Gennemførelse af EU’s budget gennem finansielle instrumenter — hvad man kan lære af programperioden 2007-2013

Resumé

Den Europæiske Union står for tiden over for alvorlige udfordringer såsom den økonomiske og finansielle genopretning og forvaltningen af flygtningekrisen. EU’s beslutningstagere søger derfor metoder til at maksimere effektiviteten og produktiviteten af det disponible EU-budget, som tegner sig for under 1 % af EU’s bruttonationalprodukt (BNP).

Finansielle instrumenter er et gennemførelsesværktøj til at yde finansiel støtte fra EU-budgettet. Finansiel støtte til endelige støttemodtagere via finansielle instrumenter kan have form af lån, garantier samt egenkapitalinvesteringer.

Hvis de gennemføres korrekt — kan de finansielle instrumenter i forhold til tilskud indebære følgende to specifikke fordele:

• muligheden for at give de offentlige midler en løftestangseffekt (ved at der mobiliseres supplerende private og offentlige midler, der komplementerer den oprindelige offentlige finansiering)
• den tildelte kapitals revolverende karakter (dvs. at de samme midler kan anvendes i flere omgange).

Det bør principielt også indvirke på de endelige støttemodtageres adfærd, at lån skal betales tilbage, garantier skal frigives eller for så vidt angår egenkapitalinvesteringer give et afkast, hvad der fører til en bedre anvendelse af offentlige midler og formindsker sandsynligheden for, at de endelige modtagere bliver afhængige af offentlig støtte.

I programperioden 2007-2013 brugte 25 ud af 28 EU-medlemsstater finansielle instrumenter, der var oprettet under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og Den Europæiske Socialfond (ESF): i alt var der oprettet 972 finansielle instrumenter under EFRU og 53 under ESF i hele EU. Ved udgangen af 2014 var der betalt ca. 16 milliarder euro som bidrag fra operationelle programmer (OP’er) under EFRU og ESF til disse instrumenter. Det er en væsentlig stigning sammenholdt med de henholdsvis ca. 1,3 milliarder euro og 0,6 milliarder euro, der blev tildelt sådanne instrumenter i programperioderne 2000-2006 og 1994-1999. I perioden 2007-2013 var det samlede bidrag fra EU-budgettet til de 21 finansielle instrumenter, som Kommissionen forvaltede direkte eller indirekte, ca. 5,5 milliarder euro. Disse centralt forvaltede finansielle instrumenter anvendes i alle EU-medlemsstaterne.

Med denne revision undersøgte vi, om finansielle instrumenter var en produktiv mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013. Vores revision blev gennemført mellem oktober 2014 og marts 2016 og havde fokus på områderne regional-, social-, transport- og energipolitik. Vores analyse dækker alle de 1025 finansielle instrumenter, der blev oprettet under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013 under delt forvaltning samt seks centralt forvaltede finansielle instrumenter inden for disse områder. De data, der fremlægges i denne beretning, er baseret på de seneste tilgængelige oplysninger fra Kommissionen i september 2015, som afspejler situationen pr. udgangen af 2014.

Under revisionen identificerede vi en række væsentlige forhold, der begrænsede produktiviteten af de finansielle instrumenter som mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013:

• Mange finansielle instrumenter under EFRU og ESF var overdimensionerede, og ved udgangen af 2014 var der fortsat store problemer med at få brugt den tildelte kapital (i gennemsnit var ca. 57 % af alle de kapitaltildelinger, OP’erne havde betalt til de finansielle instrumenter, blevet brugt). En medvirkende faktor til de for store oprindelige kapitaltildelinger var, at medlemsstaterne ønskede at undgå frigørelser i hele programperioden 2007-2013.
• Det lykkedes samlet set hverken finansielle instrumenter under delt eller central forvaltning at tiltrække privat kapital.
• Det er hidtil kun lykkedes et begrænset antal finansielle instrumenter under EFRU og ESF at yde revolverende finansiel støtte.
• Forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne for finansielle instrumenter under EFRU og ESF lå på et højt niveau sammenlignet med den reelle finansielle støtte til de endelige støttemodtagere og lader også til at være væsentlig højere end for centralt forvaltede instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor.

Samtidig noterer vi også, at den retlige ramme for finansielle instrumenter for programperioden 2014-2020 er blevet forbedret på grundlag af den ekspertise, der blev opbygget i programperioden 2007-2013, men der er stadig en række spørgsmål.

I beretningen anbefaler vi, at:

• Kommissionens forudgående vurdering i forbindelse med centralt forvaltede instrumenter kommer til systematisk at indeholde en analyse af de hidtil »høstede erfaringer«
• Kommissionen ud over de »høstede erfaringer« også vurderer effekten af større socioøkonomiske ændringer af rationalet bag instrumentet og de tilsvarende bidrag, der kræves fra EU-budgettet i forbindelse med de enkelte midtvejsgennemgange af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter
• Kommissionen og medlemsstaterne sigter mod at optimere størrelsen af specifikke fonde under EFRU og ESF med henblik på så vidt muligt at drage fordel af de væsentlige besparelser i omkostningerne ved at drive fondene. Medlemsstaterne bør have supplerende vejledning i at oprette sådanne finansielle instrumenter (som forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen) i medlemsstaterne eller på EU-plan.
• Kommissionen bør i finansforordningen (og siden hen i sektorspecifikke forordninger) give en definition af de finansielle instrumenters løftestangseffekt, som kan anvendes på alle områder inden for EU-budgettet, og som klart skelner mellem løftestangseffekten af private og nationale offentlige bidrag under OP’et og/eller supplerende private eller offentlige kapitaltilførsler og tager hensyn til den type instrument, det drejer sig om.
• For så vidt angår finansielle instrumenter under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013 bør Kommissionen ved afslutningen sikre, at medlemsstaterne leverer fuldstændige og pålidelige data vedrørende private bidrag til kapitaltildelingerne, både gennem OP’erne og som supplement til dem
• Kommissionen i forbindelse med finansielle instrumenter under EFRU og ESF giver medlemsstaterne supplerende vejledning i, hvordan de bedst kan anvende bestemmelserne om fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden at påføre de offentlige investorer, der bidrager til de finansielle instrumenters tildelinger, en for stor risiko
• de generelle principper for risikodeling, der kan have indvirkning på EU-budgettet, for så vidt angår centralt forvaltede finansielle instrumenter defineres i lovgivningen om de pågældende instrumenter
• Kommissionen for så vidt angår alle de finansielle instrumenter, der finansieres over EU-budgettet i programperioden 2014-2020, sikrer, at medlemsstaterne, Kommissionen selv og EIB-gruppen kun gennemfører strukturer, der stemmer overens med dens egne henstillinger og aktioner med hensyn til skatteordninger
• Kommissionen træffer passende foranstaltninger til at sikre, at medlemsstaterne opretholder fondenes revolverende karakter i den krævede otteårs periode efter udløbet af støtteberettigelsesperioden for programperioden 2014-2020
• Kommissionen giver vejledning i de bestemmelser, der gør det muligt, at de finansielle instrumenter fortsat kan anvendes i den følgende programperiode, navnlig i tilfælde, hvor fondsforvalterne er udvalgt på basis af offentligt udbud
• Kommissionen sikrer, at medlemsstaterne rapporterer omfattende oplysninger om forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt senest i marts 2017, med henblik på den forestående afslutning af programperioden 2007-2013
• Kommissionen gør det klart, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer skal anvendes på den kapitaltildeling, det finansielle instrument reelt har brugt, dvs. det bidrag fra OP’et, der er blevet brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere
• Kommissionen med hensyn til resultatbaseret aflønning af fondsforvalterne i programperioden 2014-2020 stiller lovgivningsforslag om en revision af de gældende bestemmelser i forordningen om fælles bestemmelser med det sigte at styrke incitamentet til sådanne ordninger
• de forvaltende myndigheder i medlemsstaterne i udstrakt grad anvender de eksisterende resultatbaserede elementer i aflønningen af fondsforvaltere under forhandlingerne om finansieringsaftalerne
• Kommissionen udfører en sammenlignende analyse af omkostningerne ved at yde på den ene side tilskud, på den anden side tilbagebetalingspligtig finansiel støtte, navnlig gennem finansielle instrumenter, i programperioden 2014-2020, med henblik på at fastslå det faktiske niveau af dem. Sådanne oplysninger vil være særlig relevante for udarbejdelsen af lovgivningsforslag til perioden efter 2020 og fastsætte et passende niveau for den tekniske bistand.

Indledning

Hvad er finansielle instrumenter?

Den Europæiske Union står i dag over for alvorlige udfordringer såsom den økonomiske og finansielle genopretning og forvaltningen af flygtningekrisen. EU-beslutningstagerne søger derfor måder, hvorpå de kan maksimere effektiviteten og produktiviteten af det disponible EU-budget, der tegner sig for mindre end 1 % af EU’s bruttonationalprodukt (BNP).

Finansielle instrumenter⁷ er et gennemførelsesværktøj til at yde finansiel støtte fra EU-budgettet gennem lån, garantier og egenkapitalinvesteringer (eller kvasiegenkapitalinvesteringer) til gennemførelse af projekter (jf. tabel 1)⁸.

Bilag I viser, hvordan de forskellige typer af finansielle instrumenter fungerer.

I forhold til tilskud (der er den traditionelle måde at yde finansiering på fra EU-budgettet) kan finansielle instrumenter — hvis de gennemføres korrekt — kan indebære to specifikke fordele:

• muligheden for at bibringe de offentlige midler en løftestangseffekt (ved, at der mobiliseres supplerende private og offentlige midler, der komplementerer den oprindelige offentlige finansiering)
• den tildelte kapitals revolverende karakter (dvs. anvendelse af samme midler i flere omgange) giver mulighed for, at hver enkelt euro af finansieringen gennem de finansielle instrumenter i princippet kan bruges mere end en gang.

Det bør principielt også indvirke på de endelige støttemodtageres adfærd, at lån skal betales tilbage, garantier skal frigives eller for så vidt angår egenkapitalinvesteringer give et afkast, hvad der fører til en bedre anvendelse af offentlige midler og formindsker sandsynligheden for, at de endelige modtagere bliver afhængige af offentlig støtte.

Ved revisionen af finansforordningen i 2012 blev der for første gang givet en fælles definition af finansielle instrumenter, og denne definition er siden da blevet brugt i sektorforordningerne for programperioden 2014-2020 (jf. bilag II).

Brugen af finansielle instrumenter til at gennemføre EU-budgettet siden 2007

Brug af finansielle instrumenter finansieret over EU-budgettet

EU-budgettet kan gennemføres ved delt forvaltning (dvs. i samarbejde med medlemsstaterne som i forbindelse med samhørighedspolitikken), ved direkte forvaltning (dvs. at det forvaltes af Kommissionens tjenestegrene eller via forvaltningsorganer) eller ved indirekte forvaltning (dvs. at budgetgennemførelsesopgaverne overdrages til tredjelande eller forskellige enheder)⁹. De to sidstnævnte betegnes samlet central forvaltning.

Finansielle instrumenter bruges i forbindelse med forskellige dele af EU-budgettet:

• Finansielle instrumenter til delt forvaltning på samhørighedsområdet oprettes navnlig under Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) og i mindre omfang under Den Europæiske Socialfond (ESF). Fra og med programperioden 2014-2020 kan de finansielle instrumenter også anvendes under Samhørighedsfonden. Hvert instrument skal gennemføres inden for rammerne af et operationelt program (OP), der vedtages af de forvaltningsmyndigheder, der er ansvarlige for det pågældende program, og som også fastsætter dets størrelse og udformning¹⁰. Der anvendes også finansielle instrumenter under Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne (ELFUL) og Den Europæiske Fiskerifond (EFF).
• Centralt forvaltede finansielle instrumenter finansieres over forskellige budgetområder, f.eks. forskning, erhvervspolitik, uddannelse og kultur mv. Kommissionen og dens partnere er direkte involveret i udformningen af disse instrumenter, i udviklingen af deres investeringsstrategi og i tildelingen af midler. Afgørelsen om at oprette sådanne instrumenter træffes af budgetmyndigheden (dvs. Europa-Parlamentet og Rådet) på grundlag af et forslag fra Kommissionen.

Regler for valg af fondsforvaltere til finansielle instrumenter

I forbindelse med delt forvaltning kan finansielle instrumenter oprettes som selvstændige fonde eller som delfonde af en holdingfond, senere benævnt specifikke fonde (jf. figur 1). En holdingfond, undertiden benævnt en »fund of funds«, er en fond, der er oprettet med det formål at forvalte forskellige typer af instrumenter. Den gør det også muligt at yde bidrag til ét eller flere finansielle instrumenter fra ét eller flere OP’er.

Finansielle instrumenter forvaltes generelt af private eller offentlige banker eller andre finansielle formidlere og ikke af offentlige forvaltninger. For EFRU- og ESF-instrumenters vedkommende skal valget af en fondsforvalter være i overensstemmelse med EU’s og de nationale regler for offentlige udbud, hvis forvaltningen af fonden sendes i udbud. I situationer, hvor reglerne for offentlige udbud ikke finder anvendelse (dvs. hvis fondsforvaltningskontrakten ikke er en offentlig tjenesteydelseskontrakt), kan forvaltningsmyndigheden udpege fondsforvalteren under overholdelse af de relevante statsstøtteregler (jf. punkt 10-12).

EIB-gruppen (der omfatter Den Europæiske Investeringsfond (EIF) og Den Europæiske Investeringsbank (EIB)) har en særlig status, idet dens medlemmer kan udnævnes til fondsforvaltere uden offentligt udbud¹¹. De forvalter også hovedparten af de centralt forvaltede instrumenter, hvor fondsforvalteren udpeges i lovgivningsforslaget.

Kilde: Revisionsretten.

Finansielle instrumenter og EU’s statsstøtteregler

EU-midler, der forvaltes ved delt forvaltning, anses for at være en del af det nationale eller regionale budget og er dermed potentielt underlagt statsstøttekontrol. Under gennemførelsen af det finansielle instrument skal forvaltningsmyndighederne derfor sikre, at statsstøttereglerne overholdes¹². De relevante statsstøtteregler findes i den nye generelle gruppefritagelsesforordning (GBER)¹³ og i Kommissionens nye retningslinjer for risikofinansiering¹⁴, som begge trådte i kraft i juli 2014.

For hvert finansielt instrument under EFRU og ESF skal forvaltningsmyndigheden fremlægge bevis for, at det opfylder en af følgende betingelser¹⁵:

• er i overensstemmelse med normal markedspraksis (hvilket i praksis betyder, at fondens forvaltning er blevet valgt efter en åben, gennemsigtig og ikkediskriminatorisk proces)
• er omfattet af »de minimis«-forordningen¹⁶
• støtte, der er fritaget, fordi det er omfattet af GBER eller henhører under en anmeldt støtteordning i overensstemmelse med Kommissionens retningslinjer for risikofinansiering.

Centralt forvaltede finansielle instrumenter (der ikke bruger nationale eller regionale midler og således ikke indgår i medlemsstaternes budget) ligger uden for anvendelsesområdet for EU’s statsstøtteregler, fordi hovedbetingelsen i artikel 107 i TEUF »[…] statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler« ikke er opfyldt.

Baggrundsoplysninger om antallet af finansielle instrumenter og deres tildelte kapital siden 2007

Programperioden 2007-2013

I programperioden 2007-2013 brugte 25 ud af 28 EU-medlemsstater finansielle instrumenter. Kun Kroatien, Irland og Luxembourg brugte ikke denne finansieringsmekanisme¹⁷. Bilag III og IV giver et overblik over EFRU- og ESF-instrumenterne i de enkelte medlemsstater.

Som vist i tabel 2 var der ved udgangen af 2014 blevet betalt ca. 15,2 milliarder euro i EFRU-bidrag til OP’er og 0,8 milliarder euro i ESF-bidrag til OP’er. Det er en væsentlig stigning sammenlignet med ca. 1,3 milliarder euro i programperioden 2000-2006 og 0,6 milliarder euro i programperioden 1994-1999¹⁸.

