за 2015 г.

Увеличение на капитала на финансовите инструменти в 21 от 25 държави членки

В 21 от 25 държави членки установихме също така, че първоначалният капитал е бил увеличен след 2011 г. Оттогава насам е било разпределено допълнително финансиране общо в размер на около 7,1 млрд. евро от оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ за периода 2007—2013 г.

По-голямата част от тези увеличения на капитала на финансовите инструменти са извършени в Италия (2,5 млрд. евро), Испания (0,9 млрд. евро), Гърция (0,9 млрд. евро), Обединеното кралство (0,7 млрд. евро) и Унгария (0,5 млрд. евро). На тези пет държави членки се дължат 77 % от общия размер на увеличението на капитала през целия период. В четири от тези пет държави членки (Италия, Испания, Обединеното кралство и Унгария) процентът на усвояване на ЕФРР е под средното към края на 2014 г. (вж. фигура 2а)

Разпоредби в правната база за програмния период 2007—2013 г. са създали стимули финансовите инструменти да бъдат използвани от държавите членки за заобикаляне на риска от освобождаване на средства от ЕС

Правната база за програмния период 2007—2013 г. е позволила държавите членки да усвояват предоставеното от ЕС финансиране за оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ незабавно чрез използване на финансови инструменти. Тези първоначални вноски са можели да бъдат използвани от държавите членки като механизъм за заобикаляне на риска от освобождаване на средства (правилото „n+2“)³⁴ (вж. каре 1).

Това създава стимул държавите членки да „съхраняват“ поне част от финансирането на ЕС за ОП в сметки на банки и финансови посредници, управляващи фондовете, без то да бъде действително използвано по предназначение (вж. каре 2).

От друга страна, констатирахме също и един случай на намаляване на капитала на финансовите инструменти в резултат на анализ на пазарните условия и очакваните нива на усвояване, което се счита за добра практика. (Вж. каре 3)

Прекомерно големият размер на капитала на финансовите инструменти има отрицателен ефект върху разходите и таксите за управление, когато те се определят на базата на внесения във фонда капитал, а не на базата на резултатите на управителя на фонда. Предоставянето на прекалено голям капитал създава възможност за генериране на доход за управителите на фондовете, без те действително да предоставят очакваните услуги (вж. точки 116—125).

Особено ниски нива на усвояване на средствата по финансовите инструменти, управлявани от групата на ЕИБ

Анализът на Сметната палата показа, че средното ниво на усвояване за управляваните от ЕИБ и ЕИФ 31 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ е особено ниско — 43 % спрямо 60 % за инструментите, управлявани от други управители на фондове.

Удължаване на периода на допустимост аз финансовите инструменти при споделено управление до март 2017 г. само чрез насоки на Комисията

Неизползваната част от внесения от ЕС капитал (средствата, които не са били отпуснати или гарантирани за крайните получатели до края на периода на допустимост) следва да бъдат върнати в бюджета на ЕС при приключаване. Предвид ниските нива на усвояване Сметната палата вече е заявила в своя Годишен доклад за 2014 г., че до края на 2015 г. вероятно не всички финансови инструменти ще са използвали изцяло предоставените им средства³⁵.

През април 2015 г. Комисията публикува изменени указания относно приключването, които удължават срока на допустимост за разходите, свързани с финансовите инструменти, от 31 декември 2015 г. до 31 март 2017 г.³⁶. Обичайният период на допустимост обаче е определен в член 56, параграф 1 от Общия регламент. В своя Годишен доклад за 2014 г. Сметната палата изразява мнение, че една правна разопредба може да бъде изменена само чрез законодателен акт с равностойна или по-висока правна сила, така че да бъде надлежно спазена нормативната йерархия³⁷. Ето защо беше заключено, че указанията на Комисията не могат да променят правила, които са приети съгласно законодателната процедура на Европейския парламент и на Съвета.

Въз основа на извършения от Сметната палата анализ и на линейна проекция на усвояването през предишни години, считаме, че над 5 млрд. евро от средствата, отпуснати на инструменти по ЕФРР и ЕСФ, няма да бъдат усвоени до края на 2015 г., ако не се удължи срокът на допустимост. 3,9 млрд. евро от тях са вноски от бюджета на ЕС за оперативните програми. Отчетни данни за средствата, използвани в периода януари 2015 г.—март 2017 г., ще бъдат предоставени най-рано едва в края на 2017 г.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

Тъй като финансирането от оперативните програми сега се извършва чрез поетапни вноски, финансовите инструменти трябва да получават подходящ по размер капитал и по този начин да се подобрят нивата на усвояване (вж. каре 4).

Потребностите на пазара не винаги са били правилно оценявани от управляващите органи преди разпределянето на средства за финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ

Проверихме също така дали са били правилно оценени пазарните потребности преди създаването на финансовите инструменти и разпреределянето на капитал за тях. Оценките на пазарните потребности или предварителните оценки следва да дават представа за пазарните потребности и за най-подходящия вид подпрепа (заеми, гаранции или дялови инвестиции), чрез който може да се преодолеят установените пазарни затруднения. Те трябва също така да определят потребностите от финансиране и да дават оценка дали заложената цел на политиката може да бъде изпълнена най-добре чрез финансов инструмент. Това е подчертавано и в предишни специални доклади на Сметната палата и в други проучвания като предпоставка за успеха на тези инструменти³⁸.

В програмния период 2007—2013 г. финансовите инструменти не са били задължени да извършват оценка на пазарните потребности

В програмния период 2007—2013 г. единственото изрично нормативно изискване за оценка на пазарните потребности (наричана също „оценка на недостига от финансиране“) се отнася до холдинговите фондове³⁹.

За всички други специализирани фондове до 2009 г. е било възможно, въз основа на изискването за изготвяне на бизнес план за всеки инструмент, да се предположи косвено задължение за извършване на такава оценка⁴⁰. Промените в правната база през септември 2009 г. обаче занижават изискванията по отношение на тези бизнес планове⁴¹. Оттогава насам, въпреки че представянето на бизнес план все още е задължително, премахнати са почти всички конкретни изисквания (като например целевата група от предприятия или градски проекти, критериите, условията за финансиране и обосновката и предназначението на вноската от ОП). Считаме, че без тази информация бизнес плановете имат ограничена добавена стойност.

Задължението за извършване на оценка на пазарните потребности не е съществувало и за централно управляваните финансови инструменти, създадени в програмния период 2007—2013 г. Установихме, че шестте централно управлявани инструмента, разглеждани в този доклад, прилагат различни практики. Въпреки че не е съществувало правно изискване, в повечето случаи констатирахме, че за всички инструменти в някаква степен се извършва оценка на потребностите, например оценки на въздействието, анализ на пазара, обществени консултации и пр.

В почти половината от проверените случаи пазарните потребности са били оценени твърде високо

В предишни специални доклади Сметната палата вече е посочила значителни слабости по отношение на надеждността на оценките на пазарните потребности⁴². По-конкретно, оценките на пазарните потребности следва да се основават на допускания, които са рационални и реалистични. В противен случай инструментите може да не отговорят на пазарните потребности и да се стигне до свръхкапитализация на инструмента и/или малко или никакво реално въздействие на място.

Оценката на пазарните потребност служи за различни цели, в т. ч. установяване на пазарни затруднения и определяне на размера на пазара. В това отношение цялостният анализ на Сметната палата показва, че оценката на пазарните потребности не е била достатъчно надеждна в програмния период 2007—2013 г. Въпреки че по-голяма част от отговорилите на нашата анкета (82 %) считат, че са извършили оценка на пазарните потребности, това не е попречило да се свръхкапитализират почти половината от финансовите инструменти (19 от общо 41), които са управлявани от тези респонденти, извършили оценка на пазарните потребности. Техните нива на усвояване са под 50 % от общия размер на капитала на инструментите в края на 2014 г. Само пет инструмента (12 %) са използвали изцяло своя начален капитал (вж. фигура 3).

Забележка: Изпратена е анкета до управителите/управляващите органи на 50-те най-големи финансови инструмента по ЕФРР, 80 % са отговорили.

Източник: ЕСП, въз основа на резултатите от анкетата.

В предишен специален доклад на ЕСП вече беше отбелязано, че по време на програмния период 2007—2013 г. прилаганата методология за изследване на пазарните потребности и реалистичността на използваните допускания не са били проверявани от орган, който да е независим от управляващия орган. Тази слабост може да е допринесла за свръхоптимистичните оценки, които се правят от голяма част от управляващите органи⁴³.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

За програмния период 2014—2020 г. е предвидена задължителна предварителна оценка по отношение на инструментите в режим на споделено управление, която да установява доказателства за пазарни затруднения (или неоптимална инвестиционна ситуация) и да прави преценка за нивото и обхвата на потребностите от публични инвестиции. Тази оценка следва също така да определя най-подходящите за ситуацията видове финансови инструменти. Освен това предварителната оценка трябва да бъде представена на на комитета за наблюдение на оперативната програма за информация, а обобщените констатации и заключения от оценката трябва да бъдат публикувани в срок от три месеца от финализирането им (вж. приложение V). Не съществува обаче изискване за извършване на независима проверка на предварителната оценка и реалистичността на използваните допускания преди вземането на решение относно предоставянето на начален капитал за инструмента.

След влизането в сила на новия Финансов регламент на 1 януари 2013 г. се предвижда задължително извършване на предварителна оценка и за всички нови централно управлявани инструменти (вж. приложение V. Въпреки това предварителната оценка не включва анализ на извлечените поуки или възможност за преразглеждане в случай че възникнат значими социално-икономически промени, както е при споделеното управление. За повечето, но не за всички централно управлявани инструменти се извършва средносрочен преглед, при който би могло да се разгледат тези аспекти.

Регионалният фокус допринася за създаването от държавите членки на голям брой малки по размер финансови инструменти в програмния период 2007—2013 г.

Финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ са значително по-малки от централно управляваните фондове или частните инвестиционни фондове

Оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ се изпълняват от национални или регионални органи при режим на споделено управление, което означава, че финансовите инструменти за осъществяването на национални или регионални програми, трябва да следват ограниченията на програмите по отношение на географското положение и допустимостта на разходите. За да бъдат допустими, проектите трябва да се намират в регион, който отговаря на критериите за допустимост на оперативната програма, от която финансовият инструмент е получил своя капитал⁴⁴.

В рамките на целия ЕС в програмния период 2007—2013 г. са създадени 952 специализирани фонда по ЕФРР и ЕСФ (вж. таблица 3). Това означава, че за повечето региони са създадени по няколко фонда. Анализът на Сметната палата показва, че финансовите инструменти по ЕФРР, и особено по ЕСФ са сравнително малки. Средната вноска от ЕС за инструмент по ЕФРР е 80 млн. евро за холдинговите фондове и 10 млн. евро за специализираните фондове. Средната вноска от ЕС за инструмент по ЕСФ е 10 млн. евро за холдинговите фондове и 9 млн. евро за специализираните фондове. За разлика от тях, според докладваните от Комисията данни, до края на 2014 г. вноската от бюджета на ЕС за централно управляваните фондове, които теоретично обхващат всички държави членки, е в размер до 1,2 млрд. евро. Частните фондове за дялово участие оперират средно със 150—500 млн. евро.