I programperioden 2007-2013 svarer EU-bidraget til finansielle instrumenter til 5 % af den samlede EU-finansiering for EFRU og 1 % af den samlede EU-finansiering for ESF i hele perioden. EU-budgettet tegner sig for 69 % og 56 % af det samlede bidrag til den tildelte kapital til de finansielle instrumenter under henholdsvis EFRU og ESF i perioden 2007-2013 (jf. tabel 2). EU-bidraget tegner sig for 63 % (EFRU) og 65 % (ESF) af den finansielle støtte til den endelige modtager.

Ifølge de seneste tal data, Kommissionen har rapporteret, var der i hele EU oprettet 972 finansielle instrumenter under EFRU og 53 under ESF. Heraf er 903 specifikke EFRU-fonde, og 49 er ESF-fonde (jf. tabel 3). 31 af EFRU-instrumenterne forvaltes af EIB-gruppen (jf. punkt 9).

Herudover var der 14 instrumenter, der var finansieret over ELFUL, og 6 instrumenter, der var finansieret over EFF. For så vidt angår programperioden 2007-2013 krævede disse to fonde ikke, at medlemsstaterne skulle rapportere om de finansielle instrumenter, så der foreligger ikke officielle data herfor¹⁹. Men på grundlag af data indsamlet af Revisionsretten kan den tildelte kapital af midler medfinansieret af ELFUL pr. udgangen af 2013 anslås til ca. 700 millioner euro, mens den for EFF’s vedkommende kan anslås til ca. 72 millioner euro (i begge tilfælde inklusive de nationale bidrag til programmerne).

For de centralt forvaltede instrumenters vedkommende udgjorde EU’s samlede bidrag til instrumenterne for perioden 2007-2013 på samtlige budgetområder ca. 5,5 milliarder euro²⁰ fordelt på 21 finansielle instrumenter²¹. Disse instrumenter anvendes i alle EU-medlemsstaterne.

Programperioden 2014-2020

Under EU-budgettet er de europæiske struktur- og investeringsfonde (ESI-fondene) med et samlet budget på ca. 450 milliarder euro i programperioden 2014-2020 hovedkilden til finansiering af kapitaludgifter og infrastruktur.

Siden 2011 har Europa-Parlamentet og Det Europæiske Råd tilskyndet til at anvende finansielle instrumenter mere²². Dette politiske engagement afspejler sig også i forordningen om fælles bestemmelser (CPR), som indeholder bestemmelser om udvidet brug af finansielle instrumenter til gennemførelse af alle fem ESI-fonde (dvs. også Samhørighedsfonden) og alle programmernes tematiske målsætninger²³.

Ved udgangen af 2015 skønner Kommissionen, at der vil blive tildelt ca. 21 milliarder euro til finansielle instrumenter fra de fem ESI-fonde til programperioden 2014-2020 som helhed²⁴. Eftersom det gennemsnitlige EU-bidrag til den samlede tildeling til sådanne instrumenter for programperioden 2007-2013 ved udgangen af 2014 var på ca. 68 %²⁵, skønner vi, at beløbet på 21 milliarder euro fra EU-budgettet sandsynligvis vil svare til ca. 31 milliarder euro i samlede tildelinger (eksklusive supplerende national og privat finansiering, der eventuelt vil blive ydet til fondene uden for ESI-fondsprogrammerne).

Til sammenligning har Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI) som mål at mobilisere mindst 315 milliarder euro i privat og offentlig langsigtet investering i hele EU i perioden 2015-2017 og finansiering af projekter i de følgende år.

Revisionens omfang og revisionsmetoden

Med denne revision undersøgte Revisionsretten, om finansielle instrumenter var en produktiv mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013. I den sammenhæng tager vores beretning følgende centrale revisionsspørgsmål op:

• Var de finansielle instrumenter passende dimensioneret til markedets behov?
• Lykkedes det de finansielle instrumenter at tiltrække privat kapital?
• Ydede de finansielle instrumenter revolverende finansiel støtte?
• Viste de finansielle instrumenter sig at være en omkostningseffektiv måde at gennemføre EU-budgettet på?

For hvert af disse spørgsmål undersøgte vi, hvilke erfaringer der kunne drages af de væsentligste konstaterede mangler. Vi vurderede også i hvilken udstrækning manglerne var søgt afhjulpet i de forordninger, der finder anvendelse i programperioden 2014-2020.

Vores revision omfatter perioden 2009-2015. Vi fokuserede på områderne regional-, social-, transport- og energipolitik. Specielt dækker vores gennemgang alle finansielle instrumenter under EFRU og ESF samt seks centralt forvaltede finansielle instrumenter på områderne social-, transport- og energipolitik. Flere af de forhold, der peges på i denne beretning, kan imidlertid også indvirke på andre områder af EU-budgettet, hvor der bruges sådanne instrumenter.

I revisionsarbejdet indgik følgende elementer:

• En gennemgang af forskellige analyser og publikationer fra Kommissionen, EIB, EIF og tredjepart.
• En analyse af den seneste årlige overvågningsrapport offentliggjort af Kommissionen i september 2015, som omfatter alle 1 025 finansielle instrumenter under EFRU og ESF. Denne analyse, der er baseret på data rapporteret af Kommissionen i november 2015, blev også udført på seks²⁶ af de 21 instrumenter under central forvaltning (som tegner sig for et EU-bidrag på 789 millioner euro eller 14 % af det samlede beløb til alle 21 instrumenter)²⁷.
• En undersøgelse af 10 casestudier af finansielle instrumenter gennemført på det EU-budgetområde, denne beretning omfatter²⁸, herunder et kontrolbesøg på stedet i én medlemsstat (Slovakiet).
• En opfølgningsgennemgang af 45 finansielle instrumenter, som Revisionsretten har udført juridisk-kritiske revisioner af siden 2009 (hvis resultater tidligere er blevet rapporteret i vores årsberetninger) og 54 finansielle instrumenter, der er undersøgt ved vores forvaltningsrevisioner siden 2012.
• En spørgeundersøgelse af 85 forvaltningsmyndigheder og fondsforvaltere, der er involveret i gennemførelse af finansielle instrumenter. 82 af de 85 enheder, spørgeundersøgelsen omfattede, relaterer sig til EFRU- og ESF-instrumenter under delt forvaltning, og tre til central forvaltning. Der var 66 svar i relation til instrumenter under delt forvaltning og to i relation til centralt forvaltede instrumenter.
• Samtaler med over 40 tjenestemænd fra Kommissionen, EIB og EIF samt mere end 10 eksperter fra organisationer med ekspertise på området²⁹.

Revisionsretten har allerede mange gange undersøgt brugen af finansielle instrumenter og har siden 2011 rapporteret om revisionsresultaterne i flere årsberetninger³⁰ og særberetninger³¹. Derudover har Kommissionen selv, men også EIB, EIF, Europa-Parlamentet, nationale revisionsorganer og fondsforvaltere i den private sektor i de seneste år identificeret en række forhold, der tilsammen begrænsede de finansielle instrumenters effektivitet i programperioden 2007-2013. Denne beretning bygger også på disse vurderinger.

Bemærkninger

Var de finansielle instrumenter passende dimensioneret til markedets behov?

Finansielle instrumenter er ikke selv projekter, men et værktøj til at levere finansiering fra EU-budgettet. Under samhørighedspolitikken er en forvaltningsmyndigheds beslutning om at yde OP-støtte gennem et finansielt instrument ikke så meget en beslutning om, hvorvidt der skal investeres OP-midler (det er allerede bestemt i OP’et), men snarere om, hvordan der skal investeres: skal støtten ydes som et engangstilskud eller gennem et finansielt instrument, der yder tilbagebetalingspligtig finansiel støtte.

Vi har derfor undersøgt, i hvilket omfang de 1 025 EFRU- og ESF-instrumenter har brugt deres tildelte kapital til at yde forskellige former for finansiel støtte til endelige modtagere, og analyseret en række faktorer, der har bidraget til instrumenternes lave udbetalingsrater til de endelige modtagere i programperioden 2007-2013: niveauet for instrumenternes oprindelige kapitaltildeling, spørgsmålet om, hvorvidt forvaltningsmyndighederne afhjalp markedsbehovene ordentligt, og de specifikke vanskeligheder som regionale finansielle instrumenter står over for. Vi analyserede også, hvordan sammenlignelige aspekter blev håndteret under centralt forvaltede instrumenter.

Tildeling af for meget kapital førte til lave udbetalingssatser, til, at midler ikke blev frigjort, og til potentiel tilbagebetaling ved afslutningen

De finansielle instrumenters udbetalingsrater er allerede blevet undersøgt i flere af Revisionsrettens års- og særberetninger³². I denne beretning analyserer vi de nyeste tilgængelige oplysninger, som medlemsstaterne har rapporteret til Kommissionen pr. 31. december 2014, og som blev offentliggjort i september 2015. Vores analyse af disse nyeste data viser, at et væsentligt antal af dem fortsat har vanskeligt ved at bruge deres tildelte kapital som planlagt.

Tabel 4 viser udbetalingsraterne for hver af de 25 medlemsstater, der gennemførte finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013³³. De viste procentsatser er gennemsnittet for alle EFRU- og ESF-instrumenter i den pågældende medlemsstat. Mange finansielle instrumenter blev først oprettet i 2012 eller senere.

Ved udgangen af 2014, kun ét år før udgangen af den oprindelige støtteberettigelsesperiode (31. december 2015) var kun 57 % af EFRU- og ESF-instrumenternes tildelinger blevet udbetalt til de endelige modtagere. Udbetalingerne var især lave i forbindelse med de finansielle instrumenter i Slovakiet (21 %), Spanien (27 %) og Italien (32 %). Derudover havde yderligere tre medlemsstater (Grækenland, Nederlandene og Østrig) udbetalt under halvdelen af deres oprindelige tildelinger.

Samlet set havde 177 af de 972 finansielle instrumenter under EFRU (18 %) og 16 af de 53 finansielle instrumenter under ESF (30 %) udbetalt under en tredjedel af deres tildelinger ved udgangen af 2014. Disse 177 instrumenters samlede uudnyttede tildeling beløb sig til 4,2 milliarder euro pr. 31. december 2014. Vi finder det usandsynligt, at den disponible finansiering i disse instrumenter vil blive udnyttet én gang, selv om Kommissionen har forlænget støtteberettigelsesperioden til marts 2017 (jf. punkt 43). De finansielle instrumenters endelige udbetalingsrate kan imidlertid først vurderes ved udgangen af deres livscyklus, og det gælder særligt de instrumenter, der er oprettet hen imod programperiodens udgang.

Lave udbetalingsrater, fordi de oprindelige tildelinger til de finansielle instrumenter var for høje

Under vores samtaler blev det ofte fremført, at den finansielle og økonomiske krise havde haft store konsekvenser og indvirket negativt på udbetalingsraterne til de endelige modtagere. Problemet er imidlertid så omfattende, at vi hverken anser det for den eneste eller den væsentligste faktor til forklaring af de lave udbetalingsrater. Reelt skyldes de lave udbetalingsrater primært en for stor tildeling til de finansielle instrumenter i første omgang.

Vores analyse af de data, Kommissionen offentliggjorde i 2015, viste, at der er en positiv korrelation mellem EFRU- og ESF-absorptionsraterne i medlemsstaterne og de finansielle instrumenters udbetalingsrater til de endelige modtagere (jf. figur 2a og figur 2b). Denne analyse viser, at de medlemsstater, der allerede har svært ved at absorbere EFRU- og ESF-budgettet ofte har endnu større problemer med at udbetale den kapital, der er tildelt til de finansielle instrumenter.

NB: Cirklernes størrelse afspejler OP’ernes samlede bidrag til de finansielle instrumenter (jf. tabel 4). Korrelationskoefficient: 0,5.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens 2015-data.

NB: Cirklernes størrelse afspejler OP’ernes samlede bidrag til de finansielle instrumenter (jf. tabel 4). Korrelationskoefficient: 0,9.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af Kommissionens 2015-data.

Øget kapitaltildeling til finansielle instrumenter i 21 ud af 25 medlemsstater

I 21 ud af 25 medlemsstater konstaterede vi også, at den oprindelige tildeling var blevet øget siden 2011. Samlet set havde de finansielle instrumenter siden da fået tildelt ca. 7,1 milliard euro i supplerende finansiering fra EFRU- og ESF-OP’erne i perioden 2007-2013.

Hovedparten af disse forhøjelser af instrumenternes kapitaltildelinger forekom i Italien (2,5 milliarder euro), Spanien (0,9 milliarder euro), Grækenland (0,9 milliarder euro), Det Forenede Kongerige (0,7 milliarder euro) og Ungarn (0,5 milliarder euro). Disse fem medlemsstater alene tegner sig for 77 % af hele periodens samlede forhøjelse af den tildelte kapital. Fire af disse fem medlemsstater (Italien, Spanien, Det Forenede Kongerige og Ungarn) har en absorptionsrate under gennemsnittet pr. udgangen af 2014 (jf. figur 2a).

Retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 skabte incitamenter for medlemsstaterne til at bruge finansielle instrumenter til at forebygge risikoen for, at EU-midler ville blive frigjort

Retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 gjorde det muligt for medlemsstaterne med det samme at absorbere EU-bidraget til EFRU- og ESF-OP’erne gennem brug af finansielle instrumenter. Medlemsstaterne kunne bruge disse bidrag som en mekanisme til at forebygge risikoen for frigørelser (»n+2-reglen«)³⁴ (jf. tekstboks 1).

Denne ordning har skabt et incitament for medlemsstaterne til at »parkere« i det mindste en del af EU’s bidrag til OP’erne på kontiene hos de banker og finansielle formidlere, der forvalter fondene, uden at midlerne reelt bruges til de tilsigtede formål (jf. tekstboks 2).

På den anden side konstaterede vi i ét tilfælde, at tildelingen til finansielle instrumenter var blevet reduceret for at tage hensyn til markedsvilkår og forventede udbetalingsrater, hvilket anses for god praksis. (Jf. tekstboks 3).

For store tildelinger til finansielle instrumenter indvirker negativt på forvaltningsomkostninger og -gebyrer, når disse i højere grad fastsættes på grundlag af den kapital, der er indskudt i fonden, end på fondsforvalterens resultater. Når tildelingen overdimensioneres, har fondsforvalterne en mulighed for at skabe en indkomst uden reelt at levere den forventede tjeneste (jf. punkt 116-125).

Særlig lave udbetalingsrater for finansielle instrumenter forvaltet af EIB-gruppen

Vores analyse viste desuden, at den gennemsnitlige udbetalingsrate for de 31 EFRU- og ESF-instrumenter, der forvaltes af EIB og EIF, var særlig lav: 43 % mod 60 % for de instrumenter, der havde andre fondsforvaltere.

Støtteberettigelsesperioden for finansielle instrumenter under delt forvaltning forlænget indtil marts 2017 udelukkende ved Kommissionens retningslinjer

EU-bidrag, hvor tildelingen ikke er blevet udnyttet (dvs. midler, der ved støtteberettigelsesperiodens udløb ikke er brugt til betalinger eller garantier til endelige modtagere), skal ved afslutningen tilbagebetales til EU-budgettet. Udbetalingsraterne er i gennemsnit så lave, at Revisionsretten allerede i årsberetningen for 2014 anførte, at de finansielle instrumenter ikke alle kunne forventes at have udnyttet samtlige de disponible midler ved udgangen af 2015³⁵.

I april 2015 offentliggjorde Kommissionen reviderede retningslinjer om afslutningen, som forlængede støtteberettigelsesperioden for udgifter i relation til finansielle instrumenter fra den 31. december 2015 til den 31. marts 2017³⁶. Den generelle støtteberettigelsesperiode er imidlertid fastsat i den generelle forordnings artikel 56, stk. 1. I årsberetningen for 2014 gav Revisionsretten udtryk for, at en lovbestemmelse kun kan ændres ved lovgivning med samme eller større juridisk værdi, så regelhierarkiet overholdes behørigt³⁷. Det konkluderedes således, at en retningslinje fra Kommissionen ikke kunne ændre regler, der var vedtaget ved Europa-Parlamentets og Rådets lovgivningsprocedure.