Ако се използват фондове с по-голям капитал обаче, могат да се постигнат значителни икономии от мащаба и по-висока ефективност. Причината за това е, че постоянните разходи и съпътстващите рискове обхващат достатъчно голям брой крайни получатели. С други думи, в много случаи размерът на специализираните фондове по ЕФРР и ЕСФ не е подходящ от гледна точка на сектора на фондовете, за да могат те да функционират ефективно.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

В програмния период 2014—2020 г. държавите членки имат по-голяма гъвкавост при създаването на финансови инструменти. Например оперативните програми могат да съчетават един или повече допълващи се инвестиционни приоритета от ЕФРР, Кохезионния фонд и ЕСФ, подчинени на една тематична цел⁴⁵.

Освен това са въведени правни предпоставки за създаване на инструменти със значително по-голям капитал⁴⁶. По-конкретно, за програмния период 2014—2020 г. е въведена възможност за създаване на инструменти със споделено управление на ниво ЕС⁴⁷ (вж. каре 5).

Съществуват също така значителни финансови стимули държавите членки да създават инструменти с по-голям капитал или такива, действието на които се разпростира над регионалното равнище. Ако цялата приоритетна ос на дадена оперативна програма се изпълнява чрез финансов инструмент, може да се приложи стимул за 10 %-но увеличение на максималния процент на съфинансиране. Ако се създаде отделна приоритетна ос, която се изпълнява чрез финансов инструмент на ниво ЕС и се управлява пряко или непряко от Комисията, за тази ос може да се приложи 100-процентна ставка на съфинансиране⁴⁸.

Комисията и държавите членки следва да използват съдържащите се в правната уредба възможности за създаване на по-големи специализирани финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ, където това е възможно, с цел да се възползват от значителните икономии в разходите за експлоатация на тези инструменти. При участието обаче на повече региони и органи, правната структура може да се окаже по-сложна, което на свой ред би могло да създаде нови рискове от забавяне, които трябва да се вземат предвид от държавите членки при определянето на най-подходящата структура за финансиране. Още действащата през периода 2007—2013 г. регулаторна основа позволяваше да се правят вноски от повече от една програма към един и същ финансов инструмент⁴⁹. Въпреки това досега тези конструкции не са се използвали в голяма степен поради това, че се възприемат като допълнително усложнени. Отговорите на нашата анкета показват, че са необходими допълнителни насоки от страна на Комисията относно начините за създаване на инструменти на равнище ЕС през периода 2014—2020 г.

Успели ли са финансовите инструменти да привлекат частен капитал?

Едно от основните предимства на финансовите инструменти е фактът, че могат да бъдат мобилизирани допълнителни средства, т.е. допълнителни публични и частни средства могат да увеличат фондовия капитал. Ефектът на лоста измерва до каква степен публичното финансиране мобилизира допълнителни средства. Той следва да дава информация за способността на даден инструмент да привлича допълнително финансиране, в зависимост от неговия вид, местонахождение и крайни получатели, но също така и в зависимост от избора, направен от Комисията, управляващия орган и/или управителя на фонда при създаването на инструмента. При сходни инструменти по-големият ефект на лоста би бил индикация за това, че инструментът има по-добри резултати в привличането на допълнително финансиране.

Ето защо ние проверихме как Комисията определя и наблюдава ефекта на лоста за инструментите, които са в режим както на споделено, така и на централизирано управление, и дали инструментите успяват да привлекат допълнителни частни капитали. Също така анализирахме използването на преференциални механизми и механизми за споделяне на риска с частните партньори и на данъчни споразумения в тази връзка.

При измерването на ефекта на лоста на финансовите инструменти Комисията не отчита правилно степента на мобилизиране на допълнителни средства чрез публичното финансиране

Необходими са по-диференцирани коефициенти на лоста, за бъдат бъдат данните по-информативни

Трудности в определянето на размера на допълнително привлечените частни и публични капитали при инструментите със споделено управление

Законодателството за периода 2007—2013 г. не уточнява как следва да се измерва ефектът на лоста за инструментите със споделено управление. През 2011 г. Комисията предприе първи стъпки за разрешаване на този проблем, като предложи първо определение за „ефект на лоста“, а две години включи това понятие във Финансовия регламент (вж. каре 6).

Считаме обаче, че не е правилно цялото публично национално финансиране да се отчита като привлечени средства, както предлага Комисията за инструментите със споделено управление: процентите на съфинансиране вече са определени на ниво приоритетната ос на оперативната програма и националното участие в капитала на финансовите инструменти обикновено остава в рамките на тези проценти. В този смисъл не се прави разлика между обичайното национално съфинансиране и допълнителното национално участие (което надхвърля процентите по ОП). Само последното обаче може да се счита за привлечено от вноската на ЕС. Вече сме отбелязали в предишен доклад, че практиката на Комисията да изключва от знаменателя националното публично финансиране чрез оперативните програми води до изкуствено увеличаване на измерения коефициент на лоста⁵².

Нещо повече — ефектът на лоста трябва да служи като показател за резултатите на финансовите инструменти относно привличането на частни или публични средства (още веднъж — извън тези, които се отнасят до цялата ОП). Очевидно оценката на резултатите трябва да взима предвид разликите в прилагането на тези инструменти. По-конкретно, правилата за поделяне на риска и преференциалните договорености за партньорите от частния сектор играят решаваща роля за това (вж. точки 74—78). Освен това коефициентът на лоста също следва да варира между различните видове финансова подкрепа (например за гаранциите ефектът на лоста следва да бъде по-висок, отколкото за заемите), между видовете инвестиции (за по-рисковитe инвестиции той следва да бъде по-нисък), между етапите на развитие на подпомаганите крайни получатели (например стартиращите предприятия са по-рискови) и между географските пазари (например в по-слабо развитите региони коефициентът на лоста е по-нисък).

В сегашната си форма изчисляваният от Комисията ефект на лоста не може да даде надеждна представа за действителните резултати по отношение на привличането на допълнителни частни или публични средства. Следователно тези изчисления не позволяват да се разграничат успешните от по-малко успешните финансови инструменти по отношение на привличането на допълнителни частни или публични средства за капитала на инструментите.

Непоследователно измерване на ефекта на лоста за централно управляваните инструменти

За централно управляваните финансови инструменти анализът ни показва, че Комисията използва различни начини за изчисляване на коефициента на лоста за различните инструменти, както е показано в таблица 5⁵³.

В резултат на това отчитаните от Комисията коефициенти на лоста за централно управляваните инструменти не са сравними помежду си и също така не са сравними с тези за инструментите при споделено управление.

Взимат се предвид не само източниците на финансиране, които произхождат от вноската от ЕС и/или националната вноска за финансовите инструменти

Не всички привлечени източници на финанси за даден проект произтичат от вноската на ЕС и/или националната вноска. Това обаче не се отчита от Комисията при изчисляването на коефициента на лоста. През 2015 г. Комитетът за подпомагане на развитието на ОИСР предложи алтернативна методология, при която изчислението зависи от вида инструмент (заеми, гаранции или дялово участие)⁵⁴. Разликите между тези два подхода са илюстрирани в примера в каре 7.

Съгласно методологията на Комисията коефициентът на лоста е 39 (общото финансиране в размер на 7,846 млрд. евро, разделено на гаранцията от ЕС в размер на 200 млн. евро).

Считаме, че не е реалистично да се приема, че националната безвъзмездна помощ, заемаща най-голям дял във финансирането на проекта, е резултат от ограничената гаранция от ЕС. Този въпрос се отнася до докладването на Комисията относно финансовите инструменти както със централизирано, така и със споделено управление, въпреки че е по-видим за финансовите инструменти, които се управляват централизирано, тъй като при проектите в режим на споделено управление има по-малко частно съинвестиране.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

По отношение на инструментите със споделено управление в програмния период 2014—2020 г. Регламентът за общоприложимите разпоредби не споменава изрично определението за ефект на лоста, съдържащо се във Финансовия регламент на ЕС. Въпреки това, определението на това понятие в член 37, параграф 2, буква в) от РОР по същество е същото:“[…] предварителна оценка на допълнителните публични и частни ресурси, които потенциално ще бъдат събрани от финансовия инструмент до равнището на крайния получател (очакван лостов ефект)“. Поради това Комисията продължава да счита, че националното съфинансиране произтича от финансирането от ЕС за оперативната програма. Също така няма промени и в начина, по който следва да се измерват сумите, мобилизирани от частния сектор. Считаме, че Комисията следва да преразгледа своите методи на изчисляване на ефекта на лоста за публичното финансиране от ЕС и от държавата членка чрез финансови инструменти, като се съобрази с алтернативната методология, предложена от ОИСР през 2015 г.

Отбелязваме също така, че държавите членки вече са длъжни да определят „очакван ефект на лоста“ за всеки инструмент (вж. каре 8). Тези елементи ще осигурят данни, чрез които Комисията може да проследява доколко действителният коефициент на лоста съответства на целевия коефциент на лоста. При липсата обаче на последователна методология на Комисията за изчисляване на коефициента на лоста, не е ясно дали това ще доведе до информативни данни, които да могат да се използват за сравнение.

Трудно е да бъдат привлечени инвеститори от частния сектор към финансовите инструменти както при споделеното, така и при централното управление

Една от заявените цели на финансовите инструменти е да привличат допълнително финансиране от частния сектор, което да допълва наличните публични средства и да позволява повече проекти да се ползват от еднакво ниво на публично финансиране. Поради това Сметната палата разгледа (за централно управляваните инструменти, както и за инструментите под споделено управление) до каква степен публичното финансиране на инструментите е имало ефективен принос за привличане на допълнителни средства от частния сектор.

Специфичните механизми за частните инвеститори във финансови инструменти в програмния период 2007—2013 г. не са успели да привлекат значителни допълнителни средства

Проведените от Сметната палата интервюта и прегледи на публикации потвърждават, че през програмния период 2007—2013 г. частният сектор е проявил нежелание да инвестира във финансови инструменти, тъй като те се считат за прекалено строго регулирани (например чрез конкретни национални и европейски нормативни актове, държавна помощ, обществени поръчки). Следва да се посочи, че целите на двете страни се различават —докато публичният сектор се стреми да изпълни конкретни политики и инвестиционни цели, частният сектор трябва да е ориентиран към доходоносни дейности. Освен това е възможно и двете страни да не разполагат с достатъчно знания. Публичният сектор невинаги разполага със задълбочени познания в областта на финансите, а частният сектор невинаги е запознат със законодателството на ЕС. Комисията счита, че един от начините за привличане на частен капитал е чрез предлагане на преференциално третиране и/или „рискови премии“ за частните инвеститори. Поради това Сметната палата разгледа специфичните механизми за инвеститорите от частния сектор, за да провери дали рисковете са поделени между публичния и частния сектор по разумен начин.

Липсват указания от Комисията относно определянето на механизми за преференциално третиране за инструментите по ЕФРР и ЕСФ

За инструментите по ЕФРР и ЕСФ за периода 2007—2013 г. законодателството предвижда възможност за преференциално разпределяне на възвращаемостта от инвестицията на тези инвеститори, които действат съгласно принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика⁵⁶. Преференциалното третиране може да се приложи например чрез договори, които не предоставят на партньора, осигуряващ публично финансиране, същите права за изплащане както на партньорите от частния сектор, или чрез различен дял печалба или загуба за частните и за публичните партньори.