På grundlag af vores analyse og en lineær prognose for udbetalingen i de forudgående år anslår vi, at over 5,0 milliarder euro af de midler, der er tildelt EFRU- og ESF-instrumenterne, ville henstå uudnyttede ved udgangen af 2015 uden en forlængelse af støtteberettigelsesperioden. Heraf er 3,9 milliarder euro bidrag fra EU-budgettet til OP’erne. De reelle tal for beløb, der er brugt mellem januar 2015 og marts 2017, vil ikke foreligge før tidligst ved udgangen af 2017.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

Eftersom bidragene fra OP’erne nu ydes gennem ratebetalinger, burde de finansielle instrumenter være mere passende dimensioneret, hvad der burde resultere i bedre udbetalingsrater (jf. tekstboks 4).

Forvaltningsmyndighederne vurderede ikke altid markedsbehovene grundigt, før der blev tildelt midler til de finansielle instrumenter under EFRU og ESF

Vi undersøgte også, om markedsbehovene var blevet vurderet grundigt, før de finansielle instrumenter blev oprettet og fik tildelt midler. Markedsbehovsvurderingerne eller de forudgående vurderinger skal gøre det muligt at forstå markedets behov, og hvilken type støtte (lån, garantier eller egenkapitalinvesteringer) der bedst egner sig til at afhjælpe de identificerede gab på markedet. De skal også fastslå behovene for finansiering og i sidste ende vurdere, om det tilsigtede politikmål bedst kan nås med et finansielt instrument. Det er også blevet understreget i vores tidligere særberetninger og i andre undersøgelser som en forudsætning for, at sådanne instrumenter bliver vellykkede³⁸.

Vurdering af markedsbehovene var ikke obligatorisk i forbindelse med finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013

I programperioden 2007-2013 vedrørte forordningernes eneste eksplicitte henvisning til markedsbehovsvurderinger (også kaldet »gabanalyse«) holdingfonde³⁹.

For alle andre specifikke fondes vedkommende var det indtil 2009 muligt at udlede en indirekte forpligtelse til at udføre en sådan vurdering af behovet for at forsyne hvert enkelt instrument med en forretningsplan⁴⁰. Men ændringerne af retsgrundlaget i september 2009 indførte mere lempelige krav til disse forretningsplaner⁴¹. Siden da blev næsten alle specifikke krav fjernet (f.eks. vedrørende de virksomheder eller byprojekter, støtten var rettet mod, kriterierne, vilkårene og betingelserne for at finansiere dem samt begrundelsen for og den tilsigtede brug af bidraget fra OP’et), selv om det stadig var obligatorisk at fremlægge en forretningsplan. Vi mener, at merværdien af en forretningsplan er begrænset, når der mangler sådanne oplysninger.

Heller ikke de centralt forvaltede finansielle instrumenter, der blev oprettet i programperioden 2007-2013, var forpligtet til at udføre en markedsbehovsvurdering. For så vidt angår de seks centralt forvaltede instrumenter, denne beretning omfatter, konstaterede vi forskellige praksis. Selv om det ikke var et juridisk krav, konstaterede vi generelt, at der for dem alle var udført en vis grad af markedsbehovsvurdering, f.eks. konsekvensanalyser, markedsanalyseundersøgelser, offentlig høring mv.

I næsten halvdelen af de undersøgte tilfælde var markedsbehovene ansat for højt

I tidligere særberetninger har vi allerede påpeget væsentlige mangler ved pålideligheden af markedsbehovsvurderinger⁴². Vurderinger af markedsbehov bør især baseres på underliggende antagelser, der er rationelle og realistiske. Ellers rettes instrumenterne måske ikke mod reelle markedsbehov, hvilket resulterer i, at instrumentet overkapitaliseres, og/eller at der kun bliver en lille eller slet ingen reel effekt.

Vurdering af markedsbehov tjener en række formål, herunder identifikation af en markedsfejl og fastsættelse af markedsstørrelse. I den henseende viser vores samlede analyse, at vurderingen af markedsbehovene ikke har været tilstrækkelig solid i programperioden 2007-2013. Flertallet af respondenterne i vores spørgeundersøgelse (82 %) angav, at de havde udført en markedsbehovsvurdering, men det forebyggede ikke overdimensionering: Næsten halvdelen af de finansielle instrumenter (19 ud af 41), som blev forvaltet af dem af vores respondenter, der havde udført en markedsbehovsvurdering, havde stadig udbetalingsrater på under 50 % af instrumenternes samlede tildeling ved udgangen af 2014. Kun fem instrumenter (12 %) har udnyttet hele den oprindelige tildeling (jf. figur 3).

NB: Spørgeundersøgelsen blev sendt til forvalterne af/forvaltningsmyndighederne for de 50 største finansielle instrumenter under EFRU, og svarraten var 80 %.

Kilde: Revisionsretten på grundlag af resultaterne af spørgeundersøgelsen.

I en tidligere særberetning har vi allerede påpeget, at den metode, der i programperioden 2007-2013 blev brugt til at udføre markedsbehovsvurderinger, og sandsynligheden af de underliggende antagelser slet ikke blev kontrolleret af et organ, der er uafhængigt af forvaltningsmyndigheden. Denne svaghed kan have medvirket til, at et stort antal forvaltningsmyndigheder foretog overoptimistiske vurderinger⁴³.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

I programperioden 2014-2020 skal der i forbindelse med instrumenter, der gennemføres ved delt forvaltning, obligatorisk foretages en detaljeret forudgående vurdering for at finde bevis for markedsfejl (eller suboptimale investeringsforhold) og anslå niveauet og omfanget af behovet for offentlige investeringer. Denne vurdering skal også fastslå, hvilken type finansielt instrument der er mest velegnet i situationen. Desuden skal den forudgående vurdering fremlægges for OP’ets overvågningsudvalg til oplysning, og senest tre måneder efter dens afslutning skal der offentliggøres et sammendrag af dens resultater og konklusioner (jf. bilag V). Der er dog stadig ikke noget krav om, at der skal udføres en uafhængig kontrol af den forudgående vurdering og sandsynligheden af de underliggende antagelser, før der træffes afgørelse om instrumentets oprindelige kapitaltildeling.

Siden den nye finansforordning trådte i kraft den 1. januar 2013, har det også været obligatorisk at udføre en forudgående evaluering i forbindelse med alle nye centralt forvaltede instrumenter (jf. bilag V). Men den forudgående vurdering omfatter hverken en analyse af de høstede erfaringer eller muligheden for en revision, hvis der sker større socioøkonomiske ændringer, som det er tilfældet i forbindelse med delt forvaltning. Der udføres en midtvejsgennemgang (som kan afhjælpe sådanne aspekter) af de fleste, men ikke af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter.

Den regionale fokusering var medvirkende årsag til, at medlemsstaterne oprettede et stort antal mindre finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013

De finansielle instrumenter under EFRU og ESF er væsentlig mindre end centralt forvaltede fonde eller private investeringsfonde

OP’er under EFRU og ESF gennemføres ved delt forvaltning af nationale eller regionale myndigheder, hvilket betyder, at finansielle instrumenter, der er oprettet til at gennemføre nationale eller regionale programmer, skal følge programmernes afgrænsninger med hensyn til geografi og støtteberettigelse. For at være støtteberettigede skal projekterne være beliggende i en region, der er støtteberettiget under det OP, som det finansielle instrument har fået sin tildeling fra⁴⁴.

I EU er der i programperioden 2007-2013 blevet oprettet 952 specifikke fonde under EFRU og ESF (jf. tabel 3). Det indebærer, at der for de fleste regioner er oprettet adskillige fonde. Vores analyse viser, at de finansielle instrumenter under EFRU og — især — ESF er relativt små. Det gennemsnitlige EU-bidrag til et EFRU-instrument er 80 millioner euro for så vidt angår holdingfonde og 10 millioner euro for så vidt angår specifikke fonde. EU’s gennemsnitlige bidrag til et ESF-instrument er 10 millioner euro for holdingfondenes og 9 millioner euro for de specifikke fondes vedkommende. Til sammenligning var EU-budgettets bidrag til de centralt forvaltede fonde, som i teorien omfatter alle medlemsstaterne, ifølge oplysninger fra Kommissionen ved udgangen af 2014 på op til 1,2 milliarder euro. Private egenkapitalfonde opererer i gennemsnit med 150-500 millioner euro.

Gennemførelse af fonde med en større tildelt kapital kan imidlertid resultere i betydelige stordrifts- og effektivitetsgevinster. Det skyldes, at generalomkostningerne og de dermed forbundne risici kan spredes over et tilstrækkelig stort antal endelige modtagere. Med andre ord har de enkelte specifikke fonde under EFRU og ESF i mange tilfælde ikke den størrelse, der i fondsverdenen anses for at være hensigtsmæssig til, at de kan drives produktivt.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

I programperioden 2014-2020 har medlemsstaterne fået større fleksibilitet ved oprettelsen af finansielle instrumenter. F.eks. kan OP’er kombinere én eller flere komplementære investeringsprioriteter fra EFRU, Samhørighedsfonden og ESF under en enkelt tematisk målsætning⁴⁵.

Herudover blev der indført retlige forudsætninger for at oprette instrumenter med væsentlig højere kapitaltildeling⁴⁶. For eksempel er det i programperioden 2014-2020 blevet muligt at oprette instrumenter med delt forvaltning på EU-plan⁴⁷ (jf. tekstboks 5).

Medlemsstaterne har også betragtelige finansielle incitamenter til at oprette instrumenter, som har en større kapitaltildeling eller rækker ud over det regionale plan. Hvis hele et OP’s prioritetsakse leveres gennem et finansielt instrument, kan den maksimale medfinansieringssats forhøjes med 10 %. Hvis der etableres en særskilt prioritetsakse, der skal leveres gennem et finansielt instrument på EU-plan og forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen, er aksen berettiget til en medfinansieringssats på 100 %⁴⁸.

Kommissionen og medlemsstaterne bør så vidt muligt bruge de muligheder, retsgrundlaget giver for at oprette større specifikke finansielle instrumenter under EFRU og ESF for at drage fordel af de betydelige udgiftsbesparelser ved at anvende disse instrumenter. Men når flere regioner og organer er involveret, kan den juridiske struktur være mere kompleks, og det kan indebære nye risici for forsinkelse, som medlemsstaterne er nødt til at overveje, når de udformer den mest velegnede finansieringsstruktur. Allerede regelgrundlaget fra 2007-2013 gav mulighed for bidrag fra mere end ét program til samme finansielle instrument⁴⁹. Hidtil har sådanne konstruktioner dog ikke været populære, da de opfattes som mere komplekse. Svarene fra vores rundspørge viser, at der er behov for, at Kommissionen giver yderligere vejledning i, hvordan man opretter instrumenter på EU-plan i perioden 2014-2020.

Lykkedes det de finansielle instrumenter at tiltrække privat kapital?

Én af de største fordele ved finansielle instrumenter er, at der ved løftestangseffekt kan rejses supplerende midler, dvs. at yderligere private og offentlige midler kan bidrage til fundenes kapitaltildeling. Løftestangseffekten er et udtryk for omfanget af de supplerende midler, den offentlige finansiering mobiliserer. Den bør oplyse om et instruments evne til at tiltrække supplerende finansiering afhængigt af dets art, placering og endelige modtagere, men også om de valg, Kommissionen, forvaltningsmyndigheden og/eller fondsforvalteren traf, da de oprettede instrumentet. Ved sammenlignelige instrumenter angiver en højere løftestangseffekt således, at et instrument er bedre til at tiltrække supplerende finansiering.

Vi undersøgte derfor, hvordan Kommissionen definerer og overvåger denne løftestangseffekt for såvel instrumenter forvaltet ved delt forvaltning som centralt forvaltede instrumenter, og vurderede, om instrumenterne var gode til at tiltrække supplerende privat kapital. Vi analyserede også brugen af præferencebehandlings- og risikodelingsordninger med private partnere samt brugen af beskatningsaftaler i denne forbindelse.

Kommissionens måling af de finansielle instrumenters løftestangseffekt tager ikke reelt hensyn til omfanget af de supplerende midler, den offentlige finansiering mobiliserer

Meningsfulde målinger kræver mere differentierede grader af løftestangseffekt

Vanskeligt at fastslå løftestangseffekten af supplerende privat og offentlig kapital for instrumenter under delt forvaltning

Lovgivningen for perioden 2007-2013 præciserede ikke, hvordan løftestangseffekten skulle måles for instrumenter under delt forvaltning. I 2011 tog Kommissionen de første skridt til at afklare dette spørgsmål, idet den foreslog en første definition af »løftestangseffekt«, og to år senere definerede den begrebet i finansforordningen (jf. tekstboks 6).

Vi mener imidlertid, at det er uhensigtsmæssigt at betragte al offentlig national finansiering som løftestangsbeløb, som Kommissionen foreslår i forbindelse med instrumenter under delt forvaltning: Medfinansieringssatserne er allerede fastsat i forbindelse med OP’ets prioritetsområder, og det nationale bidrag til de finansielle instrumenters tildeling bliver generelt holdt inden for disse satser. I så henseende er der ingen forskel mellem den »normale« nationale medfinansiering og et »supplerende« nationalt bidrag (som overstiger OP-satserne). Det er dog kun sidstnævnte, der kan anses for at være mobiliseret som følge af EU-bidraget. Vi har allerede i en tidligere beretning bemærket, at Kommissionens praksis med at ikke at medregne national offentlig finansiering gennem OP’erne i nævneren medfører en kunstig forhøjelse af den målte løftestangseffektsats⁵².

Desuden bør løftestangseffekten bruges som en indikator for et finansielt instruments resultater med hensyn til at tiltrække supplerende private eller offentlige midler (igen: ud over dem, der allerede overvejes til OP’et som helhed). Det er klart, at en vurdering af resultaterne er nødt til at tage hensyn til forskellene i gennemførelsen af sådanne instrumenter. Navnlig risikodelings- og præferencebehandlingsordningerne for partnere i den private sektor spiller en afgørende rolle her (jf. punkt 74-78). Desuden bør løftestangseffektsatsen være forskellig for forskellige typer finansiel støtte (f.eks. bør løftestangseffekten være højere i forbindelse med garantier end i forbindelse med lån), for forskellige typer investering (for mere risikobetonede investeringer bør den være lavere), for de støttede endelige modtageres forskellige udviklingstrin (f.eks. er opstartsvirksomheder mere risikobetonede) og for forskellige geografiske markeder (f.eks. lavere i mindre udviklede regioner).

I sin nuværende form er Kommissionens beregning af »løftestangseffekten« ikke en pålidelig indikator for de reelle resultater med hensyn til at tiltrække supplerende private eller offentlige midler. Den gør det derfor ikke muligt at skelne mellem finansielle instrumenter, der er mere eller mindre vellykkede med hensyn til at tiltrække supplerende private eller offentlige bidrag til instrumentets tildelte kapital.

Inkonsekvent måling af løftestangseffekten for centralt forvaltede instrumenter

For centralt forvaltede finansielle instrumenters vedkommende viser vores analyse, at Kommissionen bruger forskellige metoder til at beregne løftestangseffekten i forbindelse med forskellige instrumenter, som det vises i tabel 5⁵³.

Derfor er de løftestangseffektsatser, Kommissionen har rapporteret for centralt forvaltede instrumenter, ikke indbyrdes sammenlignelige — og heller ikke sammenlignelige med løftestangseffektsatserne for instrumenter under delt forvaltning.