Преференциалното третиране може да бъде оправдано, ако е необходимо за привличане на частни инвестиции в неефективни пазари, където финансирането от частния сектор може да допринесе за постигането на целите на политиката в публичния сектор. Ако не е обосновано, преференциалното третиране може да доведе до изтичане на началния капитал на финансовия инструмент и по този начин да намали финансирането чрез револвирани средства в следващия инвестиционен цикъл след прекратяване на инструмента. Нито правната база за програмния период 2007—2013 г., нито указанията на Комисията обаче предоставят насоки как следва да се определят механизми за поделяне на риска във финансовите споразумения или как да се проверява дали преференциалното третиране е уместно.

Въпреки че Комисията поема по-висок риск, частният принос към капитала на централно управляваните инструменти е ограничен

В общия случай законодателството за централно управляваните инструменти, което се одобрява от Европейския парламент и от Съвета, съдържа само общи условия по отношение на поделянето на риска и/или преференциалното третиране. Подробните условия, свързани с вноската на Комисията в тези инструменти (в т.ч. процентите за поделяне на риска), се определят по-късно като част от отделно споразумение, което не се одобрява от бюджетния орган (вж. каре 9).

За някои централно управлявани финансови инструменти Сметната палата установи, че почти всички действителни рискове са прехвърлени към Комисията (вж. каре 10). При все това, въпреки че Комисията поема повече рискове от своите партньори при този вид инструменти, извършеният от Сметната палата анализ показва, че при тях липсва значителен принос от частния сектор.

В някои случаи са използвани данъчни становища, за да се увеличи привлекателността на финансовите инструменти за инвеститорите от частния сектор

Данъчното становище е писмено решение на национален данъчен орган, което определя как ще се третира конкретен аспект от дейността на дадено предприятие съгласно приложимото данъчно право на тази държава членка. Подобна процедура може да бъде използвана в няколко държави членки с цел постигане на сигурност относно това как ще бъдат облагани определени дейности. В общия случай отделните лица или предприятия, които подлежат на данъчно облагане, представят своята интерпретация за това как данъчното законодателство следва да се приложи за тях или за определена трансакция или дейност, а компетентният данъчен орган изготвя положително или отрицателно решение. Използването на такива данъчни становища е стандартна практика и във фондовата индустрия. Въпреки че данъчните становища могат да бъдат напълно законосъобразни и се прилагат в редица държави, те се използват и за улесняване на агресивното данъчно планиране.

Още през 2012 г. Комисията изготвя препоръка за държавите членки относно агресивното данъчно планиране⁵⁸. По същество държавите членки се насърчават да изменят националното си законодателство, така че да се справят с „изкуствените механизми“ и да „третират тези механизми за данъчни цели съобразно тяхното икономическо естество“. Серия конкретни мерки са предприети в тази насока:

• От 2014 г. насам Комисията е започнала няколко разследвания, за да провери дали решенията на данъчните органи в държавите членки по отношение на дължимия корпоративен данък са в съответствие с правилата на ЕС относно държавната помощ⁵⁹.
• През март 2015 г. Комисията е представила пакет от мерки, които имат за цел да повишат прозрачността в областта на данъчното облагане и да въведат автоматичен обмен на информация между държавите членки относно издаваните от тях данъчни становища⁶⁰.
• През юни 2015 г. Комисията е приела план за действие за справедлива и ефикасна система за корпоративно данъчно облагане в ЕС⁶¹. В документа се разглеждат, наред с други теми от областта на данъчното облагане, мерки за борба с избягването на данъци и агресивното данъчно планиране.

Въпреки това Сметната палата откри финансови инструменти, за които са издадени данъчни становища (вж. каре 11).

Сметната палата отбелязва също така, че някои инструменти по ЕФРР и ЕСФ за периода 2007—2013 г. са използвали инвестиционни дружества от отворен тип (SICAV)⁶³ или или инвестиционни дружества за рисков капитал (SICAR)⁶⁴ в своите структури. При тези структури данъчните становища са обичайна практика. Държавите членки обаче не докладват на Комисията дали техните инструменти са използвали или ще се ползват от данъчни становища.

Частният принос към капитала на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ възлиза на около 2 % от общия размер

Това потвърждава изразяваните в миналото констатации на Сметната палата, че ефектът на лоста за частния сектор в програмния период 2007—2013 г. е бил ограничен⁶⁵. Според последни данни, докладвани от държавите членки на Комисията, само 154 от 1 025 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ в 11 държави членки са привлекли средства от частния сектор в своите структури на финансиране като част от вноската от ОП.

При средствата от частния сектор, внесени чрез оперативни програми, които са докладвани от държавите членки, съществува също и риск от двойно отчитане, тъй като е възможно частното финансиране на равнището на специализираните фондове да представлява просто прехвърляне на средства, извършено от холдинговия фонд. Ако анализът се ограничи само до холдинговите фондове, за да се избегне рискът от двойно отчитане, от частно финансиране се ползват само 9 от съществуващите 73 холдингови фонда в 4 от 18-те държави членки, в които има такива фондове. За тези 9 холдингови фонда делът на частното финансиране в капитала на инструментите варира между 5 и 50 %. Общо 325 млн. евро частен капитал е бил привлечен към холдингови фондове чрез оперативни програми. Същевременно Сметната палата отбелязва, че независимо от докладваната информация, съществува правно задължение, произтичащо от правилата за държавна помощ, за инвестиции в дялово участие в МСП — те следва да имат минимално ниво на частно финансиране от 30 % или 50 % в зависимост от региона⁶⁶.

Освен това, според доброволно предоставената информация от 11 държави членки, средствата, изплатени за финансови инструменти в допълнение към средствата по оперативните програми (частни или публични), възлизат на 342 млн. евро⁶⁷. Държавите членки обаче не са задължени да предоставят тази информация, а доброволно докладваните данни също така не се проверяват от Комисията.

Сметната палата отбелязва също така, че в законодателството за програмния период 2007—2013 г. не се изисква финансовите споразумения, сключени между управляващите органи и структурите, управляващи фондовете, да посочват очакваното ниво на ефекта на лоста за допълнителните частни вноски. Освен това, в общия случай таксите не са обвързани с това доколко управляващите фондовете структури са успели да привлекат частни инвеститори (вж. точка 136)⁶⁸. Следователно липсват силни стимули за управителите на фондове да привличат частни инвеститори.

За централно управляваните инструменти, и по-конкретно за финансовите инструменти с дялово участие, привличането на инвестиции от частния сектор като вноски се е оказало трудно, както е видно от случаите, разгледани в каре 12.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

При инструментите със споделено управление законодателството за програмния период 2014—2020 г. продължава да позволява преференциално третиране, но същевременно изисква рискът да бъде съответно поделен между партньорите от публичния и от частния сектор (вж. каре 13).

Задължението на държавите членки да оценяват необходимостта от преференциално третиране и от механизми за поделяне на риска, както и да предоставят обосновка за използването на тези механизми, може без съмнение да се приеме за напредък към по-ефикасното управление на финансовите инструменти. Въз основа на проведените събеседвания Сметната палата счита обаче, че е необходимо Комисията да предостави на държавите членки насоки за най-добро използване на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за донорите на инструментите от публичния сектор.

За някои от централно управляваните инструменти възможният обхват на поделянето на риска между Комисията и нейните партньори също е отразен в законодателството. В това отношение регламентът за МСЕ посочва, че „[…] начинът на поделяне на риска се изразява в подходящо поделяне между Съюза и натоварения с изпълнението субект“, а „[…] максималният риск, покрит от бюджета на Съюза, не надвишава 50 % от риска на целевия портфейл от дългове по линия на дълговия инструмент“⁷⁵. Все още предстои да се заключи дали тези изменени разпоредби ще бъдат достатъчни за привличане на повече частни донори, отколкото в програмния период 2007—2013 г. Както вече беше посочено в предишен доклад, Сметната палата счита, че основните аспекти на механизмите за поделяне на риска между Комисията и нейните партньори (например ЕИБ) следва да се определят с конкретни законодателни разпоредби за всеки от централно управляваните инструменти⁷⁶.

На последно място, ситуацията по отношение на данъчните становища остава без промяна спрямо програмния период 2007—2013 г. Сметната палата счита, че използването на предварителни данъчни становища през програмния период 2014—2020 г. за централно управляваните инструменти и/или за финансовите инструменти със споделено управление би могло да създаде риск за репутацията на Комисията, тъй като може да се приеме като противоречащо на препоръките и действията на самата Комисия по отношение на данъчните режими.

Предоставили ли са финансовите инструменти револвираща финансова подкрепа?

Една от основните причини за използването на публични средства за финансови инструменти е фактът, че средствата могат да се използват многократно — те могат да се „револвират“. Например, ако даден заем бъде изплатен след три години, средствата могат да се използват отново за предоставяне на нов заем. Ето защо Сметната палата разгледа дали този револвиращ ефект се е реализирал в действителност. До каква степен средствата могат да се револвират на практика зависи от вида на финансовата подкрепа, но също и от инвестиционния период на инструментите. Поради това Сметната палата анализира дали инвестиционните периоди на инструментите съответстват на обичайните пазарни практики и кои фактори са допринесли за ограничаването на действителните инвестиционни периоди на инструментите.

Закъсненията при изпълнението значително са съкратили действителния инвестиционен период за няколко финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ

В началото на програмния период 2007—2013 г. публичните органи в повечето държави членки са имали органичен опит в структурирането и управлението на револвиращи инструменти в партньорство с финансови посредници. В рамките на извършваните одити Сметната палата установи, че повечето закъснения се дължат на времеемкото вътрешно структуриране на финансовите инструменти, продължителните преговори с финансовите посредници на различни нива (причината за това често е обсъждането на разходите и таксите, свързани с управлението), сложните процедури за обществени поръчки, несигурността относно съответствието с правилата за държавна помощ и трудностите в привличането на средства от частния сектор.

В много случаи различните участващи органи преминават през труден период на усвояване на нови практики, като също така отнема много време да се съгласуват интересите и гледните точки на многобройните заинтересовани страни, за да се постигне съгласие относно инвестиционните стратегии на инструмента. Някои от тези проблеми са били установени и при други изследвания⁷⁷. Одитите на Сметната палата през последните години също показват, че е било възможно да се преодолеят тези проблеми поне отчасти, ако Комисията е била дала повече насоки на по-ранен етап.

Ниският процент на усвояване в много държави членки и произтичащият от това ограничен капацитет на инструментите да револвират средства са очевидният резултат от тези трудности. В някои случаи закъсненията при изпълнението са продължили няколко години, като по този начин значително са съкратили периода, през който капиталът на финансовите инструменти би могъл да бъде изплатен на крайните получатели (вж. каре 14).

Револвиращият ефект на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ е ограничен по време на изпълнението им и несигурен след приключването на програмите за периода 2007—2013 г.

По-малко от една трета от всички финансови инструменти по ЕФРР и ЕСФ са използвали средствата си повече от веднъж до края на 2014 г.

Извършеният от Сметната палата анализ показа, че съществуват 316 инструмента по ЕФРР и ЕСФ (като мнозинството от тях са специализирани фондове) в 19 държави членки, които са успели да отпуснат целия си капитал на крайните получатели до 31 декември 2014 г. Дори и при тези инструменти обаче револвиращият ефект е постигнат много късно в програмния период. В резултат на това само една ограничена част от първоначалния капитал ще бъде използвана повече от веднъж до края на удължения период на допустимост (т.е. до май 2017 г.). Освен това в нито една от 25-те държави членки, които използват финансови инструменти, агрегираният процент на усвояване не е достигнал 100 % (вж. таблица 4).