Der tages ikke kun hensyn til finansieringskilder, som er resultatet af EU’s og/eller det nationale bidrag til det finansielle instrument

Ikke alle de finansieringskilder, som et projekt tiltrækker, er resultatet af EU’s og/eller det nationale bidrag. Men det tages der ikke højde for i Kommissionens beregning af »løftestangseffektsatsen«. I 2015 foreslog OECD’s Komité for Udviklingsbistand en alternativ metode, hvor beregningerne var afhængige af typen af instrument (lån, garantier eller egenkapital)⁵⁴. Forskellene mellem disse to tilgange vises i eksemplet i tekstboks 7.

Efter Kommissionens metode er løftestangseffekten 39 (samlet finansiering på 7 846 millioner euro divideret med EU-garantien på 200 millioner euro).

Vi mener, at det er urealistisk at tro, at de nationale tilskud, der udgør hovedparten af projektfinansieringen, blev udløst af den begrænsede EU-garanti. Dette forhold indvirker på Kommissionens rapportering om finansielle instrumenter under både central og delt forvaltning, selv om det er mere synligt i forbindelse med centralt forvaltede finansielle instrumenter, da projekter under delt forvaltning kun i mindre omfang indebærer privat medinvestering.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

I forbindelse med programperioden 2014-2020 henviser forordningen om fælles bestemmelser — for så vidt angår instrumenter under delt forvaltning — ikke eksplicit til definitionen af løftestangseffekten i EU’s finansforordning. Men det begreb, der defineres i artikel 37, stk. 2, litra c), i forordningen om fælles bestemmelser, er stort set identisk: »en vurdering af hvilke yderligere offentlige og private midler der potentielt kan tilvejebringes af det finansielle instrument, helt ned til den endelige modtager (forventet løftestangseffekt) […]«. Kommission anser derfor fortsat national medfinansiering som en løftestangseffekt af EU’s finansiering af OP’et. Der er heller ikke nogen ændringer af, hvordan de løb, der mobiliseres fra den private sektor, skal måles. Vi mener, at Kommissionen bør genoverveje sine metoder til at beregne løftestangseffekten af EU’s og den nationale offentlige finansiering via finansielle instrumenter under hensyntagen til den alternative metode, OECD foreslog i 2015.

Vi noterer også, at medlemsstaterne nu skal præcisere »forventet løftestangseffekt« for hvert instrument (jf. tekstboks 8). Disse elementer vil give Kommissionen data, hvormed den kan overvåge forholdet mellem den faktiske løftestangseffekt og målet for løftestangseffekten. Men da Kommissionen ikke har en konsistent metode til beregning af løftestangseffekten, er det tvivlsomt, om denne aktivitet vil resultere i meningsfulde data, der kan bruges til sammenligninger.

Vanskeligt at tiltrække investorer fra den private sektor til finansielle instrumenter under såvel delt som central forvaltning

Ét af de erklærede formål med de finansielle instrumenter er at tiltrække supplerende finansiering fra den private sektor til at komplementere de disponible offentlige midler, da det gør det muligt for flere projekter at få gavn af det samme niveau af offentlig investering. Vi har derfor vedrørende både instrumenter under delt forvaltning og centralt forvaltede instrumenter søgt at finde ud af, i hvilken udstrækning de offentlige bidrag til instrumenterne effektivt har mobiliseret supplerende privat finansiering.

De specifikke ordninger for private investorer i finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013 var ikke i stand til at tiltrække væsentlig supplerende finansiering

Vores samtaler og gennemgang af litteratur bekræfter, at den private sektor i programperioden 2007-2013 fortsat var uvillig til at investere i finansielle instrumenter, fordi disse instrumenter blev anset for at være for strengt reguleret (f.eks. specifikke EU-forordninger og nationale bestemmelser samt regler for statsstøtte og offentlige udbud). Det skal påpeges, at de to parters mål er forskellige: Den offentlige sektor sigter mod at gennemføre nogle specifikke politiske målsætninger og investeringsmålsætninger, mens den private sektor er nødt til at sigte mod rentable aktiviteter. Desuden kan begge parter mangle viden. Den offentlige sektor er ikke nødvendigvis udstyret med en avanceret finansiel baggrund, mens den private sektor ikke nødvendigvis kender EU-lovgivningen. Kommissionen mener, at én af de måder, privat kapital kan tiltrækkes på, er at man tilbyder private investorer fortrinsbehandling og/eller »risikopræmier«. Vi undersøgte derfor de specifikke ordninger for investorer i den private sektor for at se, om risiciene var delt mellem det offentlige og det private på en rimelig måde.

Mangel på vejledning fra Kommissionen i, hvordan man opretter ordninger for fortrinsbehandling i forbindelse med EFRU- og ESF-instrumenter

For EFRU- og ESF-instrumenterne fra perioden 2007-2013 gav lovgivningen mulighed for, at investeringsafkast fortrinsvis blev tildelt til investorer, hvis aktivitet følger princippet om den private investor, der opererer på markedsøkonomiske vilkår⁵⁶. Fortrinsbehandling kan f.eks. udøves gennem kontrakter, der ikke giver den offentlige finansieringspartner samme tilbagebetalingsrettigheder som private partnere, eller gennem en ulige fordeling af gevinst og tab mellem private og offentlige partnere.

Fortrinsbehandling kan være berettiget, hvis den er nødvendig for at tiltrække privat investering på nødlidende markeder, hvor privat finansiering kan bidrage til opfyldelse af offentlige politikmål. Når fortrinsbehandling ikke er berettiget, kan den resultere i, at det finansielle instruments oprindelige kapitaltildeling drænes, og således reducere de resterende midler, der er disponible til den næste investeringscyklus, efter at instrumentet er afviklet. Hverken retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 eller Kommissionens vejledninger giver imidlertid nogen anvisning om, hvordan risikodelingsordningerne bør fastsættes i finansieringsaftalen, eller hvordan det skal kontrolleres, at fortrinsbehandlingen er relevant.

Selv om Kommissionen har påtaget sig højere risici, har der kun været begrænsede private bidrag til centralt forvaltede instrumenters kapital

Som almindelig praksis omfatter den gældende lovgivning for centralt forvaltede instrumenter, som Europa-Parlamentet og Rådet har godkendt, kun generelle vendinger i relation til risikodeling og/eller fortrinsbehandling. De detaljerede bestemmelser vedrørende Kommissionens bidrag til disse instrumenter (herunder risikodelingsprocenter) kommer først senere som en del af en særskilt aftale, som budgetmyndigheden ikke behøver at godkende (jf. tekstboks 9).

For nogle centralt forvaltede finansielle instrumenters vedkommende konstaterede vi, at næsten samtlige reelle risici er overført på Kommissionen (jf. tekstboks 10). Men selv om Kommissionen bærer mere risiko end sine partnere i denne type instrumenter, viser vores analyse, at der ikke var noget væsentligt bidrag til disse instrumenter fra den private sektor.

Afgørelser i skattespørgsmål er undertiden brugt til at gøre finansielle instrumenter mere attraktive for investorer i den private sektor

En afgørelse i skattespørgsmål er en national skattemyndigheds skriftlige afgørelse af, hvordan et bestemt aspekt ved en enheds aktiviteter behandles efter gældende lov i den pågældende medlemsstat. En sådan procedure kan bruges i en række EU-medlemsstater til at få sikkerhed for, hvordan aktiviteter vil blive beskattet. Generelt forelægger skattepligtige enkeltpersoner eller foretagender deres fortolkning af, hvordan skatteloven finder anvendelse på dem eller på en bestemt transaktion eller aktivitet, og skattemyndigheden reagerer med en positiv eller negativ afgørelse. Sådanne skatteaftaler er også standardpraksis i fondssektoren. Afgørelser i skattespørgsmål kan være fuldt ud legitime, og de anvendes i en række retssystemer, men de er også blevet brugt til at fremme aggressiv skatteplanlægning.

Allerede i 2012 havde Kommissionen rettet en anbefaling vedrørende aggressiv skatteplanlægning til medlemsstaterne⁵⁸. Kort sagt tilskyndes medlemsstaterne til at ændre deres nationale lovgivning for at tage fat på kunstige ordninger og til at behandle disse skattemæssige ordninger med henvisning til deres økonomiske substans. Dette er blevet fulgt af en række specifikke foranstaltninger på området:

• Siden 2014 har Kommissionen indledt en række efterforskninger for at undersøge, om afgørelser truffet af skattemyndighederne i medlemsstaterne med hensyn til den skat, selskaber skal betale, er i overensstemmelse med EU-reglerne om statsstøtte⁵⁹.
• I marts 2015 præsenterede Kommissionen en pakke af foranstaltninger med henblik på at øge den skattemæssige gennemsigtighed og indføre automatisk udveksling medlemsstaterne imellem af oplysninger om afgørelser i skattespørgsmål⁶⁰.
• I juni 2015 vedtog Kommissionen en handlingsplan for en fair og effektiv selskabsbeskatning i EU⁶¹. I dette dokument drøftes en række skattespørgsmål, herunder foranstaltninger til bekæmpelse af skatteundgåelse og aggressiv skatteplanlægning.

Vi konstaterede imidlertid, at der var truffet skatteafgørelser i forbindelse med en række finansielle instrumenter (jf. tekstboks 11).

Vi noterer også, at en række EFRU- og ESF-instrumenter fra perioden 2007-2013 har brugt SICAV⁶³- eller SICAR⁶⁴-enheder i deres oprettelsesstrukturer. I forbindelse med disse strukturer er det almindeligt at anvende afgørelser i skattespørgsmål. Medlemsstaterne rapporterer imidlertid ikke til Kommissionen, om deres instrumenter har anvendt eller vil anvende forhåndstilsagn i skattesager.

De private bidrag til kapitaltildelingerne til finansielle instrumenter under EFRU og ESF tegner sig for ca. 2 % af det samlede beløb

I tidligere beretninger anførte vi, at løftestangseffekten over for den private sektor var begrænset i programperioden 2007-2013⁶⁵. Ifølge medlemsstaternes seneste rapporteringer til Kommissionen tiltrak kun 154 ud af 1 025 finansielle instrumenter under EFRU og ESF i 11 medlemsstater privat finansiering i deres finansieringsstruktur som led i OP-bidraget.

I forbindelse med de private midler, der ydes gennem OP’er, og som medlemsstaterne rapporterer om, er der også en risiko for dobbelttælling, da det er muligt, at den private finansiering, der præsenteres på den specifikke fonds niveau blot er en overførsel af midler foretaget af holdingfonden. Hvis analysen udelukkende begrænses til holdingfonde, så risikoen for dobbelttælling udelukkes, nød kun 9 af de 73 holdingfonde i fire af de 18 medlemsstater, hvor der findes sådanne fonde, godt af private bidrag. For disse 9 holdingfondes vedkommende varierer den private finansierings andel af instrumentets tildeling fra 5 % til 50 %. Samlet set blev der tiltrukket 325 millioner euro i privat kapital til holdingfonde gennem OP’er. Samtidig noterer vi, at der uanset de rapporterede oplysninger er en juridisk forpligtelse, der stammer fra statsstøttereglerne, til at egenkapitalinvesteringerne i SMV’er skal have en minimumsgrad af privat medfinansiering på 30 % eller 50 % afhængigt af regionen⁶⁶.

I henhold til de oplysninger, 11 medlemsstater frivilligt har afgivet, udgør de midler, der er betalt til finansielle instrumenter ud over midlerne fra OP’erne (private eller offentlige), desuden 342 millioner euro⁶⁷. Der er dog ikke noget krav til medlemsstaterne om at afgive sådanne oplysninger, og Kommissionen har heller ikke verificeret de frivilligt rapporterede data.

Vi noterer også, at lovgivningen for programperioden 2007-2013 ikke omfattede et krav om, at finansieringsaftaler mellem forvaltningsmyndigheder og fondsforvaltere skulle specificere den forventede løftestangseffekt af de supplerende private bidrag. Desuden var gebyrer generelt ikke knyttet til fondsforvalternes resultater med hensyn til at tiltrække private investorer (jf. punkt 136)⁶⁸. Fondsforvalternes incitament til at skaffe private investorer var derfor meget svagt.

For centralt forvaltede instrumenters og navnlig for egenkapitalfinansieringsinstrumenters vedkommende har det vist sig vanskeligt at tiltrække investorer fra den private sektor, som det fremgår af casestudierne i tekstboks 12.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

For så vidt angår instrumenter under delt forvaltning giver lovgivningen for programperioden 2014-2020 fortsat mulighed for fortrinsbehandling, men kræver også, at risikoen skal deles passende mellem de offentlige og private partnere (jf. tekstboks 13).

Medlemsstaternes forpligtelse til at vurdere behovet for fortrinsbehandling og risikodelingsordningerne og til at give en vis begrundelse for disse ordninger kan klart anses for fremskridt hen imod en mere produktiv forvaltning af de finansielle instrumenter. På grundlag af vores interview mener vi dog, at der er behov for, at Kommissionen vejleder medlemsstaterne i, hvordan de bedst bruger fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden samtidig at vælte en for stor risiko over på de offentlige investorer, der bidrager til instrumenternes tildelinger.

For nogle af de centralt forvaltede instrumenters vedkommende er spørgsmålet om omfanget af en eventuel risikodeling mellem Kommissionen og dens partnere også taget op i lovgivningen. Her præciseres det i forordningen, at »risikodelingsmønsteret [skal afspejles] i en passende deling mellem Unionen og den bemyndigede enhed«, mens »[…] den maksimale risiko, der kan dækkes af Unionens budget, [højst kan] udgøre 50 % af den pågældende gældsportefølje under låneinstrumentet«⁷⁵. Det må vise sig, om disse ændrede bestemmelser vil være tilstrækkelige til at tiltrække flere bidrag fra den private sektor end i programperioden 2007-2013. Som allerede nævnt i en tidligere beretning mener vi, at de væsentligste aspekter ved risikodelingsordningerne mellem Kommissionen og dens partnere (f.eks. EIB) bør defineres i den specifikke lovgivning for hvert enkelt centralt forvaltet instrument⁷⁶.

Endelig er forholdene for så vidt angår afgørelser i skattespørgsmål uændrede i forhold til programperioden 2007-2013. Vi mener, at en fortsat brug af forhåndstilsagn i skattesager i programperioden 2014-2020 i forbindelse med finansielle instrumenter under central og/eller delt forvaltning kan udgøre en omdømmemæssig risiko, eftersom de kan opfattes som i strid med Kommissionens egne henstillinger og foranstaltninger vedrørende skatteordninger.

Ydede de finansielle instrumenter revolverende finansiel støtte?

Én af hovedårsagerne til at bruge offentlige midler via finansielle instrumenter er, at pengene kan anvendes flere gange: de kan »revolvere«. Hvis f.eks. et udbetalt lån bliver betalt tilbage efter tre år, kan kontanterne bruges til at yde et nyt lån. Vi undersøgte derfor, om denne revolverende effekt faktisk var kommet til udtryk. I hvor høj grad midler kan revolvere i praksis, afhænger af typen af finansiel støtte, men også af instrumenternes investeringsperiode. Vi analyserede derfor, om instrumenternes investeringsperioder svarer til normal markedspraksis, og hvilke faktorer der bidrog til at begrænse instrumenternes reelle investeringsperiode.

Forsinkelser i gennemførelsen forkortede væsentligt den reelle investeringsperiode for en række af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF

Ved begyndelsen af programperioden 2007-2013 havde de offentlige myndigheder i de fleste medlemsstater kun begrænsede erfaringer med at strukturere og anvende revolverende instrumenter i partnerskab med finansielle formidlere. Efter vores revisioner har vi noteret, at de fleste forsinkelser skyldtes den tidskrævende interne strukturering af de finansielle instrumenter, langstrakte forhandlinger med finansielle formidlere på diverse niveauer (ofte på grund af forhandlinger om administrationsudgifter og -gebyrer), komplekse procedurer for offentlige udbud, usikkerhed om overholdelsen af statsstøttereglerne og vanskeligheder ved at opnå bidrag fra den private sektor.

I mange tilfælde oplevede de forskellige organer, der var involveret, en stejl indlæringskurve, og det tog lang tid at forlige de mange interessenters interesser og synspunkter og nå frem til aftaler om instrumentets investeringsstrategier. Flere af disse problemer blev også identificeret i andre undersøgelser⁷⁷. Vores revisioner gennem de seneste år viser også, at mere og tidligere vejledning fra Kommissionens side i det mindste til dels kunne have forebygget disse problemer.

De lave udbetalingsgrader i mange medlemsstater og, som følge deraf, instrumenternes begrænsede kapacitet til at revolvere midlerne er et tydeligt resultat af disse vanskeligheder. I nogle tilfælde varede forsinkelserne i gennemførelsen flere år og reducerede således væsentligt den periode, hvor det finansielle instruments tildeling kunne udbetales til endelige støttemodtagere (jf. tekstboks 14).

Den revolverende effekt af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF var begrænset under gennemførelsen af og uvis efter afslutningen af 2007-2013-programmerne

Under en tredjedel af alle de finansielle instrumenter under EFRU og ESF havde brugt deres midler mere end én gang pr. udgangen af 2014

Samlet set viste vores analyse, at der er 316 EFRU- og ESF-instrumenter (langt de fleste specifikke fonde) i 19 medlemsstater, der havde opnået at udbetale hele deres tildeling til endelige støttemodtagere pr. 31. december 2014. Men selv for disse instrumenters vedkommende opstod den revolverende effekt meget sent i programperioden. Derfor vil kun en begrænset del af den oprindelige tildeling blive brugt mere end én gang frem til udgangen af den forlængede støtteberettigelsesperiode (dvs. marts 2017). Desuden nåede den aggregerede udbetalingsrate ikke op på 100 % i nogen af de 25 medlemsstater, der gennemfører finansielle instrumenter (jf. tabel 4).

Tidspres gav egenkapitalinstrumenterne særlige problemer

Vores analyse viser også, at egenkapitalinstrumenterne havde særlige problemer med at nå en revolverende effekt. I Europa var den gennemsnitlige ihændehaverperiode for egenkapitalinvesteringer (f.eks. intervallet mellem køb og salg af aktier) ca. seks år i 2014⁷⁸. De fleste egenkapitalinstrumenter under EFRU og ESF var imidlertid kun operationelle i højst otte år (2009-2017). Selv om aktiviteten f.eks. startede ved begyndelsen af 2009, og desinvesteringen fandt sted ved udgangen af 2014, ville der kun være under tre år tilbage, før OP’ets afslutning til at gennemføre en ny omgang egenkapitalinvesteringer. Når der tages hensyn til de år, der er nødvendige for at oprette instrumentet, er det derfor usandsynligt, at OP-bidragene til egenkapitalinstrumenterne vil blive brugt igen inden for en programperiode.

De centralt forvaltede egenkapitalinstrumenter, derimod, har meget længere levetid, hvad der bedre afspejler arten af egenkapitalinstrumenter⁷⁹ (f.eks. har Margueritefonden en løbetid på 20 år med mulighed for en forlængelse på to år).

Den høje grad af skønsbeføjelse i genanvendelsen af midler til finansielle instrumenter under EFRU og ESF kan få den revolverende effekt til at forsvinde, når OP’erne afsluttes

I henhold til den retlige ramme for perioden 2007-2013 for de finansielle instrumenter, der forvaltes ved delt forvaltning, kan medlemsstaten beholde alle de midler, der ved afslutningen er brugt mindst én gang, men de skal genanvendes til fordel for målgruppen⁸⁰. I Kommissionens vejledninger om finansielle instrumenter⁸¹ og om afslutningen af OP’erne for perioden 2007-2013⁸² antydes det, at midler fra EFRU- og ESF-instrumenter bør geninvesteres på ubestemt tid.

Vi mener dog ikke, at den generelle forordning for perioden 2007-2013 kan fortolkes således⁸³ i relation til tidsubegrænsede geninvesteringer. Bestemmelserne åbner f.eks. også mulighed for, at instrumentets kapital reduceres, og at de finansielle instrumenters midler anvendes i form af tilskud. Hertil kommer, at efter afslutningen af programmerne henhører enhver aktivitet, der ikke vedrører EU-budgettet, juridisk set udelukkende under medlemsstatens ansvarsområde og overvåges ikke længere af Kommissionen, medmindre retsgrundlaget fastsætter andet.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

For så vidt angår programperioden 2014-2020 er en række spørgsmål vedrørende genanvendelse af midler til ESI-fondsinstrumenter efter støtteberettigelsesperiodens udløb i 2023 blevet præciseret i artikel 44 og 45 i forordningen om fælles bestemmelser.

Herudover anerkender lovgivningen for programperioden 2014-2020 eksplicit de finansielle instrumenters tilsigtede revolverende natur efter støtteberettigelsesperioden, idet den omfatter bestemmelser om genanvendelse af midler, der tilbagebetales i en periode på mindst otte år efter støtteberettigelsesperiodens udløb⁸⁴. I denne bestemmelse fastsætter forordningen om fælles bestemmelser en minimumsperiode for øremærkning af de midler, der er tildelt de finansielle instrumenter, men den giver ikke yderligere detaljerede oplysninger om, hvordan dette skal gøres. Vi er af den opfattelse, at Kommissionen bør præcisere dette aspekt.

En kritisk faktor for at undgå fortidens fejltagelser er standardisering: Det bør strømline og forenkle oprettelsen af finansielle instrumenter væsentligt, at forvaltningsmyndighederne kan udforme dem i overensstemmelse med standardvilkår og -betingelser fastsat af Kommissionen.

Retsgrundlaget for programperioden 2014-2020 åbner også mulighed for, at finansielle instrumenter fortsat bruges i den følgende programperiode, og kræver ikke, at de skal afvikles og erstattes af nye⁸⁵. Det kan spare både tid og penge, eftersom de finansielle instrumenter er parate og operationelle ved begyndelsen af programperioden, og tildelingen til instrumentet kan forhøjes i overensstemmelse med den forudgående behovsvurdering. I de tilfælde, hvor fondsforvalteren er udvalgt gennem en åben konkurrenceproces, kan tidsbesparelsen dog blive begrænset, da der under alle omstændigheder skal indledes en ny åben proces for at vælge den nye fondsforvalter. Svarene fra vores undersøgelse viser (jf. tekstboks 15), at fondsforvalterne ville bifalde supplerende vejledning fra Kommissionen i, hvordan instrumenter kan overføres til perioden 2014-2020.

I programperioden 2007-2013 begyndte Kommissionen at afholde en række præsentationer og workshops for at udbrede »gode praksis« og udanne tjenestemænd i medlemsstaterne. I januar 2015, ét år efter starten på programperioden 2014-2020, iværksatte Kommissionen også en teknisk rådgivningsplatform (www.fi-compass.eu) for at udbrede ekspertviden om EU’s lovkrav vedrørende finansielle instrumenter.

Viste de finansielle instrumenter sig at være en omkostningseffektiv måde at gennemføre EU-budgettet på?

Til forskel fra traditionelle tilskud forvaltes finansielle instrumenter af fondsforvaltere (og ikke offentlige forvaltninger). Der er normalt tale om finansielle formidlere, f.eks. private eller statsejede banker. Forvaltning af finansielle instrumenter er forbundet med omkostninger, og fondsforvalterne er berettigede til aflønning for deres tjenester. Niveauet af fondsforvalternes forvaltningsomkostninger (som godtgøres mod udgiftsbilag) og -gebyrer (aftalt pris eller kompensation for tjenester) er generelt fastsat i finansieringsaftalen for hvert af de finansielle instrumenter. Godtgørelsen bør dække det finansielle instruments administrationsomkostninger (inklusive udgifter til investorpleje, procesomkostninger og udgifter til revisorer) og — når fondsforvalteren kommer fra den private sektor — give mulighed for en fortjenstmargin. Omkostningerne bør variere alt efter, hvilket finansielt produkt der er tale om (dvs. garantier, lån eller egenkapital), og deres omfang bør være relateret til objektive kriterier (f.eks. medfører mange små lån normalt højere administrationsomkostninger end færre store lån).

På grundlag af de seneste data, medlemsstaterne har rapporteret til Kommissionen, har vi analyseret omfanget af de reelle forvaltningsomkostninger og -gebyrer i forbindelse med både instrumenter, der forvaltes ved delt forvaltning, og centralt forvaltede instrumenter i programperioden 2007-2013 og undersøgt, om de var tilstrækkelig forbundet med fondsforvalterens resultater. Derudover har vi med hensyn til programperioden 2014-2020 vurderet, om den forhøjede del af finansieringen, der er tildelt finansielle instrumenter (og derfor generelt ikke er forvaltet af nationale eller regionale forvaltninger) har afspejlet sig i fastsættelsen af omfanget af teknisk bistand, der betales til medlemsstaterne for gennemførelse af ESI-fondene.

Høje forvaltningsomkostninger og -gebyrer i forhold til de reelle udbetalinger til de endelige støttemodtagere

De kumulerede forvaltningsomkostninger overstiger de reelle udbetalinger til de endelige støttemodtagere i forbindelse med ca. 2 % af instrumenterne

For nogle instrumenters vedkommende oversteg forvaltningsomkostninger og -gebyrer endog de reelle beløb, der blev udbetalt til de endelige støttemodtagere. Vores analyse af de 1 025 finansielle instrumenter under EFRU og ESF påviste 23 sådanne tilfælde (2,2 %) i 8 medlemsstater (Bulgarien, Den Tjekkiske Republik, Tyskland, Spanien, Frankrig, Italien, Polen og Det Forenede Kongerige). Samlet set opkrævede disse instrumenter 28 millioner euro i forvaltningsomkostninger og -gebyrer for at udbetale 4 millioner euro til endelige støttemodtagere. Samtidig er der lignende instrumenter, hvor der overhovedet ikke betales forvaltningsomkostninger eller -gebyrer til finansielle formidlere (jf. tekstboks 16).

Kumulerede finansielle forvaltningsomkostninger og -gebyrer på op til 75 % af den finansielle støtte, der udbetales til de endelige støttemodtagere

Vi har desuden udført vores egen analyse af Kommissionens data, hvor vi sammenholdt forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne med de beløb, der reelt udbetales til de endelige støttemodtagere. Vores resultater på medlemsstatsplan vises i tabel 6.

For så vidt angår 274 af de 1 025 EFRU- og ESF-instrumenter i 10 af de 25 medlemsstater (Sverige, Østrig, Letland, Malta, Finland, Litauen, Rumænien, Grækenland, Ungarn og Cypern), konstaterede vi, at de data om forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der var rapporteret til Kommissionen, for alle de finansielle instrumenters vedkommende var omfattende. For seks andre medlemsstaters vedkommende (Polen, Portugal, Tyskland, Slovakiet, Bulgarien og Det Forenede Kongerige) blev der givet sådanne oplysninger vedrørende 392 finansielle instrumenter, der tegner sig for 84 %-98 % af de samlede kapitaltildelinger til finansielle instrumenter. For alle andre medlemsstaters vedkommende blev der rapporteret sandsynlige oplysninger om forvaltningsomkostninger og -gebyrer for instrumenter, der tegner sig for to tredjedele eller mindre af den samlede tildeling⁸⁶. For en række finansielle instrumenters vedkommende blev dataene enten slet ikke rapporteret eller de var ikke sandsynlige (f.eks. blev der rapporteret forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der var ti gange højere end det reelt udbetalte beløb). Dertil kommer, at når forvaltningsomkostninger og -gebyrer var registreret med »nul«, kunne det betyde, at det forholdt sig således, eller at dataene ikke var rapporteret. Disse data blev udelukket fra vores videre analyse.

Ved afslutningen ingen godtgørelse fra EU-budgettet af forvaltningsomkostninger og -gebyrer ud over de lofter, der var fastsat i forordningerne

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer var principielt begrænset til maksimalt 4 % p.a. af den samlede tildeling til det finansielle instrument

I retsgrundlaget for programperioden 2007-2013 var bestemmelserne om godtgørelse til fondsforvalteren kortfattede i hovedforordningen⁸⁷, men der var allerede fastsat lofter for forvaltningsomkostninger og -gebyrer i Kommissionens gennemførelsesforordning⁸⁸. Der var navnlig fastsat følgende årlige lofter:

• 2 % p.a. af den kapital, hvormed OP’et bidrager til holdingfondene med henblik på garantifonde
• 4 % p.a. af den kapital, hvormed OP’et eller holdingfonden bidrager til mikrokreditinstrumenter rettet mod mikrovirksomheder
• 3 % p.a. af den kapital, hvormed OP’et eller holdingfonden bidrager i alle andre tilfælde.

Kommissionen fastsatte disse lofter i sit lovgivningsforslag under hensyntagen til erfaringerne fra programperioden 2000-2006. På daværende tidspunkt var der er samlet loft for forvaltningsomkostninger og -gebyrer på 5 % og 2 % for så vidt angår henholdsvis equity funds og garantifonde⁸⁹.

Under delt forvaltning skal forvaltningsmyndighederne overholde den retlige ramme for både strukturfondene og statsstøtten ved fastsættelsen af fondsforvalterens vederlag. Hertil kommer, at forvaltningsmyndighederne skal sørge for, at vederlagsbestemmelserne er i overensstemmelse med instrumentets investeringsstrategi, for at sikre, at fondsforvalteren har et finansielt incitament til at handle i overensstemmelse med OP’ets erklærede mål. Forhandling af finansieringsaftalen er derfor ingen nem opgave, og under vores samtaler anførte mange forvaltningsmyndigheder, at de ikke besad den fornødne ekspertise til at gøre dette i begyndelsen af programmeringsperioden 2007-2013.

Under bestemte betingelser er det muligt at overskride de lofter for forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er fastsat i bestemmelserne (f.eks. hvis forvaltningsomkostninger og -gebyrer stemmer overens med de markedsøkonomiske vilkår og ikke overstiger dem, der betales af de private investorer, eller hvis fondsforvalteren er udvalgt gennem et offentligt udbud). På grundlag af medlemsstaternes rapportering til Kommissionen, kan der ikke gives oplysninger om, hvor ofte lofterne blev overskredet.

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer betales ud af det finansielle instruments tildelte kapital; de væltes ikke over på den endelige modtager. Disse omkostninger anses for støtteberettigede indtil afviklingen af fonden, der i de fleste tilfælde er afslutningen på programmet⁹⁰. Støtteberettigelsen af de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der anmodes om i forbindelse med de EFRU- og ESF-fonde, der er oprettet i programperioden 2007-2013, vil først blive kontrolleret af Kommissionen, når den analyserer afslutningsdokumenterne i 2017 og 2018.

Ved afslutningen vil de kumulerede forvaltningsomkostninger sandsynligvis i nogle tilfælde overstige de lofter, der er fastsat i bestemmelserne

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt senest den 31. marts 2017, kan anmeldes som støtteberettigede omkostninger under det EFRU- eller ESF-OP, hvorunder det finansielle instrument er oprettet⁹¹. I forordningen er det fastsat, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer er relateret til »den kapital, hvormed det operationelle program bidrager«. Ifølge Kommissionen skal de lofter, der henvises til i gennemførelsesforordningens artikel 43, anvendes på det samlede kapitalbidrag til det finansielle instrument og ikke på det reelle bidrag, der er brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Den eksisterende vejledning for programperioden 2007-2013 om forvaltningsomkostninger og -gebyrer bekræfter dette synspunkt⁹².

Vi mener, at Kommissionen burde have fortolket bestemmelserne om de lofter, der i forordningen er fastsat for forvaltningsomkostninger og -gebyrer derhen, at de skulle anvendes på den faktisk brugte kapitaltildeling, hvormed OP’et har bidraget til det finansielle instrument, dvs. den reelle tildeling, der er blevet brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Fondsforvaltere bør ikke aflønnes for ikke at anvende instrumenternes tildelte kapital.