Времевите ограничения са причинили значителни проблеми за инструментите за дялово участие

Анализът на Сметната палата показва също така, че инструментите за дялово участие са срещнали значителни проблеми при постигането на револвиращ ефект. В Европа средният период на държане на инвестициите в дялово участие (т.е. времето между придобиването и продажбата на акциите) през 2014 г. е около 6 години⁷⁸. Повечето от инструментите за дялово участие обаче имат период на функциониране до осем години (от 2009 до 2017 г.). Дори ако дейността е започнала например в началото на 2009 г. и е приключила в края на 2014 г., биха останали малко под три години преди приключването на оперативните програми, за да се извършат още един кръг инвестиции в дялово участие. Ето защо, като се вземат предвид годините, необходими за създаване на инструмента, не е вероятно вноските по оперативните програми за инструментите за дялово участие да бъдат използвани отново в рамите на програмния период.

Различна е ситуацията при централно управляваните инструменти за дялово участие, които имат много по-дълга продължителност, отразяваща по-добре естеството на инструментите за дялово участие⁷⁹ (например фонд „Marguerite“ е създаден за 20 години с възможност за удължаване на този срок с две години).

Голямата свобода на действие при повторното използване на средствата от финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ може да доведе до загуба на револвиращия ефект след приключването на оперативните програми

Правната рамка за периода 2007—2013 г. за финансовите инструменти със споделено управление предвижда, че средствата, използвани поне веднъж преди приключване, могат да бъдат задържани от държавата членка, но трябва да бъдат повторно използвани в полза на целевата група⁸⁰. Насоките от Комисията относно финансовите инструменти⁸¹ и относно приключването на оперативните програми за периода 2007—2013 г.⁸² посочват, че средствата от инструментите по ЕФРР и ЕСФ следва да се инвестират повторно, без определен краен срок.

Сметната палта счита обаче, че Общият регламент, отнасящ се за периода 2007—2013 г., не може да бъде интерпретиран по този начин⁸³. Например, нормативната уредба позволява също така капиталът на инструментите да бъде намаляван и ресурсите на финансовите инструменти да бъдат използвани под формата на безвъзмездна помощ. Освен това, от правна гледна точка, всяка дейност след приключването на програмите, която не засяга бюджета на ЕС, е от изключителната отговорност на държавата членка и вече не подлежи на надзор от страна на Комисията, освен ако в нормативната база не е предвидено друго.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

За програмния период 2014—2020 г. много въпроси, свързани с повторното използване на средства за инструментите по ЕСИФ след края на периода на допустимост през 2023 г., са изяснени в членове 44 и 45 от РОР.

Освен това нормативната уредба за периода 2014—2020 г. изрично признава заложения револвиращ характер на финансовите инструменти след края на периода на допустимост, като включва разпоредби за повторното използване на възстановените средства за период от поне осем години след края на периода на допустимост⁸⁴. Чрез тази разпоредба РОР определя минимален период за целево използване на средствата, разпределени за финансовите инструменти, но не предоставя повече подробности как следва да се направи това. Сметната палата счита, че Комисията следва да изясни този аспект.

Основен фактор за избягване на грешките от миналото е стандартизацията — възможността управляващите органи да разработват финансови инструменти в съответствие със стандартен ред и условия, определени от Комисията.Това ще улесни и рационализира значително процеса на създаване на инструменти.

Нормативната уредба за програмния период 2014—2020 г. позволява също така финансовите инструменти да продължат да се използват през следващия програмен период, вместо да изисква те да бъдат приключени и заменени с нови инструменти⁸⁵. Това може да спести време и средства, тъй като финансовите инструменти ще бъдат готови и работещи в началото на програмния период, а техният капитал може да бъде увеличен в съответствие с предварителната оценка на нуждите. Когато управителят на фонда обаче е избран чрез открита състезателна процедура, спестеното време може да е незначително, тъй като във всички случаи ще е необходимо провеждането на нова открита процедура за избор на нов управител на фонда. Отговорите на анкетата на Сметната палата (вж. каре 15) показват, че за управителите на фондове би било особено полезно да разполагат с допълнителни насоки от Комисията относно това как да прехвърлят инструментите към периода 2014—2020 г.

На последно място, през програмния период 2007—2013 г. Комисията е започнала да организира серия от презентации и семинари за разпространение на „добри практики“ и за обучение на служители от държавите членки. През януари 2015 г., една година след началото на програмния период 2014—2020 г., Комисията е стартирала и платформа за технически консултации (www.fi-compass.eu), която има за цел да разпространява експертни познания относно законовите изисквания на ЕС по отношение на финансовите инструменти.

Доказали ли са се финансовите инструменти като разходноефективен метод за изпълнение на бюджета на ЕС?

Финансовите инструменти, за разлика от традиционната безвъзмездна финансова помощ, се ръководят от управители на фондове (а не от органите на публичната администрация). Това обикновено са финансови посредници, като например частни или държавни банки. Управлението на финансовите инструменти е свързано с разходи и управителите на фондовете имат право да получават възнаграждение за предоставените услуги. Размерът на разходите, свързани с управлението (които се възстановяват при представяне на доказателства за извършването им), както и таксите (съгласувана цена или компенсация за предоставените услуги) за управителите на фондове обикновено се определят във финансовото споразумение на всеки от финансовите инструменти. Възнаграждението следва да покрива административните разходи на финансовия инструмент (в т.ч. разходите, свързани с отношенията с инвеститорите, разходите за правни услуги и разходите за одит), а за управителите на фондове от частния сектор — да осигури марж на печалба. Разходите и таксите за управление варират при различните финансови продукти (гаранции, заеми или дялово участие) и размерът им следва да се основава на обективни критерии (например при голям брой малки по размер заеми административните разходи обикновено са по-високи, отколкото при малък брой големи по размер заеми).

Въз основа на най-актуалните данни, докладвани от държавите членки на Комисията, Сметната палата анализира размера на реалните разходи и такси за управление при инструментите с централно и споделено управление в програмния период 2007—2013 г. и провери дали те са били достатъчно обвързани с резултатите от дейността на управителите на фондове. Освен това, по отношение на програмния период 2014—2020 г. анализирахме дали увеличеният дял на средствата, разпределени за финансови инструменти (и поради това намиращи се обикновено извън управлението на националните или регионалните административни органи), е бил взет предвид при определянето на нивото на техническата помощ, предоставяна на държавите членки за изпълнението на ЕСИФ.

Размерът на разходите и таксите за управление е висок в сравнение с реалното ниво на усвояване от крайните получатели

Общият размер на разходите за управление в няколко случая надхвърля действително изплатените средства на крайните получатели при около 2 % от инструментите

При някои инструменти разходите и таксите за управление дори надхвърлят действителните суми, отпуснати на крайните получатели. При извършения анализ на 1 025 финансови инструмента по ЕФРР и ЕСФ Сметната палата разкрити 23 такива случая (2,2 %) в осем държави членки (България, Чешка република, Германия, Испания, Франция, Италия, Полша, Обединено кралство). Взети заедно, тези инструменти са начислили 28 млн. разходи и такси за управление, за да отпуснат 4 млн. евро на крайните получатели. Същевременно съществуват подобни инструменти, при които не се изплащат такси или разходи за управлението на финансовите посредници (вж. каре 16).

Общият размер на разходите и таксите за управление достига до 75 % от финансовата подкрепа, изплатена на крайните получатели

Сметната палата извърши собствен анализ на данните на Комисията, при който сравни разходите и таксите за управление с реално изплатените на крайните получатели средства. Нашите резултати на ниво държави членки са представени в таблица 6.

За 274 от 1 025 инструмента по ЕФРР и ЕСФ в 10 от 25 държави членки (Швеция, Австрия, Латвия, Малта, Финландия, Литва, Румъния, Гърция, Унгария и Кипър) Сметната палата установи, че докладваните на Комисията данни относно разходите и таксите за управление включват всички финансови инструменти. За други шест държави членки (Полша, Португалия, Германия, Словакия, България и Обединеното кралство) такава информация е предоставена за 392 финансови инструмента, представляващи между 84 % и 98 % от общия размерна предоставения на финансовите инструменти капитал. За всички други държави членки е докладвана реалистична информация относно разходите и таксите за управление за инструменти, които представляват не повече от две трети от общия размер на капитала⁸⁶. За някои финансови инструменти данните или не са докладвани изобщо, или не са реалистични (като например докладвани разходи и такси за управление, които са десет пъти по-високи от размера на действително отпуснатите средства). Освен това, ако разходите и таксите за управление са отчетени като „нулеви“, това може да отразява действителната ситуация или да означава, че липсват докладвани данни. Тези случаи бяха изключени от по-нататъшния анализ на Сметната палата.

Разходите и таксите за управление, надхвърлящи нормативно определените максимални стойности при приключването, не се възстановяват от бюджета на ЕС при приключването

Разходите и таксите за управление по принцип са ограничени до 4 % от общия размер на капитала на финансовия инструмент годишно

В нормативната уредба за програмния период 2007—2013 г. разпоредбите относно възнагражденията на управителите на фондове са изложени накратко в основния регламент⁸⁷, но максималният размер на разходите и таксите за управление вече е бил определен още в регламента на Комисията за прилагане⁸⁸. По-конкретно, определени са следните максимални стойности:

• 2 % годишно от внесения капитал от оперативната програма в холдинговите фондове за гаранционни фондове;
• 4 % годишно от внесения капитал от оперативната програма или от холдинговия фонд в инструментите за микрокредитиране, предназначени за микропредприятия; и
• 3 % годишно от внесения капитал от оперативната програма или холдинговия фонд за всички други случаи.

Комисията е определила тези максимални стойности в законодателното си предложение, като е взела предвид опита от програмния период 2000—2006 г. Тогава общият максимален размер за разходите и таксите за управление е бил 5 % за фондове за дялово участие и 2 % за гаранционни фондове⁸⁹.

При споделеното управление, когато се определя възнаграждението на управителя на фонда, управляващите органи следва да спазват нормативните изисквания както за структурните фондове, така и за държавната помощ. Освен това управляващите органи трябва да определят разпоредбите за възнаграждението така, че те да съответстват на инвестиционната стратегия на инструмента, за да гарантират, че управителите ще имат финансова мотивация да действат в съответствие с определените цели на ОП. Ето защо преговорите за сключване на финансово споразумение е сложна задача и много от управляващите органи заявиха по време на проведените събеседвания, че в началото на програмния период 2007—2013 г. не са разполагали с експертни познания за това.

При дадени условия нормативно определеният максимален размер на разходите и таксите за управление може да бъде надхвърлен (например ако те съответстват на пазарните условия и не надхвърлят разходите и таксите, платими от частни инвеститори, или ако управителят на фонда е избран чрез процедура за обществена поръчка). В докладваните от държавите членки данни за Комисията липсва информация колко често максималният размер е бил надхвърлян.

Разходите и таксите за управление се изплащат от капитала на финансовия инструмент и не се начисляват на крайните получатели. Тези разходи се считат за допустими до прекратяването на дейността на фонда, което в повечето случаи настъпва при приключването на програмата⁹⁰. Допустимостта на разходите и таксите за управление за фондовете по ЕФРР и ЕСФ, създадени през програмния период 2007—2013 г., ще бъде проверена от Комисията едва при анализа на документите по приключването през 2017 и 2018 г.