Resultatbaseret aflønning var ikke et retligt krav i programperioden 2007-2013

I programperioden 2007-2013 blev der kun i Kommissionens vejledninger, men ikke i retsgrundlaget henvist til, at forsvarlig økonomisk forvaltning af finansielle instrumenter og fondsforvalterens reelle resultater var en faktor ved fastsættelsen af forvaltningsomkostninger og -gebyrer⁹³.

Gennem vores forvaltningsrevision og juridisk-kritiske revision af finansielle instrumenter konstaterede vi, at ordninger med resultatbaseret aflønning var undtagelsen snarere end reglen: Kun ét ud af ni instrumenter, der blev undersøgt i perioden 2013-2015, havde indført en resultatbaseret aflønning af fondsforvalteren.

Når fondsforvalternes aflønning ikke er baseret på resultater, har de kun et lille incitament til faktisk at overføre midlerne til de endelige støttemodtagere. Det kan have indvirket negativt på de finansielle instrumenters resultater i programperioden 2007-2013. Derudover gør det det også ganske attraktivt for uerfarne fondsforvaltere at forvalte EFRU- og ESF-instrumenter (jf. også punkt 86).

I 2012 henstillede Kommissionen til forvaltningsmyndighederne, at fondsforvalterens vederlag blev knyttet til kvaliteten af de reelt foretagne investeringer, målt i deres bidrag til opfyldelse af de strategiske OP-mål, og til værdien af de midler, der tilbagebetales til operationen fra instrumentets investeringer⁹⁴. Denne henstilling blev imidlertid givet i en COCOF-vejledning og er ikke juridisk bindende.

Kommissionens vurdering af forvaltningsomkostninger og -gebyrer tager ikke behørigt hensyn til forskelle i typer af instrumenter og det faktiske niveau af den støtte, der ydes til de endelige modtagere

Kommissionens overslag over kumulerede forvaltningsomkostninger på 631 millioner euro siden 2007 er sandsynligvis ansat for lavt

I december 2015 anslog Kommissionen på grundlag af de data, medlemsstaterne havde indberettet for året 2014, de kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer til mindst 631 millioner euro for EFRU- og ESF-instrumenterne siden programperiodens start⁹⁵.

Ifølge Kommissionen udgør dette 4,7 % af OP-bidragene til de relevante instrumenter i programperioden 2007-2013.

Hvis de beløb, der betales mellem holdingfondene og de specifikke fonde herunder, ikke medtages i beregningen, fordi de allerede er medtaget som OP-bidrag til holdingfondene, stiger den samlede rate for forvaltningsomkostninger og -gebyrer til 6,2 %. Hertil kommer, at fondsforvaltere også kan vælte gebyrer over på endelige støttemodtagere, men måske ikke har rapporteret disse gebyrer til Kommissionen. Da Kommissionens beregning kun er baseret på delvise data, er de reelle tal (for både de absolutte beløb og andelen af OP-bidragene) derfor sandsynligvis højere.

Forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne ligger væsentlig over de niveauer, Kommissionen har rapporteret, hvis de beregnes på grundlag af den finansielle støtte, der er ydet til de endelige støttemodtagere

Samlet set konstaterede vi på grundlag af de 764 EFRU- og ESF-instrumenter i tabel 6, at de kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer tegner sig for op til 75 % af den finansielle støtte, der er ydet til endelige støttemodtagere, hvad der giver et årligt gennemsnit på op til 16 %.

For så vidt angår de 10 medlemsstater, der har rapporteret solide data for alle deres 274 EFRU- og ESF-fonde, konstaterede vi, at de kumulerede forvaltningsomkostninger og -gebyrer er på mellem 2 % og 17 % af den finansielle støtte, der er ydet til endelige støttemodtagere. Det giver et årligt gennemsnit på mellem 1 % og 3 %.

Betydelige forskelle mellem de forskellige typer af finansielle instrumenters forvaltningsomkostninger og -gebyrer

Omfanget af forvaltningsomkostninger og -gebyrer er også relateret til typen af instrument. Under hensyntagen til de sandsynlige data, Kommissionen har rapporteret, nåede vi frem til de gennemsnitlige værdier, der vises i tabel 7 I gennemsnit har garantiinstrumenterne de laveste procentuelle forvaltningsomkostninger og -gebyrer, mens egenkapitalinstrumenterne har de højeste.

Desuden er finansielle instrumenter, der gennemføres med en holdingfond, generelt mere omkostningskrævende at gennemføre, da der skal afholdes forvaltningsomkostninger og -gebyrer på begge niveauer (dvs. holdingfonden og den specifikke fond). Vi noterer også, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer i programperioden 2007-2013 ikke er afhængige af størrelsen af det finansielle instruments investeringer, fordi de betales som en procentuel andel af OP-bidraget (jf. punkt 108).

Ud fra den finansielle støtte, der er ydet, er forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne betydeligt højere for EFRU- og ESF-instrumenter end for centralt forvaltede finansielle instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor

Vores analyse viste også, at de gennemsnitlige forvaltningsomkostninger og -gebyrer var betydeligt lavere for centralt forvaltede finansielle instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor end for EFRU- og ESF-instrumenter i forhold til den finansielle støtte, der var ydet de endelige støttemodtagere ved udgangen af 2014.

• De kumulerede driftsomkostninger opkrævet af EEEF, siden den påbegyndte sin virksomhed i 2011, er ca. 5 % af de samlede investerede beløb. Det giver årlige omkostninger på 1,2 %.
• For så vidt angår EPMF (kombinerede låne- og garantiinstrumenter) anslår Kommissionen, at den gennemsnitlige årlige omkostning, der skal afholdes over EU-budgettet maksimalt er på 0,5 %-0,7 % af den tildelte kapital⁹⁶. Det svarer til årlige omkostninger på 0,2 % af beløbene for de garantier, EPMF har ydet til de endelige støttemodtagere.

Vores analyse viste også, at selv EIB’s og EIF’s forvaltningsomkostninger og -gebyrer for EFRU-instrumenter generelt var højere end dem, de opkræver, når de fungerer som fondsforvaltere af instrumenter under »central forvaltning«.

Vores gennemgang af to undersøgelser af fondsforvalteres vederlag i investeringsfonde i den private sektor, der blev offentliggjort i 2015, viste, at det gennemsnitlige årlige forvaltningsgebyr for alle typer af fonde (ekskl. holdingfonde) var på mellem 0,6 % og 1 %⁹⁷. Begge undersøgelser anførte også, at forvaltningsgebyrer er blevet nedsat i de seneste år. Ifølge en anden undersøgelse, der blev offentliggjort i 2013, er de årlige forvaltningsgebyrer for egenkapitalfonde, der opererer med risikovillig kapital, på mellem 2,0 % og 2,5 %⁹⁸.

Vores analyse viser også betydelige forskelle mellem de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der opkræves, under de forskellige EFRU- og ESF-instrumenter. På grundlag af de oplysninger, der foreligger om de faktiske gennemførelsesomkostninger for de enkelte finansielle instrumenter under EFRU og ESF, er Kommissionen ikke i stand til at vurdere, om omkostningsforskellene er berettigede. Vi har tidligere fremsat lignende bemærkninger i en anden særberetning⁹⁹.

Begrænsninger i medlemsstaternes rapportering af forvaltningsomkostninger og -gebyrer

Kun ca. 60 % af alle EFRU- og ESF-instrumenter oplyser Kommissionen om deres forvaltningsomkostninger og -gebyrer

I 2011 indførte Kommissionen en forpligtelse for medlemsstaterne til årlig at rapportere om instrumenter under delt forvaltning¹⁰⁰. Forvaltningsmyndighederne skulle for første gang rapportere disse oplysninger i deres rapporter for året 2011. De data, Kommissionen anmodede om, omfattede blandt andet oplysninger om de forvaltningsomkostninger og -gebyrer, som var valgfrie for forvaltningsmyndighederne under EFRU og ESF. For året 2014 blev der kun fremlagt data om forvaltningsomkostninger og -gebyrer for instrumenter, der tegnede sig for 63 % af det samlede beløb for betalinger fra EFRU- og ESF-OP’er til finansielle instrumenter (mod 50 % i 2013)¹⁰¹.

Herudover noterer vi, at kun betalte beløb skal rapporteres som forvaltningsomkostninger og -gebyrer. I nogle tilfælde er omkostninger og gebyrer imidlertid påløbet, men endnu ikke betalt. Sådanne omkostninger er »de facto« udelukket fra rapporteringen, hvad der indvirker på dennes fuldstændighed og bidrager til, at forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der rapporteres til Kommissionen er ansat for lavt.

Afhjulpet i programperioden 2014-2020?

I relation til spørgsmålet om forvaltningsomkostninger og -gebyrer er der truffet en række foranstaltninger for programperioden 2014-2020.

Fristerne i forbindelse med rapporteringen forkortet for medlemsstaterne og forlænget for Kommissionen

I programperioden 2014-2020 skal medlemsstaterne forelægge Kommissionen rapporten om gennemførelsen af finansielle instrumenter som et led i deres årlige gennemførelsesrapport. Det medfører, at rapporteringen finder sted én måned tidligere (senest den 31. maj mod den 30. juni i den forudgående periode, end da rapporteringen ikke var et led i den årlige gennemførelsesrapport; i forbindelse med 2017 og 2019 er fristen stadig den 30. juni)¹⁰². Desuden blev den periode, Kommissionen har til at gennemgå de data, medlemsstaterne rapporterer, fastsat til seks måneder. Det betyder, at Kommissionens frist for at forelægge den konsoliderede rapport om gennemførelsen af de finansielle instrumenter blev ændret fra den 1. oktober til den 30. november — undtagen for 2017 og 2019. Dermed opstår der en situation, hvor dechargemyndigheden får adgang til vigtige oplysninger om gennemførelsen af de finansielle instrumenter endnu senere, end det er tilfældet nu.

Forvaltningsmyndighederne skal rapportere til Kommissionen om forvaltningsomkostninger og -gebyrer

For så vidt angår finansielle instrumenter fra perioden 2014-2020 skal forvaltningsmyndighederne offentliggøre data om forvaltningsomkostninger og -gebyrer som et bilag til den årlige gennemførelsesrapport¹⁰³. Det er en væsentlig forbedring, som vil gøre det muligt for Kommissionen at analysere og overvåge omkostningerne ved at gennemføre finansielle instrumenter meget bedre i de kommende år.

Lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer er blevet sænket og differentieres afhængigt af typen af finansielle instrumenter

Med hensyn til lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer bemærker vi to væsentlige forskelle fra programperioden 2007-2013. For det første differentieres lofterne for fondsforvalterens vederlag afhængigt af typen af finansielle instrumenter¹⁰⁴ (jf. tabel 8).

For det andet er lofterne (som nu har et kumuleret, ikke et årligt grundlag) væsentlig lavere end i programperioden 2007-2013. Samlet set mener vi, at de sænkede lofter, der er fastsat for det kumulerede beløb for fondsforvalterens vederlag, er en forbedring, men Kommissionen forklarede ikke, hvordan disse lofter var fastsat. Vores analyse af de reelle data, der hidtil er rapporteret for programperioden 2007-2013, viser lavere procentsatser i praksis (jf. punkt 120).

Resultatbaserede elementer i fondsforvalterens vederlag har kun begrænset tilskyndelsesvirkning

For perioden 2014-2020 fastsætter forordningen om fælles bestemmelser også, at fondsforvalterens resultater bør bruges som kriterium ved fastsættelsen af forvaltningsomkostninger og -gebyrer. Specielt skal alle forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der skal anmeldes som støtteberettigede ved afslutningen, være baseret på en resultatbaseret beregningsmetode (jf. også tabel 6)¹⁰⁵.

Yderligere oplysninger om kriterierne for beregning af forvaltningsomkostninger og -gebyrer på grundlag af resultater samt de gældende lofter er fastsat i en delegeret retsakt¹⁰⁶.

Ifølge Kommissionens retningslinjer om risikofinansieringsinvesteringer¹⁰⁷ skal vederlagets resultatbaserede komponent være betydeligt og udformet til at belønne opnåelsen af foruddefinerede specifikke politiske mål og fondsforvalterens økonomiske resultater. Sidstnævnte bør måles ikke kun udtrykt i vellykket udbetaling af den oprindelige tildeling eller beløbet for den mobiliserede private kapital, men også på grundlag af investeringernes reelle afkast.

Vi bemærker dog, at disse nye resultatbaserede elementer spiller en sekundær rolle ved beregningen af fondsforvalterens samlede vederlag, der skal godtgøres over EU-budgettet, hvad der skyldes følgende:

• I betragtning af en holdingfonds eller en specifik fonds normale løbetid bliver de lofter, der er fastsat i Kommissionens delegerede retsakt, generelt nemt nået uden den del af vederlaget, der er baseret på resultater. Derfor vil en resultatstærk fondsforvalter have nået maksimumsvederlaget allerede på et tidligere stade end en mindre resultatstærk og vil fra da af ikke længere blive betalt for sine tjenester.
• Der er ikke nogen sanktion for utilstrækkelig indsats, som ville sikre, at fondsforvalteren bærer en del af alle de finansielle tab, det finansielle instrument måtte pådrage sig. På grundlag af den nuværende vederlagsordning kan selv fondsforvaltere, der opnår negativt afkast, faktisk opnå maksimumsvederlaget
• Retsgrundlaget kræver ikke, at forvaltningsmyndigheden på forhånd fastsætter benchmarks for minimumsresultater (eller kritiske afkast), der skal nås, før fondsforvalteren kan modtage den del af vederlaget, der er baseret på resultater.

Samlet set mener vi derfor, at den resultatbaserede del af fondsforvalterens vederlag, der medfinansieres over EU-budgettet, i dag kun har en meget begrænset tilskyndelsesvirkning og bør genovervejes.

Der påløber forvaltningsomkostninger og -gebyrer ud over administrationsomkostningerne ved at gennemføre EFRU- og ESF-OP’erne

Forvaltningen, kontrollen, overvågningen og evalueringen af EFRU- og ESF-OP’erne er forbundet med omkostninger: Disse administrationsomkostninger til nationale myndigheder omfatter vederlag til ansatte, driftsomkostninger (f.eks. rejseudgifter og udgifter til uddannelse) og omkostninger i relation til oplysnings- og kommunikationsvirksomhed. Medlemsstaterne har mulighed for at anvende teknisk bistand under EFRU- og ESF-OP’erne til at dække disse administrationsomkostninger¹⁰⁸.

I programperioden 2007-2013 kunne den tekniske bistand udgøre op til 4 % af et EFRU- eller ESF-OP’s samlede finansiering¹⁰⁹. Samme niveau er blevet opretholdt for programperioden 2014-2020. Det blev fastsat på grundlag af en undersøgelse, der blev udført i 2010 på Kommissionens vegne til brug ved dens konsekvensanalyse med henblik på programperioden 2014-2020¹¹⁰. På det grundlag anslår Kommissionen, at medlemsstaterne kan bruge op til 13,6 milliarder euro på tekniske bistand i hele perioden.

I programperioden 2014-2020 vil en væsentlig større del af EFRU- og ESF-budgettet imidlertid blive gennemført gennem finansielle instrumenter (jf. punkt 21). Dette indebærer, at der vil være adgang til relativt flere midler til teknisk bistand til EFRU- og ESF-OP’ernes tilskudsbaserede finansieringsaktiviteter, da fondsforvalteren varetager hovedparten af de finansielle instrumenters administrative aktivitet. Forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne for disse aktiviteter opkræver fondsforvalterne direkte hos OP’erne (eller de endelige støttemodtagere). Stigningen i finansiering gennem finansielle instrumenter øger derfor også indirekte EU-budgettets samlede administrationsudgifter, da den øger omfanget af den støtte i form af teknisk bistand, medlemsstaterne får fra EU-budgettet til de resterende, tilskudsbaserede finansieringsaktiviteter.

Vi noterer også, at de nationale administrationer ligesom i programperioden 2007-2013 ikke har nogen forpligtelse til at rapportere i detaljer om, hvordan den tekniske bistand er blevet brugt¹¹¹. Vi har allerede i en tidligere beretning bemærket, at Kommissionen ikke har nogen tilgængelige sammenlignende oplysninger om de reelle administrationsomkostninger for hver enkelt medlemsstat, hvert enkelt OP eller hver enkelt finansieringsmekanisme (dvs. tilskud eller finansielle instrumenter)¹¹². Det gør det vanskeligt at vurdere, om omfanget af teknisk bistand er berettiget set i lyset af medlemsstaternes faktiske omkostninger ved at gennemføre EFRU- og ESF-OP’erne.

Vi opretholder derfor vores tidligere anbefaling, at Kommissionen bør udføre en sammenlignende analyse af omkostningerne ved at gennemføre tilskud og finansielle instrumenter (under central og delt forvaltning) i programperioden 2014-2020 med henblik på at fastslå deres reelle omfang¹¹³. Sådanne oplysninger vil være særlig relevante med henblik på udarbejdelsen af lovgivningsforslag for perioden efter 2020.

Konklusioner og anbefalinger

Samlet set noterer vi, at finansiel støtte ydet til endelige støttemodtagere gennem finansielle instrumenter byder på væsentlige fordele i forhold til tilskud, eftersom hver enkelt euro i finansieringen gennem finansielle instrumenter i princippet kan bruges mere end én gang. Desuden bør det principielt også indvirke på de endelige støttemodtageres adfærd, at lån skal betales tilbage, garantier skal frigives eller for så vidt angår egenkapitalinvesteringer give et afkast, hvad der fører til en bedre anvendelse af offentlige midler og formindsker sandsynligheden for, at de endelige modtagere bliver afhængige af offentlig støtte.

Under vores revision identificerede vi imidlertid et antal væsentlige forhold, der begrænsede produktiviteten af de finansielle instrumenter som mekanisme til gennemførelse af EU-budgettet i programperioden 2007-2013:

• Mange finansielle instrumenter under EFRU og ESF var overdimensionerede, og ved udgangen af 2014 var der fortsat store problemer med at brugt den tildelte kapital (i gennemsnit var ca. 57 % af alle de kapitaltildelinger, OP’erne havde betalt til de finansielle instrumenter blevet brugt). En medvirkende faktor til de for store oprindelige kapitaltildelinger var, at medlemsstaterne ønskede at undgå frigørelser i hele programperioden 2007-2013.
• Det lykkedes samlet set hverken finansielle instrumenter under delt eller central forvaltning at tiltrække privat kapital.
• Det er hidtil kun lykkedes et begrænset antal finansielle instrumenter under EFRU og ESF at yde revolverende finansiel støtte.
• Forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne for de finansielle instrumenter under EFRU og ESF lå på et højt niveau sammenlignet med den reelle finansielle støtte til de endelige støttemodtagere og lader også til at være væsentlig højere end for centralt forvaltede instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor.

Samtidig noterer vi også, at den retlige ramme for finansielle instrumenter for programperioden 2014-2020 er blevet forbedret på grundlag af den ekspertise, der blev opbygget i programperioden 2007-2013, men der er stadig en række spørgsmål. Vores hovedkonklusioner vedrørende programperioderne 2007-2013 og 2014-2020 præsenteres sammen med vores anbefalinger i overensstemmelse med beretningens opbygning.

Var de finansielle instrumenter passende dimensioneret til markedets behov?

Vi mener, at mange finansielle instrumenter generelt var overdimensionerede. Det indikerer, at forvaltningsmyndighederne ikke altid har vurderet markedsbehovene korrekt, før de tildelte de finansielle instrumenter midler fra EFRU- og ESF-OP’er. Det førte til for store kapitaltildelinger ved oprettelsen af de finansielle instrumenter, hvilket udmøntede sig i lave udbetalingsrater. En medvirkende faktor til de for store oprindelige kapitaltildelinger var, at medlemsstaterne ønskede at omgå n+2-reglen.

Indførelsen i programperioden 2014-2020 af obligatoriske forudgående vurderinger i forbindelse med finansielle instrumenter under både delt og central forvaltning vil i stort omfang være med til at forebygge for store tildelinger til finansielle instrumenter. Alligevel vil deres succes afhænge af, om de blev baseret på fornuftige antagelser og fornuftig analyse. For så vidt angår instrumenter under delt forvaltning sigter modellen for trinvise betalinger (som forbinder betalingerne fra EU-budgettet til udbetalingen af midler til de endelige modtagere) også mod at afhjælpe problemet med for store tildelinger. Herudover opererer forordningen om fælles bestemmelser med muligheden af en regelmæssig gennemgang af den forudgående vurdering i tilfælde, hvor de økonomiske vilkår eller markedsforholdene ændrer sig, men ikke for de centralt forvaltede instrumenter. Der udføres en midtvejsgennemgang (som kan afhjælpe sådanne aspekter) af de fleste, men ikke af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter. Endelig er der ikke fastsat bestemmelser om en uafhængig gennemgang af den forudgående vurdering i nogen af tilfældene.

Den regionale fokusering af de finansielle instrumenter bidrog til, at medlemsstaterne oprettede et stort antal små finansielle instrumenter i programperioden 2007-2013. I mange tilfælde havde disse enkelte specifikke ERDF- og ESF-fonde ikke den størrelse, der i fondsverdenen anses for at være hensigtsmæssig til, at de kan drives produktivt (jf. punkt 27-61).

Anbefaling 1

For så vidt angår den forudgående vurdering i forbindelse med finansielle instrumenter:

a) bør Kommissionens forudgående vurdering i forbindelse med centralt forvaltede instrumenter systematisk omfatte en analyse af de hidtil høstede erfaringer.

Frist for målopfyldelsen: hver gang der oprettes et nyt instrument.

b) bør Kommissionen ud over de »høstede erfaringer« også vurdere effekten af større socioøkonomiske ændringer af rationalet bag instrumentet og de tilsvarende bidrag, der kræves fra EU-budgettet i forbindelse med de enkelte midtvejsgennemgange af alle centralt forvaltede finansielle instrumenter.

Frist for målopfyldelsen: så snart midtvejsgennemgangene er udført.

Anbefaling 2

Kommissionen og medlemsstaterne bør sigte mod at optimere størrelsen af de specifikke EFRU- og ESF-fonde og så vidt muligt drage fordel af de betydelige besparelser på omkostningerne ved at anvende fondene. Kommissionen bør give medlemsstaterne supplerende vejledning i, hvordan man opretter sådanne finansielle instrumenter i medlemsstaterne eller på Unionsplan (som forvaltes direkte eller indirekte af Kommissionen).

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2016 (for Kommissionens vedkommende), når der oprettes finansielle instrumenter (for medlemsstaternes vedkommende).

Lykkedes det de finansielle instrumenter at tiltrække privat kapital?

Vi konstaterede, at Kommissionen og medlemsstaterne i programperioden 2007-2013 har stået over for betydelige vanskeligheder med at tiltrække investorer fra den private sektor til finansielle instrumenter både under delt og under central forvaltning. Specielt bør det bemærkes, at fortrinsbehandling af private investorer i forbindelse med finansielle instrumenter ikke var velegnet til at tiltrække væsentlig supplerende finansiering. Derudover mener vi ikke, at Kommissionens måling af finansielle instrumenters løftestangseffekt tager tilbørligt hensyn til, i hvilket omfang offentlig finansiering fra EU-budgettet mobiliserer supplerende midler. Hertil kommer, at medlemsstaterne ikke har pligt til at rapportere oplysninger til Kommissionen om private bidrag til EFRU- og ESF-instrumenters kapitaltildeling.

På dette stade forekommer det ikke sandsynligt, at der — via OP’erne eller som supplerende bidrag — vil blive tiltrukket et væsentligt beløb i private midler i programperioden 2014-2020. Den vejledning, Kommissionen udsendte i april 2014, trækker ikke i tilstrækkelig grad på de »gode praksis«, der er konstateret i programperioden 2007-2013, for, hvordan man anvender bestemmelserne om fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden at påføre den offentlige sektor en for stor risiko.

Anvendelse af forhåndstilsagn i skattesager i forbindelse med finansielle instrumenter i programperioden 2014-2020, hvilket under visse omstændigheder kan føre til skatteunddragelse, går imod Kommissionens egen politik i denne henseende (jf. punkt 62-91).

Anbefaling 3

Kommissionen bør i finansforordningen (og efterfølgende i sektorspecifikke forordninger) give en definition af finansielle instrumenters løftestangseffekt, der kan anvendes på alle EU-budgettets områder, og som klart skelner mellem løftestangseffekten af private og nationale offentlige bidrag under OP’et og/eller af supplerende bidrag i privat eller offentlig kapital, og tager hensyn til typen af involveret instrument. Denne definition bør klart vise, hvordan de beløb, der mobiliseres af EU’s og nationale offentlige bidrag, beregnes, eventuelt ved at følge OECD’s retningslinjer på området.

Frist for målopfyldelsen: når finansforordningen skal revideres og — for så vidt angår sektorspecifik lovgivning — ved midtvejsgennemgangen.

Anbefaling 4

For så vidt angår finansielle instrumenter under EFRU og ESF i programperioden 2007-2013 bør Kommissionen sikre, at medlemsstaterne giver fuldstændige og pålidelige data om private bidrag til kapitaltildelinger, både gennem OP’erne og som supplement til dem.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2017.

Anbefaling 5

For så vidt angår finansielle instrumenter under EFRU og ESF bør Kommissionen vejlede medlemsstaterne yderligere i, hvordan de bedst bruger bestemmelserne om fortrinsbehandling til at tiltrække mere privat kapital uden at vælte en for stor risiko over på de offentlige investorer, der har bidraget til de finansielle instrumenters tildelinger.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Anbefaling 6

For så vidt angår centralt forvaltede finansielle instrumenter bør de generelle principper for risikodeling, der kan få indvirkning på EU-budgettet, defineres i lovgivningen om det pågældende instrument.

Frist for målopfyldelsen: når der stilles forslag om oprettelse af nye finansielle instrumenter, eller ved gennemgangen af eksisterende finansielle instrumenter.

Anbefaling 7

For så vidt angår alle de finansielle instrumenter, der finansieres over EU-budgettet i programperioden 2014-2020, bør Kommissionen sikre, at medlemsstaterne, Kommissionen selv og EIB-gruppen kun gennemfører ordninger, der er i overensstemmelse med dens egne henstillinger og handlinger med hensyn til skattemæssige ordninger.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Ydede de finansielle instrumenter revolverende finansiel støtte?

For størstedelen af EFRU- og ESF-instrumenternes vedkommende havde der ikke været nogen væsentlig revolverende effekt af midlerne ved udgangen af 2014. Det skyldes, at forsinkelser i gennemførelsen var medvirkende årsag til, at de finansielle instrumenter under EFRU og ESF havde vanskeligt ved at udbetale deres tildelinger fuldt ud i programperioden 2007-2013. Det var nødvendigt at forlænge støtteberettigelsesperioden fra december 2015 til marts 2017 for at øge sandsynligheden for, at de fleste finansielle instrumenter ville bruge deres oprindelige tildeling én gang. Efter afslutningen i marts 2017 foregår gennemførelsen af de finansielle instrumenter desuden efter medlemsstaternes skøn, og kun tiden vil vise, i hvilken udstrækning der vil blive opnået en revolverende effekt.

Bestemmelserne i retsgrundlaget for programperioden 2014-2020 begrænser risikoen for, der at oprettes instrumenter med for store kapitaltildelinger og er følgelig også med til at øge sandsynligheden for, at der opnås en revolverende effekt. Det forudsætter dog, at man har taget ved lære af de mangler, der blev konstateret i programperioden 2007-2013, og at forvaltningsmyndighederne er mere realistiske med hensyn til, hvor stor en del af ESI-fondene der kan gennemføres gennem finansielle instrumenter.

Der er foretaget andre ændringer, der skulle hjælpe med at oprette instrumenter mere produktivt, men vi fandt, at der er behov for supplerende vejledning vedrørende to specifikke aspekter (jf. punkt 92-105).

Anbefaling 8

Kommissionen bør træffe passende foranstaltninger til at sikre, at medlemsstaterne for så vidt angår programperioden 2014-2020 opretholder fondenes revolverende karakter i den krævede otteårsperiode efter udløbet af støtteberettigelsesperioden. Det kan opnås med et krav om, at der i finansieringsaftalen anvendes en eksplicit klausul til sikring af, at finansieringen anvendes til de tilsigtede formål.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Anbefaling 9

Kommissionen bør vejlede i de bestemmelser, der tillader, at de finansielle instrumenter fortsat anvendes ind i den følgende programperiode, navnlig i de tilfælde, hvor fondsforvalterne udvælges på grundlag af et offentligt udbud.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

Viste de finansielle instrumenter sig at være en omkostningseffektiv måde at gennemføre EU-budgettet på?

Vi konstaterede, at en væsentlig del af den oprindelige tildeling til finansielle instrumenter under EFRU og ESF blev brugt på forvaltningsomkostninger og -gebyrer. Hertil kommer, at gebyrerne lå på et væsentlig højere niveau end for centralt forvaltede instrumenter eller investeringsfonde i den private sektor i forhold til den finansielle støtte, der reelt blev ydet til de endelige støttemodtagere. I betragtning af de høje niveauer, vi konstaterede ved udgangen af 2014, er der en betydelig risiko for, at mange EFRU- og ESF-instrumenter vil overskride de lofter for forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er fastsat i retsgrundlaget for perioden 2007-2013. Høje forvaltningsomkostninger og -gebyrer kan tyde på et grundlæggende problem ved den måde, denne finansieringsmekanisme er blevet gennemført på i programperioden 2007-2013.

Forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt senest den 31. marts 2017, kan anmeldes som støtteberettigede udgifter til de EFRU- og ESF-programmer, som det finansielle instrument er oprettet under. Forordningen præciserer, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer er relateret til »den kapital hvormed det operationelle program bidrager« til instrumenterne.

Ifølge Kommissionen skal de lofter, der henvises til i gennemførelsesforordningens artikel 43, anvendes på det samlede kapitalbidrag til det finansielle instrument, og ikke på det reelle bidrag, der er brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Efter vores mening skal de lofter, der er fastsat i forordningen, imidlertid ved afslutningen fortolkes derhen, at de skal anvendes på den reelt brugte kapitaltildeling, hvormed OP’et har bidraget til det finansielle instrument, dvs. den, der er blevet brugt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere. Fondsforvalterne bør ikke aflønnes for ikke at udnytte instrumenternes kapitaltildeling.

Kommissionen har ikke et samlet overblik over omkostningerne til gennemførelsen af de finansielle instrumenter under EFRU og ESF, samt over, hvordan forvaltningsomkostningerne og -gebyrerne beregnes, og om de er berettigede. Tilsvarende mangler Kommissionen oplysninger om de enkelte medlemsstaters samlede administrationsomkostninger til gennemførelse af ESI-fondene i programperioden 2014-2020, der er afhængige af, hvordan man har brugt de alternative finansieringsmekanismer (dvs. tilskud eller tilbagebetalingspligtig finansiel støtte, navnlig gennem finansielle instrumenter).

Vi noterer også, at disse forvaltningsomkostninger og -gebyrer påløber ud over EFRU- og ESF-OP’ernes generelle administrationsomkostninger. Da forvaltningsomkostninger betales over instrumenternes oprindelige tildeling, reducerer de omfanget af den finansiering fra EU-budgettet, der er disponibel til de endelige støttemodtagere.

For så vidt angår programperioden 2014-2020 er medlemsstaternes rapporteringsfrister blevet reduceret, eftersom rapporteringen om finansielle instrumenter nu er et led i den årlige gennemførelsesrapport. Denne rapport forelægges for Kommissionen én måned før den tidligere rapportering om de finansielle instrumenter, undtagen for så vidt angår årene 2017 og 2019. Samtidig er Kommissionens frist for at forelægge sin rapport for dechargemyndigheden blevet fastsat til seks måneder. Til sammenligning havde Kommissionen i programperioden 2007-2013 tre måneder til at efterprøve dataene og forelægge sin konsoliderede gennemførelsesrapport om de finansielle instrumenter. Det betyder, at de relevante oplysninger om gennemførelsen af finansielle instrumenter og omkostningerne i forbindelse hermed foreligger senere end i den forudgående periode.