Общите разходи за управление в някои случаи вероятно ще надхвърлят нормативно определените максимални стойности при приключването

Разходите или таксите за управление, начислени и изплатени до 31 март 2017 г., могат да бъдат декларирани като допустими разходи по оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ, в рамките на които са били създадени финансовите инструменти⁹¹. Регламентът посочва, че максималните размери на разходите и таксите за управление са относими към „внесения от оперативната програма капитал“. Според Комисията максималните стойности, посочени в член 43 от Регламента за прилагане, са приложими към общата капиталова вноска към финансовия инструмент, а не към действителния принос, използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Съществуващите насоки за програмния период 2007—2013 г. относно разходите и таксите за управление потвърждават това тълкуване⁹².

Сметната палата счита, че Комисията е следвало да тълкува предвидените максимални стойности за разходите и таксите за управление, посочени в Регламента, като приложими към реално използвания капитал, внесен от оперативната програма във финансовия инструмент, т.е. капиталът, който е бил използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Управителите на фондове не следва да получават възнаграждение за това, че не са използвали капитала на инструментите.

За програмния период 2007—2013 г. не съществува нормативно изискване за базиране на възнаграждението върху резултатите

През програмния период 2007—2013 г. доброто финансово управление на финансовите инструменти и реално постигнатите от управителите на фондовете резултати като фактор за определянето на размера на разходите и таксите за управление се споменават само в насоките от Комисията, но не и в нормативните разпоредби⁹³.

Въз основа на извършените одити на изпълнението и на съответствието, Сметната палата установи, че схемите за възнаграждение, обвързани с резултатите, са по-скоро изключение, отколкото правило — само един от девет инструмента, проверени от 2013 до 2015 г., разполага с механизъм за обвързване на възнаграждението на управителя на фонда с резултатите.

Когато възнагражденията на управителите на фондове не се базират върху резултатите, стимулите за управителите да прехвърлят средствата на крайните получатели не са много силни. Това може да се е отразило отрицателно на резултатите на финансовите инструменти в програмния период 2007—2013 г. Освен това, в тази ситуация управлението на инструменти по ЕФРР и ЕСФ става привлекателно и за неопитни управители на фондове (вж. също точка 86).

През 2012 г. Комисията препоръчва на управляващите органи възнаграждението на управителите на фондове да се обвърже с качеството на действителните инвестиции, което да се измерва с техния принос за постигането на стратегическите цели на оперативните програми и за размера на ресурсите, върнати обратно в инструментите от предприетите инвестиции⁹⁴. Тази препоръка обаче е отправена в документ за насоки COCOF и не е правно обвързваща.

Извършената от Комисията оценка на разходите и таксите за управление не взема предвид разликите във видовете инструменти и реалното ниво на подпомагане на крайните получатели

Комисията изчислява общите разходи за управление от 2007 г. насам на 631 млн. евро, но тази сума вероятно е занижена

През декември 2015 г. въз основа на данните, докладвани от държавите членки за 2014 г., Комисията изчислява кумулативния размер на разходите и таксите за управление на поне 631 млн. евро за инструментите по ЕФРР и ЕСФ от началото на програмния период⁹⁵.

Според Комисията това представлява 4,7 % от приноса на оперативните програми към съответните инструменти за програмния период 2007—2013 г.

Ако сумите, изплатени между холдинговите фондове и специализираните фондове, които са част от тях, се изключат от това изчисление, тъй като вече са включени като принос от оперативните програми към холдинговите фондове, общият размер на разходите и таксите за управление се увеличава до 6,2 %. Освен това управителите на фондове могат да начисляват такси на крайните получатели, но може да не са докладвали тези такси на Комисията. Ето защо, тъй като изчислението на Комисията се основава на непълни данни, действителните суми (като абсолютен размер и като дял от приноса на оперативните програми) вероятно са по-високи.

Раходите и таксите за управление значително надхвърлят докладваните от Комисията нива, ако се изчислят на базата на финансовата помощ, предоставена на крайните получатели

Въз основа на данните за 764-те инструмента по ЕФРР и ЕСФ, представени в таблица 6, Сметната палата установи, че кумулативните разходи и такси за управление представляват до 75 % от финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели, или средна годишна стойност от 16 %.

Сметната палата установи, че за 10-те държави членки, докладвали надеждни данни за своите 274 фонда по ЕФРР и ЕСФ, кумулативните разходи и такси за управление са между 2 % и 17 % от финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели. Това представлява средна годишна стойност в размер от 1 % до 3 %.

Значителни разлики в разходите и таксите за управление между различните видове финансови инструменти

Размерът на разходите и таксите за управление е свързан и с вида инструмент. Взимайки предвид реалистичните данни, докладвани от Комисията, Сметната палата изчисли средните стойности, които са представени в таблица 7. Гаранционните инструменти имат средно най-нисък процент разходи и такси за управление, а при инструментите за дялово участие този процент е най-висок.

Освен това, в общия случай изпълнението на финансови инструменти чрез холдингов фонд е свързано с по-високи разходи, тъй като разходите и таксите за управление се изплащат на две нива (холдингов фонд и специализиран фонд). Сметната палата отбеляза също, че максималните стойности за разходите и таксите за управление в програмния период 2007—2013 г. не зависят от мащаба на инвестициите на финансовите инструменти, тъй като те се изплащат като процент от приноса на оперативната програма (вж. точка 108).

Въз основа на предоставената финансова помощ, разходите и таксите за управление за инструментите по ЕФРР и ЕСФ са значително по-високи от разходите при централно управляваните финансови инструменти или инвестиционните фондове в частния сектор

Анализът на Сметната палата показа също, че средният размер на разходите и таксите за управление при централно управляваните финансови инструменти или инвестиционните фондове в частния сектор е значително по-нисък в сравнение с инструментите по ЕФРР и ЕСФ, ако се сравни с финансовата помощ, предоставена на крайните получатели до края на 2014 г.:

• кумулативните оперативни разходи, начислени от EEEF от началото на неговата дейност през 2011 г., са около 5 % от инвестираните средства. Това представлява годишен разход от 1,2 %;
• за ЕММП (кредити и гаранционни инструменти взети заедно), според изчисленията на Комисията средните годишни разходи, дължими от бюджета на ЕС, са в максимален размер от 0,5 % до 0,7 % от капитала⁹⁶. Това отговаря на годишни разходи от 0,2 % от размера на гаранциите, предоставени от ЕММП на крайните получатели.

Анализът на Сметната палата показа също така, че разходите и таксите за управление дори на ЕИБ и ЕИФ за инструментите по ЕФРР като цяло са по-високи от начисляваните от тях такси в качеството им на управители на фондове за инструменти с централно управление.

Сметната палата разгледа и две изследвания относно възнагражденията на управителите на фондове в инвестиционните фондове от частния сектор, публикувани през 2015 г., и установи, че средният годишен размер на таксата за управление при всички видове фондове (с изключение на холдинговите фондове) е между 0,6 % и 1 %⁹⁷. И двете изследвания показват, че таксите за управление са били намалени през последните години. Според друго изследване, публикувано през 2013 г., годишните такси за управление на фондовете за дялово участие в рисков капитал варират между 2,0 % и 2,5 %⁹⁸.

Извършеният от Сметната палата анализ показва също значителни разлики между разходите и таксите за управление при различните инструменти по ЕФРР и ЕСФ. Въз основа на наличната информация относно действителните разходи за изпълнение на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ, Комисията не е в състояние да прецени дали тези разлики в разходите са оправдани. Подобна констатация е изразена от Сметната палата в друг специален доклад⁹⁹.

Ограничения при докладването на разходите и таксите за управление от страна на държавите членки

Само около 60 % от всички инструменти по ЕФРР и ЕСФ предоставят информация на Комисията относно своите разходи и такси за управление

През 2011 г. Комисията въвежда задължение за ежегодно докладване от държавите членки относно инструментите със споделено управление¹⁰⁰. Управляващите органи е трябвало да предоставят тази информация за пръв път в докладите си за 2011 г. Комисията изисква, наред с другото, информация, свързана с разходите и таксите за управление, която не е задължителна за управляващите органи по ЕФРР и ЕСФ. За 2014 г. данните за разходите и таксите за управление са представени за инструменти, представляващи 63 % от общия размер на плащанията от оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ към финансови инструменти (в сравнение с 50 % през 2013 г.)¹⁰¹.

Освен това Сметната палата отбелязва, че само изплатените средства се докладват като разходи и такси за управление. Съществуват обаче и случаи на начислени, но все още неизплатени разходи и такси. Те на практика са изключени от докладваните данни, което се отразява на тяхната изчерпателност и допринася за занижаването на размера на разходите и таксите за управление, докладвани на Комисията.

Взети ли са под внимание тези въпроси за програмния период 2014—2020 г.?

Във връзка с проблемите в областта на разходите и таксите за управление за програмния период 2014—2020 г. са предприети редица мерки.

Сроковете за докладване са съкратени за държавите членки и са удължени за Комисията

За програмния период 2014—2020 г. от държавите членки се изисква да представят на Комисията доклада за изпълнението на финансовите инструменти като част от своя годишен доклад за изпълнението. Това означава, че докладването се извършва един месец по-рано (до 31 май, а не до 30 юни, както е в предишния период, когато този доклад не се включва към годишния доклад за изпълнението. За 2017 г. и 2019 г. срокът остава 30 юни)¹⁰². Освен това периодът, в който Комисията следва да направи преглед на докладваните от държавите членки данни, е определен на шест месеца. Това означава, че крайният срок на Комисията за представяне на консолидирания доклад за изпълнението на финансовите инструменти е променен от 1 октомври на 30 ноември, с изключение за 2017 г. и 2019 г. Това води до ситуация, в която важна информация относно изпълнението на финансовите инструменти ще се предоставя на органите по освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета още по-късно, отколкото понастоящем.

Управляващите органи са задължени да докладват на Комисията относно разходите и таксите за управление

За финансовите инструменти в периода 2014—2020 г. управляващите органи са задължени да публикуват данни относно разходите и таксите за управление като приложение на годишния доклад за изпълнението¹⁰³. Това е важно подобрение, което ще позволи на Комисията да извършва много по-добър анализ и надзор над разходите за изпълнението на финансовите инструменти в бъдеще.

Намалени максимални стойности за разходите и таксите за управление според вида на финансовите инструменти.

По отношение на максималния размер на разходите и таксите за управление Сметната палата установи две основни разлики с програмния период 2007—2013 г. На първо място, максималните стойности за възнагражденията на управителите на фондовете се различават според вида на финансовите инструменти¹⁰⁴ (вж. таблица 8).

На второ място, максималните стойности (които вече се изчисляват кумулативно, а не годишно) са значително по-ниски в сравнение с програмния период 2007—2013 г. Общото заключение на Сметната палата е, че ограничаването на максималния размер на общата сума на възнагражденията за управителите на фондове представлява подобрение, но Комисията не представя обосновка как е бил определен този максимален размер. Извършеният от Сметната палата анализ на данните, докладвани за програмния период 2007—2013 г. досега, в действителност показва по-ниски проценти (вж. точка 120).

Елементите от възнагражденията на управителите на фондове, които са обвързани с резултатите, имат ограничен стимулиращ ефект

За периода 2014—2020 г. РОР предвижда също така постигнатите от управителите на фондовете резултати да служат като критерий за определяне на разходите и таксите за управление. По-конкретно, всички разходи и такси за управление, които се декларират като допустими при приключването, следва да се основават на методология за изчисление, базирана на резултатите (вж. също таблица 6)¹⁰⁵.