Med hensyn til forvaltningsomkostninger og -gebyrer blev lovgivningen forbedret væsentligt med lofter for de kumulerede beløb, der er lavere end lofterne i programperioden 2007-2013. De resultatbaserede elementer er dog endnu ikke stærke nok, og Kommissionen er nødt til at give en supplerende præcisering af, hvordan forvaltningsmyndighederne skal anvende disse bestemmelser, når de forhandler finansieringsaftalerne (jf. punkt 106-145).

Anbefaling 10

Med henblik på den forestående afslutning af programperioden 2007-2013 bør Kommissionen:

a) sikre, at medlemsstaterne rapporterer fyldestgørende oplysninger om forvaltningsomkostninger og -gebyrer, der er påløbet og betalt pr. marts 2017

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2017.

b) præcisere, at lofterne for forvaltningsomkostninger og -gebyrer skal anvendes på den reelle kapitaltildeling, det finansielle instrument har brugt, dvs. det bidrag fra OP’et, der er blevet anvendt til at yde finansiel støtte til endelige støttemodtagere.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af marts 2017.

Anbefaling 11

Med hensyn til resultatbaseret aflønning af fondsforvaltere i programperioden 2014-2020

a) bør Kommissionen stille et lovgivningsforslag, der sigter mod en revision af de eksisterende bestemmelser i forordningen om fælles bestemmelser for at styrke disse ordningers tilskyndelsesvirkning.

Frist for målopfyldelsen: senest ved udgangen af 2016.

b) bør medlemsstaternes forvaltningsmyndigheder i vid udstrækning anvende de eksisterende resultatbaserede elementer i fondsforvalternes vederlag, når de forhandler finansieringsaftaler. Det kan komplementeres med frivillig anvendelse af supplerende elementer.

Frist for målopfyldelsen: straks.

Anbefaling 12

Kommissionen bør udføre en sammenlignende analyse af omkostningerne ved gennemførelse af tilskud og tilbagebetalingspligtig finansiel støtte — navnlig gennem finansielle instrumenter — i programperioden 2014-2020 med henblik på at fastsætte deres reelle niveau. Sådanne oplysninger vil være særlig relevante i forbindelse med udarbejdelsen af lovgivningsforslag til perioden efter 2020 og beregningen af et passende niveau for teknisk bistand.

Frist for målopfyldelsen: ved udgangen af 2017.

Endelig vil det også i programperioden 2014-2020 være af vital betydning for Kommissionen og EIB, at de effektivt samordner brugen af finansielle instrumenter under delt og central forvaltning, der finansieres over EU-budgettet, med Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI), også kendt som »Junckerplanen«. Først da kan de finansielle instrumenter under EU-budgettet bidrage mest effektivt til de hårdt tiltrængte investeringer i infrastruktur i EU.

Vedtaget af Afdeling II, der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten, i Luxembourg på mødet den 1. juni 2016.

På Revisionsrettens vegne

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Formand

Forkortelser

CEF: Connecting Europe-faciliteten

CF: Samhørighedsfonden

COCOF: Koordinationsudvalget for Fondene

CPR: Forordningen om fælles bestemmelser

DAS: Revisionserklæring

EaSI: EU-program for beskæftigelse og social innovation

EEEF: Den europæiske energieffektiviseringsfond

EEPR: Program for støtte til økonomisk genopretning gennem finansiel fællesskabsbistand til projekter på energiområdet

EFF: Den Europæiske Fiskerifond

EFRU: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling

EFSI: Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer

EGESIF: Ekspertgruppe vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde

EIB: Den Europæiske Investeringsbank

EIF: Den Europæiske Investeringsfond

ELFUL: Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne

EPMF: Den Europæiske mikrofinansieringsfacilitet Progress til fordel for beskæftigelse og social integration

ESF: Den Europæiske Socialfond

ESI-fonde: Europæiske struktur- og investeringsfonde

FFR: Flerårig finansiel ramme

GBER: Generel gruppefritagelsesforordning

Jeremie: Fælleseuropæiske midler til mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder

LGTT: Lånegarantiinstrumentet for transeuropæiske transportnetprojekter

Margueritefonden: Den Europæiske 2020-fond for Energi, Klimaændringer og Infrastruktur

OP: Operationelt program

PBI: Initiativet med projektobligationer

PFLP: Portefølje med den mest risikovillige tilgang

SICAR: Investeringsselskab med risikovillig kapital

SICAV: Investeringsselskab med variabel kapital

SMV: Små og mellemstore virksomheder

TEN-E/T: Transeuropæiske energi-/transportnet

TEUF: Traktat om Den Europæiske Unions funktionsmåde

Glossar

CEF-forordningen: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1316/2013 af 11. december 2013 om oprettelse af Connecting Europe-faciliteten, om ændring af forordning (EU) nr. 913/2010 og om ophævelse af forordning (EF) nr. 680/2007 og (EF) nr. 67/2010¹.

De europæiske struktur- og investeringsfonde (ESIF) omfatter fem særskilte fonde, der har som mål at reducere regionale skævheder i hele Unionen i programperioden 2014-2020. Fondene er: Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond.

Den delegerede forordning: Kommissionens delegerede forordning (EU) nr. 480/2014 af 3. marts 2014 om supplerende regler til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond².

Den Europæiske Fond for Strategiske Investeringer (EFSI) har til formål at mobilisere mindst 315 milliarder euro i privat og offentlig langsigtet investering i hele EU i perioden 2015-2017 og garantere finansiering af projekter i årene derefter. EFSI er oprettet under Den Europæiske Investeringsbank (EIB) som en trustfond med ubegrænset varighed med henblik på finansiering af mere risikobetonede projektelementer. En garanti på op til 16 milliarder euro stillet af EU-budgettet, vil kompensere for den supplerende risiko, EIB løber. Medlemsstaterne kan bidrage til EFSI med supplerende midler.

Målet for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling (EFRU) er at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved at udligne de største regionale skævheder gennem finansiel støtte til etablering af infrastruktur og til produktive investeringer i jobskabelse, navnlig rettet mod virksomheder.

Målet for Den Europæiske Socialfond (ESF) er at styrke den økonomiske og sociale samhørighed i Den Europæiske Union ved — især gennem efteruddannelsesforanstaltninger — at forbedre beskæftigelsen og jobmulighederne, befordre et højt beskæftigelsesniveau og skabe flere og bedre job.

Egenkapitalinvestering er tilvejebringelse af kapital til en virksomhed, som investeres direkte eller indirekte til gengæld for helt eller delvist ejerskab af virksomheden, og hvor egenkapitalinvestoren kan påtage sig en vis ledelseskontrol med virksomheden og få andel i dens overskud

Ekspertgruppen vedrørende de europæiske struktur- og investeringsfonde (EGESIF) blev oprettet i Kommissionen med det mål at rådgive Kommissionen om spørgsmål med relation til gennemførelse af programmer, der vedtages og gennemføres i overensstemmelse med de europæiske struktur- og investeringsfondsforordninger. Den er den ene af de to grupper, der har afløst Koordinationsudvalget for Fondene (den anden er COESIF — Koordinationsudvalget for de europæiske struktur- og investeringsfonde).

En endelig (støtte)modtager er enhver juridisk eller fysisk person, bortset fra en holdingfond eller en finansiel formidler, der modtager finansiering fra et finansielt instrument.

Finansforordningen: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU, Euratom) nr. 966/2012 af 25. oktober 2012 om de finansielle regler vedrørende Unionens almindelige budget og om ophævelse af Rådets forordning (EF, Euratom) nr. 1605/2002³.

En finansiel formidler er en enhed, der fungerer som mellemled mellem forvaltningsmyndigheden eller holdingfonden og de endelige modtagere af midler, der under delt forvaltning kanaliseres gennem finansielle instrumenter.

Forebyggende kreditlinje er en kreditlinje, som der kan hæves på, hvis en på forhånd defineret begivenhed indtræffer.

Forordningen om fælles bestemmelser (CPR) for perioden 2014-2020: Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EU) nr. 1303/2013 af 17. december 2013 om fælles bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden, Den Europæiske Landbrugsfond for Udvikling af Landdistrikterne og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond, Samhørighedsfonden og Den Europæiske Hav- og Fiskerifond og om ophævelse af Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006⁴.

En forvaltningsmyndighed er en national, regional eller lokal offentlig myndighed eller ethvert andet offentligt eller privat organ, som en medlemsstat har udpeget til at forvalte et operationelt program. Den har bl.a. til opgave at udvælge projekter til finansiering, overvåge, hvordan projekter bliver gennemført, og rapportere til Kommissionen om finansielle aspekter og opnåede resultater.

Fælleseuropæiske midler til mikrovirksomheder og små og mellemstore virksomheder (Jeremieinitiativet) er et kommissionsinitiativ udviklet i samarbejde med Den Europæiske Investeringsfond. Det fremmer anvendelsen af finansieringstekniske instrumenter til at forbedre SMV’ers adgang til finansiering via strukturfondene.

En garanti er en tredjeparts — en såkaldt garants — forpligtelse til at betale en låntagers gæld, når denne ikke selv kan betale den. Garanten er ansvarlig for at dække manglende betaling/misligholdelse af låntagers gæld på de vilkår og betingelser, der er fastsat i aftalen mellem garant, långiver og/eller låntager.

Den generelle forordning for programperioden 2007-2013: Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 af 11. juli 2006 om generelle bestemmelser for Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden og ophævelse af forordning (EF) nr. 1260/1999⁵.

Gennemførelsesforordningen: Kommissionens forordning (EF) nr. 1828/2006 af 8. december 2006 om gennemførelsesbestemmelser til Rådets forordning (EF) nr. 1083/2006 og til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1080/2006 om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling⁶.

En holdingfond er en fond, der er oprettet til at investere i en række venturekapitalfonde, garantifonde, lånefonde, byudviklingsfonde, fonde eller andre tilskyndelsesordninger, der tilvejebringer lån, garantier i forbindelse med tilbagebetalingspligtige investeringer eller tilsvarende instrumenter med henblik på energieffektivitet og anvendelse af vedvarende energi i bygninger, herunder i eksisterende boliger.

Et investeringsselskab med variabel kapital (SICAV) er en form for åben investeringsfond, hvis kapitalværdi ændrer sig på grundlag af antallet af investorer og af værdien af dens underliggende investeringer. Andele i fonden købes og sælges på basis af fondens seneste nettoværdi.

Koordinationsudvalget for Fondene (COCOF) er et stående overvågningsudvalg under Kommissionen. Det har til opgave at drøfte spørgsmål i relation til gennemførelsen af forordningerne om Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden.

Det kritiske afkast er den minimumsforrentning af et projekt eller en investering, som en leder eller investor kræver.

Et lån er en aftale, der forpligter långiver til at stille et pengebeløb til rådighed for låntager i den aftalte mængde og periode. Låntager er forpligtet til at tilbagebetale lånet efter en bestemt periode. Normalt har låntager pligt til at betale renter af lånebeløbet.

I et operationelt program (OP) fastsættes en medlemsstats prioriteter og specifikke mål, og det fastlægges, hvordan finansieringen vil blive anvendt i en given periode — generelt syv år — til at finansiere projekter. Disse projekter skal bidrage til at opfylde en eller flere af et antal målsætninger, der er fastsat i OP’ets prioritetsområde. Der skal indføres programmer for hver enkelt af fondene på samhørighedsområdet, dvs. Den Europæiske Fond for Regionaludvikling, Den Europæiske Socialfond og Samhørighedsfonden. OP’erne udarbejdes af medlemsstaterne og skal godkendes af Kommissionen, før der kan afholdes betalinger over EU-budgettet. De kan kun ændres i programperioden, hvis begge parter er enige herom.

Portefølje med den mest risikovillige tilgang (Portfolio First Loss Piece (PFLP)): Når en låneportefølje opdeles i flere risikotrancher, er PFLP den tranche, som dækker porteføljens første tab (der f.eks. kan skyldes misligholdelse af lån).

Prioritetsområde: Én af prioriteterne i strategien for et operationelt program, der omfatter en gruppe aktioner, som er indbyrdes forbundne og har specifikke målelige mål.

Resterende midler (legacy funding) er den del af den tildelte kapital, der har nået de endelige støttemodtagere, derefter er blevet sendt tilbage til det finansielle instrument og således er disponibel til en ny investeringsrunde.

Samhørighedspolitikken i programperioden 2007-2013 omfattede Den Europæiske Fond for Regionaludvikling og Den Europæiske Socialfond (dvs. de to »strukturfonde«) samt Samhørighedsfonden. I programperioden 2014-2020 blev samordningen af samhørighedspolitikken og de øvrige EU-politikker, der bidrager til regional udvikling, dvs. politikken for udvikling af landdistrikterne samt fiskeri- og havpolitikken, forbedret gennem fastsættelse af fælles bestemmelser for de europæiske struktur- og investeringsfonde.

Specifikke fonde er andre fonde end holdingfonde.

Statsstøtte er enhver form for direkte eller indirekte finansiel støtte, der ydes af offentlige myndigheder til virksomheder i den private sektor. Ifølge traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) er statsstøtte generelt uforenelig med det indre marked, medmindre det er behørigt begrundet. EU’s regler for statsstøtte fastsætter, hvornår sådan støtte ikke fordrejer (eller ikke truer med at fordreje) konkurrencen. Europa-Kommissionen har enekompetence til at vurdere, om statsstøtte ydet af medlemsstaterne er forenelig med disse regler. De proceduremæssige afgørelser og foranstaltninger, Europa-Kommissionen træffer, gennemgås af Retten og Domstolen.

Tildelt kapital henviser til det finansieringsbeløb, der betales til et finansielt instrument (fra EU-budgettet, det nationale budget eller private investorer) til at støtte dettes aktioner. Den tildelte kapital bør afspejle finansieringsinstrumentets investeringskapacitet og stå i rimeligt forhold til det marked, instrumentet er rettet mod.

Et venturekapitalinvesteringsselskab (SICAR) er en struktur, der er udformet til private kapitalinvesteringer og venturekapitalinvesteringer uden regler om spredning af investeringerne og långivnings- eller gearingsrestriktioner.

Den øvre garantisats er den procentuelle andel af en samlet låneporteføljes værdi, som garantien reelt dækker.

Revisionsholdet

Revisionsrettens særberetninger præsenterer resultaterne af forvaltningsrevisioner og juridisk-kritiske revisioner vedrørende specifikke EU-budgetområder eller forvaltningsspørgsmål. Med henblik på at opnå maksimal effekt udvælger og udformer Revisionsretten sine revisionsopgaver under hensyntagen til de risici, der knytter sig til forvaltningens resultatopnåelse eller regeloverholdelsen, de pågældende indtægters eller udgifters omfang, den fremtidige udvikling samt den politiske og offentlige interesse.

Denne forvaltningsrevision blev udført af Revisionsafdeling II — der ledes af Henri Grethen, medlem af Revisionsretten — hvis speciale er udgiftsområderne strukturpolitikker, transport og energi. Revisionsarbejdet blev ledet af Iliana Ivanova, medlem af Revisionsretten, med støtte fra kabinetschef Tony Murphy og attaché Mihail Stefanov, ledende administrator Niels-Erik Brokopp, opgaveansvarlig Rares Rusanescu samt revisorerne Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje og Maria Ploumaki.

Om

DEN EUROPÆISKE REVISIONSRET
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tlf. +352 4398-1
Kontakt: eca.europa.eu/da/Pages/ContactForm.aspx
Websted: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

Yderligere oplysninger om EU fås på internet via Europaserveren (http://europa.eu)

Luxembourg: Den Europæiske Unions Publikationskontor, 2016

© Den Europæiske Union, 2016

Eftertryk tilladt med kildeangivelse