Повече подробности относно основаните на резултатите критерии за определяне на разходите и таксите за управление и относно приложимите максимални стойности са изложени в делегиран акт¹⁰⁶.

Освен това, според насоките на Комисията относно инвестициите в рисково финансиране¹⁰⁷, този свързан с резултатите компонент на възнаграждението следва да е съществен и да бъде разработен с цел да възнагради постигането на конкретни цели на политиката, определени предварително, както и финансовите резултати на управителите на фондове. Финансовите резултати следва да се измерват не само от гледна точка на успешното усвояване на първоначалния капитал или размера на привлечения частен капитал, но също и въз основа на постигнатата възвращаемост на инвестициите.

Сметната палата посочва обаче, че тези нови елементи, обвързани с резултатите, имат второстепенна роля при определянето на общото възнаграждение на управителите на фондове, което следва да се изплати от бюджета на ЕС, поради следните причини:

• Предвид обичайния срок на функциониране на холдинговите или специализираните фондове, посочените в делегирания регламент на Комисията максимални стойности се постигат лесно и без да се изплаща частта от възнаграждението, обвързана с резултатите. В резултат на това един управител на фонд, който постига значителни резултати, ще достигне максималното ниво на възнаграждение на по-ранен етап от управител, чиято дейност не е толкова успешна, и от този момент нататък няма да получава възнаграждение за своите услуги.
• Липсва санкция за слаби резултати, която да гарантира, че управителите на фонда ще поемат част от евентуалните финансови загуби, които инструментът може да понесе. Всъщност, въз основа на прилаганата в момента схема за възнаграждение, дори управителите, които постигат отрицателна възвръщаемост, могат да получат максимално възнаграждение.
• Регулаторната рамка не изисква управляващият орган да определя предварително минимални референтни критерии за резултатите (или изисквана възвръщаемост), които да бъдат постигнати преди управителят на фонда да получи частта от своето възнаграждение, обвързана с резултатите.

Сметната палата счита, че като цяло обвързаният с резултатите компонент от възнаграждението на управителите на фондове, съфинансиран от ЕС, понастоящем има много ограничен стимулиращ ефект и следва да бъде преразгледан.

Разходите и таксите за управление не са част от административните разходи за изпълнението на оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ

Управлението, контролът, мониторингът и оценката на оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ са дейности, изискващи извършване на разходи.Тези административни разходи за националните органи включват възнагражденията за служителите, оперативните разходи (като например разходи за пътуване и обучение) и разходи, свързани с дейностите за информация и комуникация. Държавите членки имат възможност да използват техническа помощ по оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ, за да компенсират тези административни разходи¹⁰⁸.

През периода 2007—2013 г. техническата помощ може да бъде до 4 % от общото финансиране за оперативните програми по ЕФРР или ЕСФ¹⁰⁹. Същото ниво е запазено и за програмния период 2014—2020 г. То е определено на базата на проучване, извършено през 2010 г. по поръчка на Комисията за целите на нейната оценка на въздействието за програмния период 2014—2020 г.¹¹⁰. Въз основа на това Комисията е изчислила, че държавите членки могат да изразходват до 13,6 млрд. евро за техническа помощ през целия период.

През програмния период 2014—2020 г. обаче значително по-голям дял от бюджета на ЕФРР и ЕСФ ще бъде разходван чрез финансови инструменти (вж. точка 21). Това предполага, че сравнително повече средства за техническа помощ ще са налични за дейностите по финансиране с безвъзмездна помощ по оперативните програми на ЕФРР и ЕСФ, тъй като основната част от административното обслужване за финансовите инструменти ще се извършва от управителите на фондове. Управителите на фондовете пряко начисляват разходите и таксите за управление на тези дейности към бюджета на оперативните програми (или към крайните получатели). Поради това отпускането на повече средства чрез финансови инструменти също така непряко увеличава и общия размер на административните разходи за бюджета на ЕС, тъй като се увеличава размерът на финансирането за техническа помощ, отпускано на държавите членки от бюджета на ЕС за останалите дейности по финансиране с безвъзмездна помощ.

Сметната палата отбелязва също така, че както и за програмния период 2007—2013 г., националните администрации нямат задължение да докладват подробно как са били изразходвани средствата за техническа помощ¹¹¹. В предишен доклад Сметната палата вече отбеляза, че Комисията не разполага със сравнителна информация относно реалните административни разходи за всяка държава членка, оперативна програма или механизъм за финансиране (например безвъзмездна финансова помощ или финансови инструменти)¹¹². Това затруднява оценката дали размерът на техническата помощ е оправдан от гледна точка на реалните разходи, извършени от държавите членки при изпълнението на оперативни програми по ЕФРР и ЕСФ.

Поради това Сметната палата поддържа предходната си препоръка, че Комисията следва да извършва сравнителен анализ на разходите за изпълнение на безвъзмездната финансова помощ и финансовите инструменти (с централно и споделено управление) за програмния период 2014—2020 г. с оглед на установяването на техните действителни равнища¹¹³. Тази информация ще бъде особено полезна при подготвянето на законодателните предложения за периода след 2020 г.

Заключения и препоръки

Общото заключение на Сметната палата е, че финансовата подкрепа, предоставена на крайните получатели чрез финансови инструменти, предлага съществени предимства в сравнение с безвъзмездната финансова помощ, тъй като всяко еврофинансиране при финансовите инструменти по принцип може да се използва повече от веднъж. Освен това, фактът, че заемите трябва да бъдат погасени, а гаранциите трябва да бъдат освободени или върнати (в случая с капиталовите инвестиции), следва да влияе на поведението на крайните получатели и да води до по-добро използване на публичните средства и до по-малка вероятност крайните получатели да станат зависими от публична подкрепа.

Одитът установи обаче редица съществени проблеми, които ограничават ефективността на финансовите инструменти като механизъм за изпълнение на бюджета на ЕС през програмния период 2007—2013 г.:

• Значителен брой от финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ са получили прекалено голям капитал и до края на 2014 г. са продължили да срещат значителни проблеми с неговото отпускане (използван е средно около 57 % от целия капитал, изплатен от оперативните програми за финансовите инструменти). Допълнителен фактор за прекомерния начален капитал е било желанието на държавите членки да заобикалят изискването за освобождаване на бюджетни кредити през периода 2007—2013 г.
• Като цяло, финансовите инструменти както при споделеното, така и при централизираното управление не са били успешни в привличането на частен капитал.
• До момента само ограничен брой финансови инструменти в рамките на ЕФРР и ЕСФ успешно са осигурили револвираща финансова подкрепа.
• За финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ се наблюдават високи равнища на разходите и таксите за управление в сравнение с действителната финансова подкрепа, отпусната на крайните получатели; разходите и таксите също така изглеждат значително по-високи от тези за инструментите, управлявани на централно равнище, или инвестиционните фондове в частния сектор.

В същото време Сметната палата отбелязва, че въз основа на придобития опит от програмния период 2007—2013 г. e усъвършенствана правната рамка за програмния период 2014—2020 г. по отношение на финансовите инструменти, но някои проблеми продължават да съществуват. Основните заключения на Сметната палата за програмните периоди 2007—2013 г. и 2014—2020 г. са представени заедно с препоръките, като следват структурата на доклада.

Правилно ли е бил определен размерът на финансовите инструменти предвид нуждите на пазара?

Сметната палата счита, че значителен брой финансови инструменти са прекалено големи. Това показва, че потребностите на пазара не винаги са били правилно оценявани от управляващите органи преди разпределянето на средства за финансовите инструменти по оперативните програми на ЕФРР и ЕСФ. Това е довело до определяне на прекалено голям начален капитал при създаването на финансовите инструменти, което е довело до ниски нива на усвояване на средствата. Допълнителен фактор за този прекомерен начален капитал е било желанието на държавите членки да избегнат правилото n+2.

Въвеждането на задължителни предварителни оценки за програмния период 2014—2020 г. по отношение на инструментите както с централно, така и със споделено управление, ще допринесе за предотвратяване на случаите на захранване с прекомерен капитал в широк мащаб. Успехът на тази мярка обаче ще зависи от това дали тя е изградена на солидни допускания и анализ. За инструментите в режим на споделено управление подходът на плащане за всяка отделна фаза (който обвързва плащанията от бюджета на ЕС с отпускането на средства за крайните получатели) също е насочен към преодоляване на проблема с прекомерно големия капитал. Освен това в РОР се предвижда възможност за редовен преглед на предварителните оценки в случай на промени в икономическите или пазарните обстоятелства, но не и по отношение на централно управляваните инструменти. За повечето, но не за всички централно управлявани инструменти, се извършва средносрочен преглед, при който би могло да се разгледат тези аспекти. На последно място, в нито един случай не се предвижда независима проверка на предварителните оценки.

Регионалният фокус на финансовите инструменти допринася за създаването от държавите членки на голям брой малки по размер инструменти в програмния период 2007—2013 г. Често размерът на тези отделни специализирани фондове по ЕФРР и ЕСФ не е подходящ от гледна точка на сектора на фондовете, за да могат те да функционират ефективно (вж. точки 27—61).

Препоръка 1

По отношение на предварителните оценки за финансовите инструменти:

а) Извършваната от Комисията предварителна оценка за централно управляваните инструменти следва систематично да включва анализ на извлечените до момента поуки.

Целева дата за изпълнение — при създаването на всеки нов инструмент.

б) Освен извлечените поуки, Комисията следва също така да анализира отражението на големите социално-икономически промени върху логическия замисъл на инструмента и съответния принос от бюджета на ЕС в контекста на средносрочните прегледи на всички финансови инструменти с централно управление.

Целева дата за изпълнение — веднага след извършването на средносрочните прегледи.

Препоръка 2

Комисията и държавите членки следва да се стремят да оптимизират размера на специализираните фондове по ЕФРР и ЕСФ, за да се възползват, когато това е възможно, от значителните икономии в разходите за експлоатация на тези инструменти. Комисията следва да предостави допълнителни насоки на държавите членки относно това как да създават такива финансови инструменти на национално ниво или на ниво ЕС (които се управляват пряко или непряко от Комисията).

Целева дата за изпълнение — до края на 2016 г. (за Комисията), при създаването на финансови инструменти (за държавите членки).

Успели ли са финансовите инструменти да привлекат частен капитал?

Сметната палата установи, че през програмния период 2007—2013 г. Комисията и държавите членки са се сблъскали със значителни трудности при привличането на инвеститори от частния сектор за финансовите инструменти, независимо дали те се управляват централно или споделено. По-конкретно, преференциалното третиране на частните инвеститори за финансовите инструменти не е успяло да привлече значителни допълнителни средства. Освен това Сметната палата счита, че при измерването на ефекта на лоста на финансовите инструменти Комисията не отчита правилно степента на мобилизиране на допълнителни средства чрез публично финансиране от бюджета на ЕС. Също така държавите членки не са задължени да докладват на Комисията информация относно частния принос към капитала на инструментите по ЕФРР и ЕСФ.

На този етап изглежда малко вероятно да бъде привлечено частно финансиране в значителен размер за периода 2014—2020 г. чрез оперативните програми или като допълнителен принос. Изготвените от Комисията насоки през април 2014 г. не вземат предвид достатъчно добрите практики, наблюдавани през програмния период 2007—2013 г. относно най-добрите начини за прилагане на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за публичния сектор.

Използването на предварителни данъчни становища, които при определени обстоятелства могат да доведат до избягване на данъци, за финансовите инструменти през програмния период 2014—2020 г. би било в противоречие с политиката на Комисията в тази област (вж. точки 62—91).

Препоръка 3

Във Финансовия регламент (и впоследствие в секторните регламенти) Комисията следва да даде определение за „ефект на лоста“, приложимо за всички области на бюджета на ЕС, което да въведе ясно разграничение между лостовия ефект на частните и националните публични средства в рамките на оперативните програми и/или този на допълнителните частни или публични капиталови вноски, като взима под внимание вида на съответния инструмент. Това определение следва да ясно да посочи как се определят мобилизираните от ЕС средства и националните публични вноски, евентуално следвайки насоките на ОИСР по този въпрос.

Целева дата на изпълнение — при преразглеждането на Финансовия регламент и при средносрочния преглед на секторните регламенти.

Препоръка 4

При финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ от програмния период 2007—2013 г. Комисията следва да гарантира, че държавите членки предоставят пълна и надеждна информация относно частния принос към капитала, както чрез оперативните програмни, така и извън тях.

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

Препоръка 5

За финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ Комисията следва да предостави на държавите членки допълнителни насоки за най-добро използване на преференциалното третиране за привличане на повече частен капитал, без да се разпределя прекомерен риск за донорите на инструментите от публичния сектор.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Препоръка 6

При финансовите инструменти с централно управление основните принципи за поделяне на риска, които могат да имат отражение върху бюджета на ЕС, следва да се определят в законодателните разпоредби за съответния инструмент.

Целева дата на изпълнение — при изготвянето на предложения за нови финансови инструменти или при преразглеждането на съществуващи инструменти.

Препоръка 7

За всички финансови инструменти, финансирани от бюджета на ЕС през програмния период 2014—2020 г., Комисията следва да гарантира, че държавите членки, самата Комисия и групата на ЕИБ използват само структури, които са в съответствие с препоръките и действията на Комисията по отношение на данъчното третиране.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Предоставили ли са финансовите инструменти револвираща финансова подкрепа?

За голяма част от инструментите по ЕФРР и ЕСФ до края на 2014 г. не се наблюдава съществен револвиращ ефект. Това се дължи на факта, че закъсненията при изпълнението са затруднили пълното усвояване на капитала на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ в програмния период 2007—2013 г. Периодът на допустимост е трябвало да бъде удължен от декември 2015 г. до март 2017 г., за да се увеличи вероятността по-голямата част от финансови инструменти да изразходват веднъж първоначалния си капитал. Освен това, след приключването през март 2017 г. изпълнението на финансовите инструменти зависи от преценката на държавите членки и остава да се види до каква степен ще се реализира револвиращият ефект.

За програмния период 2014—2020 г. нормативната уредба ограничава риска от създаване на инструменти с прекомерно голям капитал и по този начин също увеличава вероятността за постигане на револвиращ ефект. За да се постигне това обаче следва да се извлекат поуки от недостатъците, наблюдавани през програмния период 2007—2013 г., а управляващите органи трябва да преценяват по-реалистично дела от ЕСИФ, който може да бъде изпълнен чрез финансови инструменти.

Въведени са и други промени, които следва да спомогнат за по-ефективното създаване на инструментите, но Сметната палата установи, че за два конкретни аспекта има нужда от допълнителни насоки (вж. точки 92—105).

Препоръка 8

Комисията следва да предприеме съответните мерки, за да се увери, че държавите членки поддържат револвиращия характер на фондовете през изисквания период от осем години след края на периода на допустимост за програмния период 2014—2020 г.; Това може да се постигне чрез изискване на изрична клауза във финансовото споразумение, която да гарантира използване на средствата за планираните цели.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Препоръка 9

Комисията следва да изготви насоки относно разпоредбите, позволяващи финансовите инструменти да продължат да се използват през следващия програмен период, особено в случаите, когато управителите на фондовете се избират след провеждане на обществена поръчка.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

Доказали ли са се финансовите инструменти като разходноефективен метод за изпълнение на бюджета на ЕС?

Сметната палата установи, че значителна част от първоначалния капитал на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ е използвана за разходи и такси за управление. Освен това нивото на таксите е било значително по-високо от нивото при инструментите, управлявани на централно равнище, или инвестиционните фондове в частния сектор, ако се сравни с финансовата помощ, предоставена на крайните получатели до края на 2014 г. Предвид високите нива на таксите, наблюдавани в края на 2014 г., съществува значителен риск голям брой инструменти по ЕФРР и ЕСФ да надхвърлят максималните стойности за разходи и такси за управление, определени в нормативната уредба за периода 2007—2013 г. Високият размер на разходите и таксите за управление може да е признак за сериозен проблем в начина, по който този механизъм за финансиране е изпълняван в програмния период 2007—2013 г.

Разходите или таксите за управление, начислени и изплатени до 31 март 2017 г., могат да бъдат декларирани като допустими разходи по програмите по ЕФРР и ЕСФ, в рамките на които са били създадени финансовите инструменти. Регламентът посочва, че максималните размери на разходите и таксите за управление са относими към внесения от оперативната програма капитал за инструментите.

Според Комисията максималните стойности, посочени в член 43 от Регламента за прилагане, са приложими към общата капиталова вноска към финансовия инструмент, а не към действителния принос, използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Сметната палата счита, че при приключването максималните стойности за разходите и таксите за управление, определени в Регламента, следва да се прилагат към реално използвания капитал, внесен от оперативната програма във финансовия инструмент, т.е. капиталът, който е бил използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели. Управителите на фондове не следва да получават възнаграждение за това, че не са използвали капитала на инструментите.

Комисията не разполага с цялостна картина на разходите за изпълнение на финансовите инструменти по ЕФРР и ЕСФ и начина на определяне на разходите и таксите за управление и дали те са обосновани. Комисията също така няма информация за общите административни разходи за изпълнението на ЕСИФ във всяка държава членка през програмния период 2014—2020 г., които зависят от начина на използване на алтернативните механизми за финансиране (например безвъзмездна финансова помощ или подлежаща на възстановяване помощ, основно предоставяна чрез финансови инструменти).

Сметната палата отбелязва също, че тези разходи и такси за управление са в допълнение към административните разходи за изпълнението на оперативните програми по ЕФРР и ЕСФ. Тъй като разходите за управление се изплащат от първоначалния капитал на инструментите, те намаляват размера на средствата от бюджета на ЕС, които могат да бъдат предоставени на крайните получатели.

За периода 2014—2020 г. сроковете за докладване от държавите членки са съкратени, тъй като докладването по отношение на финансовите инструменти става част от годишния доклад за изпълнението. Този доклад следва да се предоставя на Комисията един месец по-рано, отколкото предишните доклади за финансовите инструменти, с изключение на докладите за 2017 г. и 2019 г. Същевременно срокът на Комисията за представяне на нейния доклад на органите за освобождаване от отговорност във връзка с изпълнението на бюджета е определен на шест месеца. За сравнение, през програмния период 2007—2013 г. Комисията е разполагала с три месеца за проверка на данните и представяне на консолидиран доклад за изпълнението на финансовите инструменти. Това означава, че актуалната информация относно изпълнението на финансовите инструменти и свързаните с това разходи ще е налична по-късно, отколкото през предишния период.

Нормативната уредба по отношение на разходите и таксите за управление е значително подобрена, като предвижда максимални стойности на общия им размер, по-ниски от приложимите през програмния период 2007—2013 г. Въпреки това обвързаните с резултатите елементи все още не са достатъчно силни и Комисията трябва да предостави допълнителни пояснения относно начина, по който управляващите органи следва да използват тези елементи при провеждането на преговори за сключване на споразумения за финансиране (вж. точки 106—145).

Препоръка 10

Предвид предстоящото приключване на програмния период 2007—2013 г. Комисията следва да:

а) следи за това, държавите членки предоставят изчерпателна информация относно разходите и таксите за управление, начислени и изплатени до март 2017 г., и

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

б) да прецизира, че максималните стойности за разходите и таксите за управление следва да се прилагат към реално използвания от финансовия инструмент капитал, т.е. капиталът, внесен от оперативната програма и използван за предоставяне на финансова подкрепа на крайните получатели.

Целева дата на изпълнение — до края на март 2017 г.

Препоръка 11

По отношение на основаното на резултати възнаграждение на управителите на фондове за програмния период 2014—2020 г.

a) Комисията следва да изготви законодателно предложение за преразглеждане на прилаганите понастоящем разпоредби от РОР, за да засили стимулиращия ефект на този механизъм.

Целева дата на изпълнение — до края на 2016 г.

б) При провеждането на преговори за сключване на споразумения за финансиране управляващите органи на държавите членки следва да използват активно вече съществуващите елементи от възнаграждението на управителите на фондове, които са свързани с резултатите. Това може да се допълни от използването на допълнителни подобни елементи на доброволен принцип.

Целева дата на изпълнение — незабавно.

Препоръка 12

Комисията следва да извърши сравнителен анализ на разходите за изпълнение на безвъзмездната финансова помощ и на подлежащата на възстановяване помощ, отпускана предимно чрез финансови инструменти, за периода 2014—2020 г. с оглед на установяване на техните действителни равнища. Тази информация ще бъде особено полезна при подготвянето на законодателните предложения за периода след 2020 г. и за определяне на подходящото ниво на техническа помощ.

Целева дата на изпълнение — до края на 2017 г.

На последно място, през периода 2014—2020 г. за Комисията и ЕИБ ще бъде изключително важно да координират ефективно използването на финансираните от бюджета на ЕС финансови инструменти със споделено или централно управление с Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ), известен още като „План Юнкер“. Само тогава финансовите инструменти към бюджета на ЕС ще имат най-ефективен принос към изключително необходимите инфраструктурни инвестиции в ЕС.

Настоящият доклад беше приет от Одитен състав II с ръководител Henri GRETHEN — член на Европейската сметна палата, в Люксембург на заседанието му от 1 юни 2016 г.

За Сметната палата

Vitor Manuel da SILVA CALDEIRA

Председател

Съкращения

ДФЕС: Договор за функционирането на Европейския съюз

ЕЕПВ: Европейска енергийна програма за възстановяване чрез предоставяне на финансова помощ от Общността на проекти в областта на енергетиката

ЕЗФРСР: Европейски земеделски фонд за развитие на селските райони

ЕИБ: Европейска инвестиционна банка

ЕИФ: Европейски инвестиционен фонд

ЕММП: Европейски механизъм за микрофинансиране за трудова заетост и социално приобщаване „Прогрес“

ЕСИФ: Европейски структурни и инвестиционни фондове

ЕСФ: Европейски социален фонд

ЕФР: Европейски фонд за рибарство

ЕФРР: Европейски фонд за регионално развитие

ЕФСИ: Европейски фонд за стратегически инвестиции

КФ: Кохезионен фонд

МСЕ: Механизъм за свързване на Европа

MСП: Малки и средни предприятия

МФР: Многогодишна финансова рамка

ОП: Оперативна програма

ОРГО: Общ регламент за групово освобождаване

РОР: Регламент за общоприложимите разпоредби

Фонд „Marguerite“: Европейски фонд за енергетика, изменение на климата и инфраструктура 2020 г.

COCOF: Комитет за координация на фондовете

EaSI: Програма на Европейския съюз за заетост и социални иновации

EEEF: Европейски фонд за енергийна ефективност

EGESIF: Експертна група по Европейските структурни и инвестиционни фондове

JEREMIE: Съвместни европейски ресурси за финансиране на микро-, малки и средни предприятия.

LGTT: Инструмент за гарантиране на заеми по проекти в рамките на трансевропейската транспортна мрежа

PBI: Инициатива „Облигации за проекти“

PFLP: Транш за първа загуба по портфейл

SICAR: Инвестиционно дружество за рисков капитал

SICAV: Инвестиционно дружество от отворен тип

SoA: Декларация за достоверност

ТЕN-Е/Т: Трансевропейски eнергийни/транспортни мрежи

Речник

Гаранция: ангажимент, поет от трета страна, наричана гарант, за изплащане на дълга на заемополучателя в случай че последният не може сам да го изплати. Гарантът е задължен да покрие недостига или цялата непогасена от длъжника сума при условия, определени в споразумениeто между гаранта, заемодателя и/или заемополучателя.

Делегиран регламент: Делегиран регламент (ЕС) № 480/2014 (ЕС) на Комисията от 3 март 2014 година за допълнение на Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство¹.

Държавна помощ: всяка форма на пряка или косвена финансова подкрепа, предоставена от публичните органи за предприятия от частния сектор. Договорът за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по принцип забранява държавната помощ в рамките на общия пазар, освен ако тя не е надлежно обоснована. Правилата на ЕС за държавната помощ определят кога тази подкрепа не нарушава (или не заплашва да наруши) конкуренцията. Европейската комисия има изключителна компетентност да преценява дали отпуснатата от държавите членки държавна помощ е съвместима с тези правила. Процедурните решения и действията, предприети от Европейската комисия, са обект на контрол от страна на Общия съд и Съда на Европейския съюз.

Дялово инвестиране: пряко или непряко инвестиране на капитал в дадено дружество в замяна на придобиване на пълна или частична собственост в това дружество, като инвеститорът на капитал може да упражнява известен управленски контрол върху дружеството и да участва в разпределението на печалбата му.

Европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИФ) обхващат пет отделни фонда, които имат за цел намаляване на регионалните дисбаланси в рамките на Съюза през програмния период 2014—2020 г. Тези фондове са Европейският фонд за регионално развитие, Европейският социален фонд, Кохезионният фонд, Европейският земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейският фонд за морско дело и рибарство.

Европейският социален фонд (ЕСФ) има за цел засилване на икономическото и социалното сближаване в рамките на Европейския съюз чрез подобряване на заетостта и възможностите за работа, основно чрез мерки за обучение, насърчаване на по-високо равнище на заетост и създаване на повече и по-добри работни места.

Европейският фонд за регионално развитие (ЕФРР) има за цел засилване на икономическото и социалното сближаване в Европейския съюз посредством преодоляване на основните различия между регионите в Съюза чрез финансова подкрепа за изграждане на инфраструктура и продуктивни инвестиции, насочени към създаването на работни места, предимно за предприятията.

Европейският фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ) има за цел да мобилизира най-малко 315 млрд. евро от частни и публични дългосрочни инвестиции в целия ЕС за периода 2015—2017 г. и да се осигури финансиране за проекти през следващите години. ЕФСИ е създаден в рамките на Европейската инвестиционна банка (ЕИБ) като доверителен фонд с неограничен срок на действие, с цел финансиране на части от проекти, които са изложени на по-голям риск. Поетият допълнителен риск от ЕИБ ще се компенсира от гаранция, обезпечена от бюджета на ЕС, в размер до 16 млрд. евро. Държавите членки могат да правят допълнителни вноски в ЕФСИ.

Експертна група по Европейските структурни и инвестиционни фондове (EGESIF): създадена в Комисията с цел да дава становища на Комисията по въпроси, свързани с изпълнението на програми, които са приети и се прилагат в съответствие с регламентите за европейските структурни и инвестиционни фондове. Тя е една от двете групи, които заменят Комитета за координация на фондовете (втората група е COESIF: Комитет за координация на европейските структурни и инвестиционни фондове).

Заем: споразумение, което задължава заемодателя да предостави на заемополучателя парична сума в договорения размер и за договорения срок. Заемополучателят е длъжен да изплати заема след определен период от време. Обикновено заемополучателят е длъжен да плати лихва върху сумата на заема.

Изисквана възвръщаемост: минималният процент на възвръщаемост от даден проект или инвестиция, изисквана от мениджъра или инвеститора.

Инвестиционното дружество за рисков капитал (SICAR) е структура, предназначена да инвестира в дялово участие и рисков капитал без правила за диверсифициране на инвестициите и без ограничения за кредитиране и ефект на лоста.

Инвестиционното дружество от отворен тип (SICAV) е вид инвестиционен фонд, при който стойността на капитала се променя в зависимост от броя на инвеститорите и стойността на съответните инвестиции в него. Акциите във фонда се купуват и продават въз основа на последната нетна стойност на активите на фонда.

Капиталова обезпеченост: размерът на финансирането, предоставено на даден финансов инструмент (от бюджета на ЕС, националния бюджет или частни инвеститори) за подпомагане на неговите операции. Тя трябва да съответства на неговия капацитет за инвестиции и да бъде съизмерима с пазара, към който е насочен инструментът.

Комитет за координация на фондовете (ККФ): постоянен комитет на Комисията за извършване на мониторинг. Неговата функция е да разглежда въпроси, свързани с прилагането на регламентите за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд.

Краен получател: всяко юридическо или физическо лице, различно от холдингов фонд или финансов посредник, което получава финансиране от финансов инструмент.

Максимален процент на гаранцията: процентът от стойността на общия кредитен портфейл, който действително е покрит от гаранцията.

Общ регламент за периода 2007—2013 г.: Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета от 11 юли 2006 г. за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд и Кохезионния фонд и за отмяна на Регламент (EO) № 1260/1999².

Оперативна програма (ОП): определя приоритетите и конкретните цели на дадена държава членка и начина, по който финансирането ще бъде използвано в рамките на определен период от време, обикновено 7 години, за финансиране на проекти. Тези проекти трябва да допринасят за постигането на една или няколко от целите, определени на равнището на приоритетната ос на оперативната програма. Необходимо е да съществуват програми за всеки от фондовете в областта на политиката на сближаване, т.е. Европейския фонд за регионално развитие, Кохезионния фонд и Европейския социален фонд. Оперативните програми се изготвят от държавите членки и трябва да бъдат одобрени от Комисията, преди да могат да се извършват плащания от бюджета на ЕС. Те могат да бъдат променяни само по време на определения период, ако и двете страни са съгласни.

Политиката на сближаване в програмния период 2007—2013 г. се осъществява чрез Европейския фонд за регионално развитие и Европейския социален фонд (двата „структурни фонда“), както и чрез Кохезионния фонд. През програмния период 2014—2020 г. координацията между политиката на сближаване и други политики на ЕС, които допринасят за регионалното развитие, а именно политиката за развитие на селските райони и политиката за рибарство и морско дело, беше подобрена чрез създаване на общоприложими разпоредби за европейските структурни и инвестиционни фондове.

Приоритетна ос: един от приоритетите на стратегията в дадена оперативна програма, включващ група свързани операции, които имат конкретни измерими цели.

Револвирани средства за финансиране: част от капитала, който е достигнал до крайните получатели, впоследствие възстановен на финансовия инструмент и след това отново предоставен за ползване за нов кръг инвестиции.

Регламент за МСЕ: Регламент (ЕС) № 1316/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 11 декември 2013 г. за създаване на Механизъм за свързване на Европа, за изменение на Регламент (ЕС) № 913/2010 и за отмяна на регламенти (ЕО) № 680/2007 и (ЕО) № 67/2010³.

Регламент за общоприложимите разпоредби (РОР) за периода 2014—2020 г.: Регламент (ЕС) № 1303/2013 на Европейския парламент и на Съвета от 17 декември 2013 година за определяне на общоприложими разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд, Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони и Европейския фонд за морско дело и рибарство и за определяне на общи разпоредби за Европейския фонд за регионално развитие, Европейския социален фонд, Кохезионния фонд и Европейския фонд за морско дело и рибарство, и за отмяна на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета⁴.

Регламент за прилагане: Регламент (ЕО) № 1828/2006 на Комисията от 8 декември 2006 година за определяне на правила за прилагането на Регламент (ЕО) № 1083/2006 на Съвета и на Регламент (ЕO) № 1080/2006 на Европейския парламент и на Съвета относно Европейския фонд за регионално развитие.⁵

Специализирани фондове: фондове, които не са холдингови фондове.

„Съвместни европейски ресурси за финансиране на микро-, малки и средни предприятия“ (JEREMIE): инициатива на Комисията, разработена съвместно с Европейския инвестиционен фонд. Тя насърчава използването на инструменти за финансов инженеринг с цел подобряване на достъпа до финансиране за МСП чрез структурните фондове.

Транш за първа загуба по портфейла: когато портфейл от заеми се разделя на няколко рискови транша, това е траншът, който поема първите загуби по портфейла (които могат да бъде например вследствие на неизпълнение по заеми).

Управляващ орган: национален, регионален или местен публичен орган или друг държавен или частен орган, определен от държавата членка да управлява дадена оперативна програма. Неговите задачи включват подбор на проекти, които да бъдат финансирани, мониторинг на начина на изпълнение на проектите и докладване на Комисията относно финансовите аспекти и постигнатите резултати.

Условна кредитна линия: кредитна линия, която може да бъде използвана, при условие че е настъпило предварително определено събитие.

Финансов посредник: субект, който действа като посредник между управляващия орган или холдинговия фонд и крайните получатели на средствата, отпускани посредством финансови инструменти при режима на споделено управление.

Финансов регламент: Регламент (ЕС, Евратом) № 966/2012 на Европейския парламент и на Съвета от 25 октомври 2012 относно финансовите правила, приложими за общия бюджет на Съюза и за отмяна на Регламент (ЕО, Евратом) № 1605/2002 на Съвета⁶.

Холдингов фонд: фонд, учреден с цел инвестиции в няколко фонда за рисков капитал, гаранционни фондове, заемни фондове и фондове за градско развитие, фондове или други схеми за стимулиране, предоставящи заеми, гаранции за възвръщаеми инвестиции или еквивалентни на тях инструменти за енергийна ефективност и използване на енергия от възобновяеми източници в сгради, включително в съществуващи жилища.

Одитен екип

Специалните доклади на ЕСП представят резултатите от извършени от нея одити на изпълнението или на съответствието по конкретни бюджетни области или теми на управлението. ЕСП подбира и разработва одитните си задачи така, че те да окажат максимално въздействие, като отчита рисковете за изпълнението или съответствието, проверявания обем приходи или разходи, предстоящите промени, както и политическия и обществения интерес.

Настоящият одит на изпълнението беше извършен от Одитен състав II с ръководител Henri Grethen, член на ЕСП. Този състав е специализиран в областите на разходи, свързани със структурните политики, транспорта и енергетиката. Одитът беше ръководен от докладващия член на ЕСП Илиана Иванова със съдействието на Tony Murphy — ръководител на нейния кабинет, и Михаил Стефанов — аташе в кабинета. В одита взеха участие Niels-Erik Brokopp — главен ръководител; Rares Rusanescu — ръководител на одитната задача, и Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje и Maria Ploumaki — одитори.

Във връзка с тази публикация

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания:eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт:eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2016 г.

© Европейски съюз, 2016 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника.