Attuazione della direttiva concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano: la qualità e l’accesso all’acqua in Bulgaria, Ungheria e Romania sono migliorati, ma permane la necessità di consistenti investimenti

Sintesi

La direttiva sull’acqua potabile

I

L’acqua è essenziale per la vita sul nostro pianeta. Gli ecosistemi, la società e l’economia per prosperare hanno tutti bisogno di acqua dolce pulita in quantità sufficiente. Da molti anni, la protezione della salute dei cittadini dell’UE attraverso un accesso sicuro all’acqua potabile è un elemento della politica dell’UE. Dal 1975, l’UE ha adottato norme in materia di acque allo scopo di proteggere i consumatori e gli utilizzatori di risorse idriche da effetti nefasti. Nel 1980 è stata adottata una direttiva che stabilisce gli standard per l’acqua destinata al consumo umano, la «direttiva sull’acqua potabile», successivamente rivista nel 1998. Attualmente è in fase di revisione.

Modalità di svolgimento dell’audit della Corte

II

Gli auditor della Corte hanno verificato se le azioni dell’UE abbiano migliorato la sicurezza dell’accesso dei cittadini ad acqua potabile di qualità in Bulgaria, Ungheria e Romania. In particolare, gli auditor hanno verificato se gli obblighi stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile siano stati rispettati, se i progetti finanziati dal FESR/FC controllati abbiano migliorato la qualità dell’acqua potabile e l’accesso all’approvvigionamento idrico e se le entrate generate e i finanziamenti nazionali pubblici aggiuntivi siano adeguati per garantire il mantenimento e la sostenibilità degli investimenti finanziati dall’UE nelle infrastrutture per l’approvvigionamento di acqua potabile.

III

I fondi FESR/FC per la gestione e l’approvvigionamento di acqua potabile tra il 2007 e il 2020 in questi tre Stati membri ammontano a 3,7 miliardi di euro. L’audit ha riguardato il periodo tra l’adesione all’UE degli Stati membri visitati e la fine del 2016.

Cosa è stato riscontrato

IV

La Corte conclude che, complessivamente, l’accesso dei cittadini all’acqua potabile e l’approvvigionamento di acqua potabile di qualità in Bulgaria, Ungheria e Romania sono migliorati. Questo miglioramento è stato in larga parte dovuto ai significativi investimenti finanziati dal FESR/FC negli ultimi anni. Tuttavia, ci sono ancora zone in cui la rete di distribuzione pubblica che fornisce acqua ai cittadini non è pienamente conforme agli standard UE stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile del 1998. Inoltre, sono necessari significativi investimenti supplementari, pubblici e privati, per garantire l’accesso ad acqua di buona qualità a tutti i cittadini di questi Stati membri e per far sì che gli investimenti nelle infrastrutture idriche siano oggetto di adeguata manutenzione.

Raccomandazioni della Corte

V

La Commissione dovrebbe:

1. sulla base delle relazioni esistenti, dar seguito alle carenze rilevate nel monitoraggio operato dagli Stati membri e far rispettare i requisiti obbligatori disposti al riguardo dalla direttiva sull’acqua potabile;
2. nel contesto dell’attuale revisione delle direttiva sull’acqua potabile, risolvere in modo appropriato le seguenti questioni:
   1. miglioramento delle informazioni fornite dagli Stati membri alla Commissione riguardo alle deroghe concernenti le piccole zone di approvvigionamento idrico;
   2. estensione degli obblighi di comunicazione alle piccole zone di approvvigionamento idrico;
   3. rendicontazione periodica che consenta di disporre di informazioni aggiornate fornite dagli Stati membri sul rispetto della direttiva sull’acqua potabile. La Commissione dovrebbe prendere in considerazione opzioni quali il ricorso a strumenti informatici alternativi (ad esempio, raccolta di dati presso le amministrazioni nazionali) per facilitare l’esercizio di rendicontazione, renderlo più rapido e assicurare la disponibilità di informazioni aggiornate;
   4. miglioramento degli obblighi relativi alla trasmissione di informazioni adeguate e aggiornate sulla qualità dell’acqua destinata al consumo umano disponibili ai consumatori;
3. sostenere gli Stati membri nella promozione di interventi miranti a ridurre le perdite idriche. Ciò potrebbe esser realizzato, ad esempio, includendo la riduzione di perdite idriche nell’ambito dei finanziamenti dell’UE nel campo delle infrastrutture per l’acqua potabile, oppure rafforzando la trasparenza in materia di perdite idriche.

VI

Gli Stati membri dovrebbero:

1. richiedere che, per tutti progetti relativi ad infrastrutture idriche, tra i criteri di selezione sia incluso un dato livello di riduzione delle perdite idriche che consenta di raggiungere i valori-obiettivo nazionali;
2. far sì che le tariffe idriche consentano la sostenibilità delle infrastrutture idriche, includendo la loro manutenzione e rinnovo;
3. valutare, ove necessario, di concedere un sostegno finanziario o altre forme di sostegno alle famiglie per le quali il costo dei servizi idrici è al di sopra del tasso di accessibilità economica, pur garantendo il pieno recupero dei costi nella struttura tariffaria per l’acqua.

Introduzione

La direttiva UE sull’acqua potabile

01

L’acqua è essenziale per la vita sul nostro pianeta. Gli ecosistemi, la società e l’economia per prosperare hanno tutti bisogno di acqua dolce pulita in quantità sufficiente. Da molti anni, la protezione della salute dei cittadini dell’UE attraverso un accesso sicuro all’acqua potabile è un elemento della politica dell’UE. Dal 1975, l’UE ha adottato norme in materia di acque allo scopo di proteggere i consumatori e gli utilizzatori di risorse idriche da effetti nefasti. Garantire risorse idriche di alta qualità e un approvvigionamento sicuro a tutti gli europei è anche parte integrante della politica dell’UE in materia di ambiente¹.

02

La prima direttiva sulla qualità dell’acqua potabile negli Stati membri è stata adottata nel 1975². È stata poi adottata una direttiva sugli standard dell’acqua destinata al consumo umano, la «direttiva sull’acqua potabile», che mira a proteggere la salute umana dagli effetti nocivi di eventuali contaminazioni delle acque destinate al consumo umano (cfr. riquadro 1). Questa direttiva è stata adottata nel 1980³ e successivamente rivista nel 1998⁴. Attualmente è in fase di revisione.

03

La direttiva concede agli Stati membri la possibilità di discostarsi temporaneamente dagli standard richiesti per la qualità dell’acqua attraverso la concessione di deroghe. Queste deroghe possono durare fino ad un massimo di tre anni e possono essere prorogate due volte (ulteriori tre anni per ciascuna proroga).

Piani di monitoraggio e comunicazione

04

Gli Stati membri hanno l’obbligo di definire zone di approvvigionamento idrico (ZAI) e adeguati piani di monitoraggio che rispettino i requisiti minimi stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile⁵. La direttiva sull’acqua potabile distingue tra:

• zone di approvvigionamento idrico che forniscono in media più di 1 000 m³ d’acqua al giorno o che approvvigionano più di 5 000 persone, comunemente dette «grandi zone di approvvigionamento idrico» (grandi ZAI);
• zone di approvvigionamento idrico che forniscono in media meno di 1 000 m³ d’acqua al giorno o che approvvigionano meno di 5 000 persone, comunemente dette «piccole zone di approvvigionamento idrico» (piccole ZAI);
• zone di approvvigionamento idrico che forniscono in media meno di 10 m³ d’acqua al giorno o che approvvigionano meno di 50 persone, comunemente dette «piccolissime zone di approvvigionamento idrico».

05

Inoltre, la direttiva sull’acqua potabile dispone che siano rese disponibili ai consumatori informazioni aggiornate⁶ e che gli Stati membri pubblichino ogni tre anni una relazione sulla qualità delle acque destinate al consumo umano, relativa ai tre anni precedenti. Queste relazioni devono essere pubblicate entro un anno civile dalla fine del periodo cui fanno riferimento e devono essere trasmesse alla Commissione entro due mesi dalla loro pubblicazione.

06

L’Agenzia europea dell’ambiente (AEA) raccoglie i dati sulla qualità delle acque dagli Stati membri per conto della Commissione attraverso uno strumento di rendicontazione on-line⁷. L’AEA è anche responsabile del controllo della qualità delle informazioni della banca dati e predispone le banche dati nazionali, che sono verificate dagli Stati membri. Sulla base di questi dati, la Commissione pubblica una relazione di sintesi sulla qualità dell’acqua potabile nell’Unione nel suo complesso entro nove mesi dalla ricezione delle relazioni degli Stati membri.

07

In questa relazione, che è il principale strumento per rilevare il mancato rispetto dei valori parametrici stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile, ogni Stato membro dovrebbe riferire sulla qualità dell’acqua in tutte le grandi ZAI. Per quanto riguarda le piccole ZAI, la comunicazione è facoltativa. Gli Stati membri possono esonerare dall’applicazione delle disposizioni della direttiva sull’acqua potabile le piccolissime zone di approvvigionamento idrico, ossia quelle che forniscono in media meno di 10 m³ d’acqua potabile al giorno o che approvvigionano meno di 50 persone.

La qualità dell’acqua potabile nell’UE

08

Come parte degli obblighi previsti dalla direttiva sull’acqua potabile per valutare la qualità dell’acqua potabile, ogni anno negli Stati membri vengono eseguite diversi milioni di analisi. Ad esempio, durante il periodo di riferimento 2011-2013, sono state eseguite 4,1 milioni di analisi su parametri microbiologici, 7,1 milioni di analisi su parametri chimici e 17,5 milioni di analisi su parametri indicatori (cfr. riquadro 1). Se almeno il 99 % di tutte le analisi effettuate in un determinato anno soddisfa la norma di riferimento, si ritiene che lo Stato membro rispetti il valore parametrico stabilito dalla direttiva.

09

Nel caso dei parametri indicatori, il superamento di una norma di riferimento non significa necessariamente il mancato rispetto delle disposizioni della direttiva in quanto, nella maggior parte dei casi, ciò non rappresenta una minaccia diretta per la salute umana. I parametri indicatori, sebbene per la maggior parte non rappresentino una minaccia diretta per la salute umana, potrebbero avere un impatto indiretto sulla qualità dell’acqua nell’aspetto, nel sapore o nell’odore (e quindi influenzarne l’accettabilità presso il consumatore). Ad esempio, la soglia fissata dalla direttiva per il ferro è di 200 µg/l. Con una concentrazione di 300 µg/l, l’acqua ha un sapore distinguibile e diventa torbida e colorata. Di conseguenza, risulta sgradita ai consumatori. Il valore-soglia individuato sulla base di considerazioni di carattere sanitario è di 2 000 µg/l, molto più elevato rispetto a quello effettivamente ritenuto accettabile dal consumatore. I parametri indicatori possono anche interferire con un adeguato trattamento. Ad esempio, la presenza di una sostanza organica potrebbe comportare una disinfezione non adeguata.

10

In generale, la qualità dell’acqua potabile nell’UE è buona⁸. In particolare, gran parte delle grandi zone di approvvigionamento idrico mostra un altro grado di rispetto dei parametri microbiologici e chimici stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile (cfr. dettagli nella tabella 1). Inoltre, la conformità complessiva nell’UE è significativamente migliorata rispetto al periodo di riferimento 2008-2010⁹.

Tabella 1

Stati membri¹ e tasso di conformità

	2008-2010	2011-2013
Tasso di conformità complessivo con i parametri microbiologici
> 99 %	23	27
95 % < X < 99 %	4	-
< 95 %	-	-
Tasso di conformità complessivo con i parametri chimici
> 99 %	11	26
95 % < X < 99 %	11	12
< 95 %	5	-
Tasso di conformità complessivo con i parametri indicatori
> 99 %	7	21
95 % < X < 99 %	10	53
< 95 %	10	14

11

Per quanto riguarda le piccole ZAI (che approvvigionano circa 65 milioni di persone in tutta l’UE), il tasso di conformità per il periodo di riferimento 2011-2013 era, in media, superiore al 98 %¹⁰. Questo dato complessivo indica un progresso rispetto al periodo di riferimento 2008-2010 quando, in media, solo circa il 59 % di tutte le piccole zone di approvvigionamento idrico era pienamente conforme ai requisiti stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile¹¹. Per il periodo 2008-2010, tutti gli Stati membri, ad eccezione della Repubblica ceca, hanno presentato i dati relativi alle piccole zone di approvvigionamento idrico. Invece, per il periodo di riferimento 2011-2013, solo circa la metà degli Stati membri (che rappresenta circa 34,6 milioni di consumatori riforniti dalle piccole zone di approvvigionamento idrico) ha fornito i relativi dati. Questo perché la comunicazione dei dati relativi alle piccole zone di approvvigionamento idrico non è obbligatoria.

12

Carenze nel monitoraggio delle piccole zone di approvvigionamento idrico sono state riconosciute anche nel Settimo programma di azione ambientale, che ha chiesto una intensificazione degli sforzi intesi a dare attuazione alla direttiva sull’acqua potabile, in particolare per quanto riguarda le piccole ZAI¹².

Perdite nei sistemi di approvvigionamento di acqua potabile

13

Un problema importante che riguarda l’approvvigionamento di acqua potabile è l’alta percentuale di perdite fisiche. Queste sono principalmente dovute alle perdite delle reti di distribuzione idrica che non hanno ricevuto una adeguata manutenzione o che devono essere rinnovate. La percentuale delle perdite idriche è calcolata come rapporto tra l’acqua non fatturata e la quantità totale di acqua immessa nella rete di distribuzione.

14

In base ai dati pubblicati nel 2014 riguardo al periodo di riferimento 2008-2010, in circa la metà degli Stati membri, oltre il 20 % dell’acqua potabile pulita è andata persa attraverso la rete di distribuzione prima di arrivare al rubinetto del consumatore, mentre per alcuni Stati membri questa percentuale raggiungeva il 60 %.¹³ Riguardo al periodo 2011-2013, a differenza del periodo precedente, né la relazione di sintesi né le relazioni degli Stati membri forniscono informazioni sulle perdite idriche.

15

Ridurre le perdite è importante da un punto di vista ambientale (economia di risorse) e incide fortemente sulla performance delle aziende idriche pubbliche. La strategia Europa 2020 attribuisce alta priorità all’efficienza delle risorse, il che implica un aumento dell’efficienza delle risorse idriche, con il vantaggio di un minor consumo di energia per il trattamento ed il trasporto delle acque e una riduzione delle bollette per l’acqua e minori perdite idriche¹⁴. Anche il Settimo programma di azione ambientale sottolinea la necessità di accrescere l’efficienza attraverso il rinnovo delle infrastrutture¹⁵.

Finanziamenti dell’UE principalmente forniti dal FESR e dall’FC

16

La principale fonte di finanziamento per le infrastrutture idriche nell’UE sono i Fondi strutturali e di investimento europei (fondi SIE). In particolare, i progetti sono stati finanziati dal Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR) e dal Fondo di coesione (FC).

17

Molti progetti per l’acqua potabile sono attuati congiuntamente a progetti sulle acque reflue¹⁶. Durante il periodo di programmazione 2007-2013, sono stati assegnati a progetti riguardanti l’acqua potabile oltre 7,3 miliardi di euro. Di questi, circa 4 miliardi di euro sono stati destinati agli Stati membri dell’UE-13. Per il periodo di programmazione 2014-2020, lo stanziamento totale per l’acqua potabile è di circa 4,7 miliardi di euro, di cui circa 3,4 miliardi di euro sono stati destinati agli Stati membri dell’UE-13 (cfr. allegato I).

Accesso all’acqua potabile

18

In tutta l’UE vi è una elevata disponibilità di acqua potabile sicura. Tuttavia, esistono ancora regioni in cui i cittadini non hanno accesso a servizi di approvvigionamento idrico. In base ai dati Eurostat¹⁷, la percentuale della popolazione allacciata alle reti pubbliche di approvvigionamento idrico differisce notevolmente da uno Stato membro all’altro. La Romania ha la percentuale più bassa, con appena il 62 % della popolazione allacciata alla rete di distribuzione pubblica di acqua (cfr. grafico 1). L’allegato II fornisce informazioni generali sulle fonti di acqua potabile nell’UE.

19

Nel dicembre 2013, l’iniziativa dei cittadini dell’UE «L’acqua è un diritto» (Right2Water) ha raccolto quasi 1,9 milioni di firme in tutti gli Stati membri. Questa iniziativa ha invitato la Commissione a «proporre una normativa che sancisca il diritto umano universale all’acqua potabile e ai servizi igienico‑sanitari, come riconosciuto dalle Nazioni Unite, e promuova l’erogazione di servizi idrici e igienico-sanitari in quanto servizi pubblici fondamentali per tutti»¹⁸. Nel 2014, la Commissione ha pubblicato una valutazione del sostegno già fornito dall’UE per la buona qualità dell’acqua potabile e ha incoraggiato gli Stati membri a garantire l’accesso ad un approvvigionamento minimo di acqua a tutti i cittadini dell’UE¹⁹.

Tariffe idriche

20

I princìpi da applicare nella fissazione delle tariffe idriche, segnatamente il recupero e l’accessibilità dei costi dei servizi idrici, sono stati stabiliti nella direttiva-quadro in materia di acque²⁰. In pratica, le tariffe dovrebbero almeno coprire le spese operative e di manutenzione, nonché una parte significativa dell’ammortamento dei beni, per contribuire alla sostenibilità delle infrastrutture idriche.

21

Nello stesso tempo, i servizi idrici dovrebbero essere socialmente accessibili ai consumatori. Nel determinare le tariffe per le acque, gli Stati membri possono tener conto delle ripercussioni sociali, ambientali ed economiche per far sì che i servizi idrici rimangano accessibili. Gli orientamenti della Commissione indicano il 4 % del reddito familiare come un tasso di accessibilità economica generalmente accettato; in altri termini, la spesa complessiva per i servizi idrici (acqua potabile e acque reflue) può rappresentare il 4 % del reddito familiare²¹.

Precedenti audit della Corte dei conti europea e altri studi sulla politica in materia di risorse idriche

22

Negli ultimi anni, la Corte ha pubblicato diverse relazioni sulla politica in materia di risorse idriche e sugli investimenti dell’UE sulle infrastrutture per l’acqua potabile e per le acque reflue²². Nell’allegato II viene presentata una sintesi delle principali conclusioni.

23

Nel maggio 2015, il Servizio Ricerca del Parlamento europeo (EPRS) ha pubblicato una relazione sulla direttiva sull’acqua potabile.²³

Estensione e approccio dell’audit

24

Con il presente audit la Corte ha esaminato se le azioni dell’UE abbiano migliorato la sicurezza dell’accesso dei cittadini ad acqua potabile di qualità in Bulgaria, Ungheria e Romania. In particolare si è verificato se:

• gli obblighi previsti dalla direttiva sull’acqua potabile siano stati rispettati;
• i progetti esaminati, finanziati dal FESR/FC abbiano migliorato la qualità dell’acqua potabile e l’accesso all’approvvigionamento idrico;
• le entrate generate e i finanziamenti nazionali pubblici supplementari siano tali da consentire la manutenzione e la sostenibilità degli investimenti finanziati dall’UE in infrastrutture per l’approvvigionamento di acqua potabile.

25

La Corte ha deciso di focalizzare l’audit sugli Stati membri dell’UE-13, perché nel 2010 aveva già pubblicato una relazione speciale riguardante l’acqua potabile nel periodo di programmazione 2000-2006 che si focalizzava sugli Stati membri dell’UE-15²⁴. Gli Stati membri selezionati sono stati scelti principalmente in considerazione dell’importo dei fondi UE loro assegnati tra il 2007 e il 2020 (3,7 miliardi di euro), che rappresentano circa il 50 % degli stanziamenti totali dell’UE per la gestione e l’approvvigionamento di acqua potabile per gli Stati membri dell’UE-13 (cfr. allegato I), del limitato accesso all’acqua potabile (nel caso della Romania) e dell’alto livello di perdite idriche registrato nel periodo 2008-2010.

26

L’audit è stato basato sugli elementi probatori forniti dalla Commissione e dagli Stati membri visitati. In particolare, sono stati effettuati:

• colloqui con rappresentanti delle direzione generale Ambiente e della direzione generale Politica regionale e urbana;
• un esame analitico della pertinente documentazione UE e nazionale;
• colloqui con i rappresentanti del Ministero dell’Ambiente, del Ministero della Salute, dell’autorità di gestione, degli organismi regolatori, ecc. degli Stati membri selezionati;
• visita ed esame di nove progetti FESR/FC (tre in ciascuno dei tre Stati membri visitati), riguardanti anche la documentazione relativa ai progetti, quali domande, convezioni di sovvenzione, relazioni ed altri documenti relativi all’attuazione dei progetti;
• colloqui con gli operatori del settore idrico, beneficiari dei progetti e autorità di gestione dei nove progetti esaminati.

27

I progetti riguardanti l’acqua potabile del FESR/FC esaminati per il presente audit riguardano tutti gli aspetti delle infrastrutture connesse al ciclo dell’acqua potabile. Includono la creazione o il ripristino dei punti di captazione (cfr. foto 1), di impianti di trattamento (cfr. foto 2), dello stoccaggio e trasferimento mediante condotte (cfr. foto 3) e delle stazioni di pompaggio. Ognuno dei progetti selezionati era tra i 20 progetti che avevano ricevuto il cofinanziamento UE più elevato durante il periodo di programmazione 2007-2013 in ciascuno Stato membro. Sono stati scelti per illustrare aspetti essenziali del raggiungimento degli obiettivi della direttiva sull’acqua potabile, nonché tematiche relative all’accesso, alle perdite e alla qualità.

28

L’audit ha riguardato il periodo tra l’adesione all’UE degli Stati membri visitati e la fine del 2016.

Osservazioni

La direttiva sull’acqua potabile del 1998, alla fine del 2016, è stata attuata per la maggior parte degli aspetti

29

L’Unione europea non può raggiungere i suoi obiettivi strategici se gli Stati membri non applicano correttamente la normativa dell’UE al loro interno. Gli Stati membri sono responsabili di recepire accuratamente le direttive nei rispettivi ordinamenti nazionali entro i termini richiesti. Sono inoltre responsabili della corretta applicazione ed attuazione dell’intero corpus legislativo dell’UE²⁵. La Commissione ha il compito di vigilare sull’operato degli Stati membri e di garantire la conformità degli atti normativi nazionali con la legislazione UE, anche tramite il ricorso a procedure giuridiche formali²⁶.

30

Il principale atto legislativo dell’UE in materia di qualità dell’acqua potabile è la direttiva sull’acqua potabile. Pertanto, la Corte ha verificato se:

• gli Stati membri visitati abbiano correttamente recepito la direttiva sull’acqua potabile nell’ordinamento giuridico nazionale e se ne abbiano applicato le disposizioni;
• negli Stati membri visitati tutti i cittadini abbiano adeguato accesso all’acqua potabile;
• i dispositivi di monitoraggio forniscano informazioni sull’attuazione della direttiva;
• siano messe a disposizione dei consumatori informazioni aggiornate sulla qualità dell’acqua potabile;
• la Commissione esamini regolarmente gli aspetti scientifici e tecnici della direttiva.

La normativa nazionale negli Stati membri visitati è conforme ai requisiti della direttiva sull’acqua potabile

31

L’efficace recepimento della direttiva sull’acqua potabile nella normativa nazionale è un passo necessario garantire che l’acqua potabile abbia un grado di sicurezza comune in tutta l’UE. Dalla data dell’adesione all’UE²⁷, la Commissione ha dovuto accertarsi che le legislazioni nazionali rispettassero le disposizioni della normativa-quadro dell’UE, salvo nel caso di specifiche deroghe previste dai trattati di adesione.

32

La Commissione effettua studi di conformità, confrontando gli obblighi previsti dalla normativa UE con il testo dei corrispondenti articoli delle norme nazionali, per valutarne la conformità con le disposizioni delle direttive UE. Questi studi sono stati effettuati nel 2004 per l’Ungheria e nel 2007 Bulgaria e Romania.

33

Per i tre Stati membri visitati, la Commissione ha rilevato che le normative nazionali non erano del tutto conformi alla direttiva sull’acqua potabile e ha pertanto avviato delle procedure d’infrazione (cfr. riquadro 2) nel 2008 nei confronti dell’Ungheria e nel 2009 nei confronti della Bulgaria e della Romania ²⁸(cfr. allegato III).

34

A seguito delle procedure di infrazione, i tre Stati membri hanno modificato la propria normativa nazionale. Pertanto, le cause si sono concluse nel 2009 per l’Ungheria e nel 2010 per la Romania. Nel caso della Bulgaria, data l’entità delle modifiche necessarie, la Commissione ha aggiornato lo studio di conformità nel 2012 rilevando ulteriori inosservanze, per cui la procedura d’infrazione è stata chiusa soltanto nel 2015. L’esame svolto dalla Corte ha comunque rilevato che, complessivamente, le legislazioni nazionali nei tre Stati membri visitati sono attualmente conformi agli obblighi previsti dalla direttiva sull’acqua potabile.

Deroghe alla direttiva sull’acqua potabile concesse in Ungheria e in Romania, ma non in Bulgaria

35

Gli Stati membri possono stabilire deroghe ai valori di parametro fino al raggiungimento di un valore massimo che essi stabiliscono, purché nessuna deroga presenti un potenziale pericolo per la salute umana e l’approvvigionamento delle acque destinate al consumo umano nella zona interessata non possa essere mantenuto con nessun altro mezzo congruo (cfr. riquadro 3).

36

Queste deroghe devono avere la durata più breve possibile, non superiore ai tre anni. Se, trascorso questo primo periodo, i problemi che hanno portato alla concessione della deroga permangono, gli Stati membri possono prorogarla per un periodo non superiore ai tre anni, dandone notifica alla Commissione. In circostanze eccezionali uno Stato membro può chiedere alla Commissione una terza deroga per un ulteriore periodo fino a tre anni.

37

Gli Stati membri sono tenuti a comunicare alla Commissione entro due mesi ogni deroga concernente le grandi zone di approvvigionamento idrico. Le deroghe concernenti le piccole zone di approvvigionamento idrico devono essere comunicate soltanto a partire dalla seconda deroga.

38

In Ungheria, alla fine della terza deroga, che arrivava fino alla fine del 2012, quasi l’80 % delle zone di approvvigionamento idrico oggetto di deroga (289 su 365) non erano ancora conformi alla direttiva. Alla fine, le misure adottate dalle autorità ungheresi per migliorare la situazione nelle zone soggette a deroga hanno cominciato a produrre risultati. Nell’aprile 2016, in 66 zone di approvvigionamento idrico su 365 non veniva rispettata la direttiva sull’acqua potabile. Nel frattempo, non essendo stato rispettato il termine ultimo stabilito, nel maggio 2016 la Commissione ha avviato una procedura di infrazione contro l’Ungheria.

39

Deroghe nel trattato di adesione sono state concesse anche alla Romania²⁹, che sono durate fino alla fine del 2010 o fino alla fine del 2015. Dal momento dell’adesione, la Romania ha notificato alla Commissione sette deroghe successive (ossia, seconde deroghe) con termini tra il 2014 e il 2018. Tuttavia, secondo il Ministero rumeno per la Salute, alla fine del 2015 vi erano ancora 335 zone di approvvigionamento idrico che fornivano acqua a circa 762 000 persone (circa il 3,8 % della popolazione totale della Romania), in cui gli standard non erano ancora stati completamente raggiunti per alcuni parametri. Secondo le autorità rumene, nel periodo 2014-2020 sono previste ulteriori misure per garantire la conformità con la direttiva sull’acqua potabile attraverso il programma operativo «Grandi infrastrutture», il Piano nazionale di sviluppo rurale e il Programma nazionale di sviluppo locale.

40

In Bulgaria, fino al momento della stesura della presente relazione non erano state concesse deroghe. Ciononostante, secondo il Ministero della Salute bulgaro, vi sono diverse zone del paese dove ci sono problemi di conformità. I più gravi riguardano la presenza di nitriti/nitrati e interessano circa 300 piccole zone di approvvigionamento idrico. Per circa 150 di queste, la non conformità permane ed è dovuta alle pratiche agricole³⁰. Di conseguenza, si può stimare che circa 124 000 persone, pari all’1,7 % della popolazione totale, utilizza acqua potabile non completamente conforme agli standard stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile.

41

Che esista o meno una deroga, in tutti i tre Stati membri vi sono consumatori che non hanno ancora accesso ad acqua potabile di qualità adeguata. Gli Stati membri stanno adottando azioni per ovviare a tali carenze, ma talvolta queste sono tardive, come nel caso dell’Ungheria. In Romania, tali azioni sono attualmente in corso di attuazione, ma è troppo presto per valutarne l’efficacia.

Carenze dei meccanismi di monitoraggio stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile

Alcuni Stati membri comunicano tardivamente i dati del monitoraggio

42

Tre relazioni di sintesi (cfr. paragrafi 5-7), che riguardano gli anni dal 2002 al 2013, sono state pubblicate con un ritardo medio di oltre 17 mesi. La tabella 2 mostra le date in cui erano attese e le date dell’effettiva pubblicazione delle relazioni di sintesi relative agli anni dal 2002 al 2013.

Tabella 2

Date di pubblicazione delle relazioni di sintesi (stabilite e effettive)

Relazione di sintesi	Data stabilita	Data di pubblicazione	Ritardo
2002-2004	Novembre 2006	Dicembre 2007	13 mesi
2005-2007	Novembre 2009	Dicembre 2011	25 mesi
2008-2010	Novembre 2012	Giugno 2014	19 mesi
2011-2013	Novembre 2015	Ottobre 2016	11 mesi

43

In base ad uno studio pubblicato nel 2013³¹, tale situazione è stata dovuta alla complessità delle informazioni che gli Stati membri dovevano fornire (in termini di numero di parametri e quantità di informazioni dettagliate), che ha condotto alla trasmissione tardiva di dati incompleti da parte degli Stati membri.

44

Per il periodo di riferimento 2011-2013, la maggioranza degli Stati membri ha fornito i dati entro il termine richiesto (febbraio 2015)³². Tuttavia, due Stati membri (Grecia e Italia) hanno avuto bisogno di ulteriori sei mesi per fornire i rispettivi dati, ed uno Stato membro, l’Ungheria, ha ultimato la propria relazione nell’aprile 2016, ossia oltre un anno dopo la scadenza stabilita.

Gli Stati membri visitati non hanno ottemperato agli obblighi in materia di monitoraggio

45

La direttiva sull’acqua potabile consente di ridurre la frequenza di campionamento oppure di rimuovere un parametro, soprattutto parametri indicatori, dall’elenco dei parametri da controllare. Generalmente, uno Stato membro può ridurre il numero di campioni da testare per determinati parametri se:

1. i risultati dei campioni controllati in un periodo di almeno due anni consecutivi sono costanti e significativamente migliori dei limiti e
2. non esiste alcun fattore capace di diminuire la qualità dell’acqua oltre il punti di prelievo del campione³³.

46

Recependo nel proprio ordinamento la direttiva (UE) 2015/1787 della Commissione, gli Stati membri hanno la possibilità di derogare ai parametri e alle frequenze di campionamento, a condizione che effettuino una valutazione del rischio³⁴ (cfr. paragrafi 61-63).

47

La legislazione nazionale dei tre Stati membri visitati ottemperava agli obblighi previsti in materia di monitoraggio dalla direttiva sull’acqua potabile. Gli auditor della Corte hanno però riscontrato diverse inadempienze per quanto riguarda l’effettivo monitoraggio svolto. La relazione triennale indica la percentuale di grandi ZAI che sono state monitorate per ciascun parametro. Nella relazione 2011-2013, gli auditor della Corte hanno rilevato che, nei tre Stati membri visitati, non tutti i parametri erano stati monitorati in tutte le grandi ZAI, senza alcuna giustificazione o spiegazione riguardo ad eventuali eccezioni relative al monitoraggio. Ad esempio, si segnala che gli oligoelementi³⁵ sono monitorati in media nell’81 % delle grandi ZAI in Bulgaria ed Ungheria e solo nel 41 % delle grandi ZAI in Romania.

48

Ciò è stato anche confermato da alcuni dei progetti FESR/FC esaminati per i quali è stato constatato che il monitoraggio non era svolto conformemente alla direttiva sull’acqua potabile. In particolare, venivano testati parametri in numero inferiore rispetto a quello richiesto dalla direttiva.

49

In Bulgaria, il problema del monitoraggio insufficiente è riconosciuto dalle autorità nazionali. Come menzionato nella relazione nazionale bulgara sull’ambiente per il 2012, la maggior parte degli operatori del settore idrico, per alcuni parametri (come quelli relativi a benzo(a)pirene, antimonio, mercurio e idrocarburi policiclici aromatici) non rispettano gli obblighi di monitoraggio stabiliti dalla direttiva in termini di volume e frequenza³⁶. Inoltre, non tutte le grandi ZAI sono monitorate per tutti i parametri. I parametri precedentemente menzionati erano monitorati in media solo per il 66 % delle grandi ZAI.

50

Inoltre, in base ai dati preliminari per il 2014 e il 2015, alcuni parametri come cromo, ferro ed enterococchi non erano monitorati in tutte le piccole ZAI: il ferro era monitorato in circa il 90 % delle piccole ZAI e il cromo e gli enterococchi in circa l’80 % delle piccole ZAI. Poiché la popolazione servita delle piccole ZAI in Bulgaria è di circa 1,7 milioni³⁷, si stima che 330 000 persone erano approvvigionate da piccole ZAI in cui non veniva testata la presenza di enterococchi. Allo stesso tempo, nelle piccole ZAI dove venivano eseguiti i test, il tasso di non-conformità era superiore al 2 %.

51

Secondo le autorità bulgare, i laboratori non hanno una capacità sufficiente: le verifiche complete dei campioni possono essere eseguite soltanto in sei dei 28 laboratori dell’Ispettorato regionale della salute e il bromato può essere testato solo in due di questi. Nell’ambito del programma operativo «Ambiente» 2014-2020 è in corso una procedura per migliorare la capacità di analisi degli Ispettorati regionali della salute.

Le verifiche dell’AEA sulle relazioni degli Stati membri riguardanti la conformità non hanno rilevato incongruenze

52

I dati sul monitoraggio della conformità forniti dagli Stati membri vengono verificati dall’AEA per conto della Commissione. I controlli documentali eseguiti dall’AEA non includono verifiche in loco e pertanto hanno per definizione estensione limitata. Vi sono anche casi in cui i controlli di plausibilità avrebbero consentito all’AEA di individuare incongruenze nelle relazioni degli Stati membri:

• imprecisioni sul numero totale di analisi (e il conseguente superamento dei valori-limite) per il parametro «coliformi» in Romania (cfr. riquadro 4) e
• un errore relativo al parametro «nitriti» in Bulgaria, che in realtà si riferisce al parametro «nitrati».

Informazioni carenti sul rispetto degli obblighi di monitoraggio per le piccole zone di approvvigionamento idrico

53

Le piccole ZAI forniscono acqua potabile a circa 65 milioni di persone nell’UE. Sulla base dei dati 2010, la Commissione ha stimato che, nell’insieme dell’UE, oltre un terzo delle piccole ZAI non sono adeguatamente monitorate o che l’acqua potabile fornita non era conforme a tutte le norme di qualità⁴¹. Nel 2010, per i tre Stati membri visitati, la percentuale di piccole ZAI non adeguatamente monitorate era elevata: 44 % in Romania, 60 % in Ungheria e quasi 100 % in Bulgaria, a fronte di una media UE del 27 %.

54

Per il periodo di riferimento 2011-2013, circa la metà degli Stati membri ha fornito informazioni sulle piccole ZAI, indicando una conformità complessiva superiore al 98 %⁴². La Commissione ha svolto un’indagine sulla conformità nelle piccole ZAI nell’estate del 2016. 21 Stati membri hanno risposto all’indagine e hanno confermato la complessiva conformità per gli indicatori microbiologici del 98 %.

55

Tuttavia, secondo la direttiva sull’acqua potabile, le relazioni sulle piccole ZAI non sono obbligatorie. La Commissione non può verificare se il monitoraggio avviene come indicato nelle relazioni e deve presumere che gli Stati membri siano in buona fede, secondo il principio della leale cooperazione⁴³.

56

Non è poi così chiaro se sia veramente così e la Commissione negli ultimi anni ha adottato una serie di provvedimenti per incentivare gli Stati membri a monitorare adeguatamente le loro piccole ZAI. Nel 2011, la Commissione ha pubblicato uno studio sull’attuazione di una valutazione di rischio per le piccole ZAI⁴⁴. Inoltre, nel 2014 la Commissione ha emanato un documento orientativo sulle migliori pratiche per le piccole ZAI⁴⁵. Gli effetti di questi orientamenti in termini di miglioramento del monitoraggio delle piccole ZAI saranno visibili soltanto quando gli Stati membri avranno trasmesso i loro dati per il periodo di riferimento successivo (2014-2016), agli inizi del 2018.

Le informazioni al consumatore sulla qualità dell’acqua potabile non sono facilmente accessibili

57

Gli Stati membri devono adottare le disposizioni necessarie affinché i consumatori ricevano informazioni adeguate e aggiornate sulla qualità delle acque destinate al consumo umano⁴⁶. Nei tre Stati membri visitati, questo obbligo è stato correttamente recepito nella normativa nazionale.

58

Tuttavia, gli auditor della Corte hanno rilevato che la Commissione non ha pubblicato istruzioni che indicassero agli Stati membri come ottemperare agli obblighi stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile a tale riguardo. Uno studio di valutazione del 2016 ha rilevato che le pratiche adottate per rendere disponibili ai consumatori tali informazioni differiscono significativamente da uno Stato membro all’altro e persino da un fornitore all’altro all’interno di uno Stato membro⁴⁷.

59

Per i progetti FESR/FC esaminati, gli auditor hanno rilevato che i consumatori non avevano sempre facile accesso a tali informazioni, a meno che i cittadini stessi non ne facessero richiesta o in caso di problemi alla rete idrica. In Ungheria, le informazioni disponibili ai consumatori nel 2017 risalgono al 2014⁴⁸. In un progetto in Bulgaria⁴⁹ e in uno in Romania⁵⁰, le informazioni disponibili ai consumatori risalivano al 2015. Per un altro progetto in Romania⁵¹, le informazioni non erano affatto pubblicate, ma venivano fornite solo a richiesta. In questo caso, dopo la visita di audit, il sito Internet del gestore è stato aggiornato e, nel febbraio 2017, sono stati pubblicati i dati relativi al 2016.

Una revisione della direttiva sull’acqua potabile è stata inclusa nel programma di lavoro della Commissione per il 2017

Gli esami svolti dalla Commissione nel 2003, 2008 e 2013 hanno portato ad una prima revisione della direttiva sull’acqua potabile nell’ottobre del 2015

60

Con periodicità almeno quinquennale, la Commissione sottopone a revisione gli allegati della direttiva alla luce del progresso scientifico e tecnico, presentando, se del caso, proposte di modifica⁵². Questo primo esame è avvenuto nel 2003. La Commissione ha organizzato, in tale contesto, una consultazione con i rappresentanti dei Ministeri della Salute o dell’Ambiente, le associazioni e i gruppi di ricerca nel settore delle risorse idriche, che ha sottolineato che occorre prestare maggiore attenzione alla sorveglianza microbiologica, in quanto i consumatori sono più soggetti ad infezioni che ad intossicazioni.

61

Nel 2008, nel contesto di un secondo esame, la Commissione ha commissionato uno studio esterno su eventuali revisioni della direttiva sull’acqua potabile⁵³. Lo studio ha raccomandato di includere nella direttiva la pianificazione della sicurezza dell’acqua potabile. Il concetto di pianificazione della sicurezza dell’acqua potabile è stato introdotto dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) nel 2004 e consiste in una valutazione del rischio e un approccio alla gestione del rischio completo relativo a tutte le fasi dall’approvvigionamento idrico, dalla captazione al consumo⁵⁴. Lo studio è stato aggiornato nel 2010, focalizzandolo sulla pianificazione della sicurezza dell’acqua potabile. A seguito di questi due studi, nel novembre 2010 la Commissione è giunta alla conclusione che, allora, non era necessaria una revisione della direttiva sull’acqua potabile.

62

A partire dal 2013, la Commissione ha organizzato una serie di incontri e workshop in relazione all’attuazione e all’eventuale revisione della direttiva sull’acqua potabile per il terzo esame⁵⁵. Sulla base di questi tre esami, la Commissione ha deciso di rivedere il testo degli allegati II e III della direttiva.

63

La direttiva recante modifica degli allegati II e III della direttiva sull’acqua potabile è stata adottata nell’ottobre 2015 e gli Stati membri hanno 24 mesi di tempo per recepirla nella rispettiva normativa nazionale⁵⁶. Il nuovo allegato III offre l’opzione di attuare il monitoraggio dell’acqua potabile in modo più flessibile, a condizione di eseguire una valutazione dei rischi in base all’approccio basato sul piano di sicurezza dell’acqua stabilito nelle linee guida dell’OMS per la qualità dell’acqua potabile. Ciò consentirà di focalizzare le risorse utilizzate per il monitoraggio laddove sono più necessarie e, se l’esito della valutazione dei rischi lo consente, si potrà considerare di limitare l’attività di monitoraggio. Il nuovo allegato III contiene le specifiche riviste per l’analisi del parametri.

La Commissione ha ravvisato la necessità di una ulteriore revisione della direttiva sull’acqua potabile per affrontare altre carenze

64

Nel dicembre 2014, a seguito dell’iniziativa dei cittadini europei «L’acqua è un diritto» (Right2Water) (cfr. paragrafo 19), e nel contesto del Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione (REFIT), la Commissione ha avviato uno studio sulla direttiva sull’acqua potabile. Scopo dello studio⁵⁷, pubblicato nel maggio 2016, era sostenere una valutazione sulla necessità o meno di rivedere la direttiva sull’acqua potabile.

65

Sulla base di tale studio, la Commissione ha adottato nel dicembre 2016 un documento di lavoro interno che concludeva che la direttiva in questione avesse raggiunto i propri obiettivi di contribuire alla tutela della salute umana⁵⁸. Parallelamente, individuava anche diversi ambiti di miglioramento, segnatamente la necessità di:

• rivedere i parametri, tenendo meglio conto della pianificazione della sicurezza e dell’approccio basato sul rischio;
• rafforzare le disposizioni della direttiva volte a garantire la disponibilità di informazioni aggiornate per i consumatori e
• affrontare la questione dei materiali a contatto con l’acqua potabile.

66

Nel novembre 2015, la Commissione aveva avviato uno studio sui materiali a contatto con l’acqua potabile, che è stato pubblicato nel marzo 2017⁵⁹. Attualmente, è in corso una valutazione di impatto, la cui pubblicazione è parimenti prevista entro la fine del 2017. Aiuterà la Commissione nella revisione della direttiva sull’acqua potabile, inclusa nel programma di lavoro della Commissione per il 2017⁶⁰.

67

Inoltre, nel dicembre 2015, la Commissione ha anche lanciato il progetto di cooperazione sui parametri dell’acqua potabile, attuato dall’ufficio regionale per l’Europa dell’OMS. Il progetto, della durata di 18 mesi, esaminerà e valuterà gli ultimi elementi disponibili per disporre di una base per proporre una elenco di parametri rivisti da includere nell’allegato I della direttiva sull’acqua potabile rivista⁶¹.

Tutti i progetti FESR/CF esaminati hanno migliorato l’acqua potabile nelle zone interessate, ma le perdite idriche restano un problema comune

68

Durante il presente audit, gli auditor della Corte hanno esaminato nove progetti FESR/FC tre in ognuno degli Stati membri visitati, per valutare il contributo fornito dai progetti finanziati dall’UE al conseguimento degli obiettivi della direttiva sull’acqua potabile. Il grafico 2 mostra sinteticamente i progetti esaminati. Ulteriori informazioni su ciascun progetto sono fornite nell’allegato V.

69

Si è valutato se questi progetti costituissero opzioni idonee a migliorare l’accesso ad acqua potabile di buona qualità e a ridurre le perdite idriche. La valutazione è stata basata su:

• un esame della documentazione relativa ai progetti, come domande, convenzioni di sovvenzione, relazioni finali, protocolli di laboratorio ed altri documenti relativi all’attuazione dei progetti; e
• colloqui con gli operatori del settore idrico, beneficiari dei progetti e autorità.

70

I beneficiari dei progetti erano Comuni o consorzi di Comuni o distretti. Tutti i progetti in Bulgaria e Romania erano progetti misti: oltre all’acqua potabile, riguardavano anche questioni relative alle acque reflue che costituivano anch’esse una priorità in entrambi i paesi.

71

Cinque dei nove progetti esaminati erano grandi progetti. Per questi cinque progetti, JASPERS⁶² (il servizio tecnico comune istituito da Commissione, Banca europea per gli investimenti e Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo) era coinvolto nella preparazione del progetto e ha fornito consulenza indipendente ai beneficiari e alle amministrazioni nazionali competenti.

72

Per tutti i progetti esaminati, gli auditor hanno rilevato che la situazione anteriore all’attuazione, comprese le informazioni sulla qualità dell’acqua, la popolazione allacciata e lo stato delle reti di approvvigionamento (come l’età delle infrastrutture e la percentuale di perdite idriche) era stata adeguatamente valutata e descritta nella domanda di sovvenzione.

Complessivamente, i progetti FESR/FC completati che sono stati esaminati avevano raggiunto la maggior parte degli obiettivi, anche se talvolta vi erano stati ritardi

Conseguimenti dei progetti

73

Gli auditor hanno verificato i valori-obiettivo e gli indicatori stabiliti per i progetti FESR/CF completati sottoposti ad audit. Hanno concluso che detti progetti avevano raggiunto i principali obiettivi di miglioramento della qualità dell’acqua, estendendo l’accesso all’acqua potabile o riducendo le perdite idriche, come indicato nelle rispettive analisi costi/benefici, studi di fattibilità, convenzioni di sovvenzione o domande per i progetti (cfr. tabella 3).

Tabella 3

Principali obiettivi dei progetti FESR/FC esaminati

Stato membro	Principali obiettivi dei progetti esaminati	Principali attività relative all’acqua potabile
Bulgaria	Miglioramento della qualità dell’acqua Riduzione delle perdite idriche	Ricostruzione di un impianto di trattamento delle acque e di stazioni di pompaggio (grande progetto) e sostituzione delle vecchie condotte.
Ungheria	Miglioramento della qualità dell’acqua	Ripristino della rete di distribuzione idrica e sviluppo di nuove stazioni di pompaggio, costruzione di un sistema di collegamento tra la rete di distribuzione esistente ed i nuovi sistemi di produzione idrica, costruzione di nuovi pozzi per sfruttare nuovi corpi idrici e costruzione di nuovi impianti di trattamento delle acque.
Romania	Miglioramento della qualità dell’acqua Maggiore accesso all’acqua potabile Riduzione delle perdite idriche	Ripristino e costruzione di impianti di trattamento delle acque, costruzione di pozzi e serbatoi per l’acqua, estensione e ripristino della rete di distribuzione

74

In Bulgaria, sono stati ricostruiti l’impianto di trattamento e le stazioni di pompaggio per il grande progetto di Gabrovo (cfr. foto 4). Inoltre, per altri tre progetti, le condotte della rete sono state ripristinate e sono state ottenute le licenze di esercizio.

75

Nel caso dell’Ungheria, i risultati dei test condotti hanno mostrato un miglioramento della qualità dell’acqua per tutti i tre progetti esaminati. Tuttavia, due progetti (Békés e Szekszárd) non erano ancora operativi al momento della visita di audit. Inoltre, per uno dei progetti (Szekszárd) saranno necessari ulteriori investimenti per garantire la conformità a lungo termine alla direttiva sull’acqua potabile. Tale situazione è dovuta ad una pianificazione carente (cfr. riquadro 5).

76

Nel caso della Romania, dei tre progetti esaminati, il progetto nei distretti di Cluj e Sălaj, mirante a migliorare il trattamento di potabilizzazione e distribuzione dell’acqua, ha raggiunto i propri obiettivi e quello a Călăraşi li ha raggiunti solo parzialmente (cfr. riquadro 6).

77

Il terzo progetto, nella regione di Costanza, aveva anche raggiunto gli indicatori di realizzazione per quanto riguarda il ripristino e la costruzione delle infrastrutture fisiche⁶⁴, ma sarà possibile verificare il raggiungimento degli obiettivi di performance soltanto quando la parte dei lavori finanziati nel periodo 2014-2020 sarà completata, nel 2019 (cfr. paragrafo 79).

78

I beneficiari del progetto in Bulgaria erano tenuti a comunicare, nella fase del completamento, alle autorità di gestione riguardo alle realizzazioni e all’esecuzione finanziaria dei progetti, ma non sul loro impatto. Ad esempio, le perdite idriche e l’interruzione del servizio erano i principali problemi relativi all’acqua potabile che i progetti in Bulgaria miravano a risolvere. Ciononostante, non vi erano indicatori specifici riguardanti questi due aspetti nelle convenzioni di sovvenzione. L’audit della Corte ha potuto comunque confermare che tutti i progetti FESR/FC esaminati hanno contribuito ad una riduzione delle perdite idriche e delle interruzioni del servizio.

Ritardi nell’attuazione dei progetti

79

Tutti i progetti esaminati in Ungheria e Romania sono finiti oltre il termine previsto. I progetti in Ungheria si sono conclusi con un ritardo tra i sei e gli otto mesi rispetto alle scadenze stabilite inizialmente nelle convenzioni di sovvenzione. Due dei tre progetti in Romania hanno registrato ritardi superiori ai 30 mesi. Il terzo progetto, che si sarebbe dovuto concludere nel novembre 2015, è stato prorogato al periodo di programmazione 2014-2020 a causa dell’insolvenza dell’imprenditore; la data di completamento è ora stabilita alla fine del 2019. La situazione era notevolmente migliore in Bulgaria, dove due dei progetti sono stati completati con un piccolo ritardo di tre mesi e il terzo è stato ultimato nei tempi.

Esecuzione finanziaria dei progetti

80

In Ungheria, solo uno dei progetti esaminati aveva rispettato le stime iniziali relative ai costi. Per gli altri due progetti esaminati (Békés e Szekszárd), i costi definitivi sono stati di oltre il 20 % e del 9 % superiori ai costi totali stabiliti nella convenzione di sovvenzione. In entrambi i casi, a seguito di una procedura di appalto pubblico, gli aumenti erano dovuti a costi di costruzione effettivi superiori a quelli stimati. L’autorità di gestione ha accettato questi aumenti dei costi e ha modificato più volte la convenzione di sovvenzione. Ciò ha portato ad aumentare anche il finanziamento dell’UE.

81

Invece, per i progetti esaminati in Bulgaria e Romania, i costi finali erano significativamente inferiori (tra il 19 % e il 33 %) agli importi indicati nella convenzione di sovvenzione. Ciò è stato dovuto in particolare ad economie realizzate grazie alle procedure di appalto pubblico. Nel caso di un grande progetto in Bulgaria (Gabrovo), la riduzione dei costi è stata dovuta anche alla revisione dell’estensione del progetto (cfr. riquadro 7).

Le perdite del sistema di approvvigionamento di acqua potabili restano elevate

82

Le perdite di acqua sono dovute prevalentemente all’acqua che si disperde prima di raggiungere il consumatore finale (perdite tecniche o fisiche) e all’acqua che viene consumata ma che non è adeguatamente fatturata a causa, ad esempio, di allacciamenti illegali o di un’inadeguata misurazione del consumo (perdite commerciali o manifeste)⁶⁵. Se nel primo caso si determina un aumento non necessario dei costi di produzione (perché deve essere prodotta più acqua del necessario), nel secondo vi è una perdita di entrate. Le perdite di acqua sono generalmente stimate in base al saldo tra il flusso in entrata e quello in uscita dal sistema.

83

In base ad uno studio della Banca mondiale del 2015⁶⁶, il livello medio di perdite idriche nell’UE nel 2012 è stato di circa il 34 %. Tra gli Stati membri visitati, solo l’Ungheria registra una percentuale inferiore (24 %). La Romania segnala perdite dell’ordine del 40 % e la Bulgaria superiori al 60 % (cfr. grafico 3). In tutti i tre Stati membri, le perdite idriche sono effettivamente aumentate tra il 2005 (o il 2007 per la Romania) e il 2013. Questo aumento delle perdite idriche segnalate, soprattutto in Romania, è stato dovuto principalmente ad una migliore contabilizzazione, che ha condotto ad una misurazione più precisa delle perdite.

84

Per il periodo 2014-2020, la Commissione ha individuato, per i tre Stati membri visitati, la necessità di rendere più efficiente l’utilizzo dell’acqua, anche attraverso la riduzione delle perdite idriche⁶⁷. Inoltre, la Commissione ha pubblicato nel 2015 un documento UE di riferimento sulle buone pratiche in materia di gestione delle perdite, per aiutare gli Stati membri a risolvere questo problema e per fornire linee guida per l’elaborazione di politiche volte a migliorare l’efficienza del consumo idrico da parte delle società di pubblica utilità del settore in tutta l’UE⁶⁸. Per la Bulgaria, la necessità di migliorare la gestione idrica è stata anche sottolineata dal 2012 nelle raccomandazioni specifiche per paese del Consiglio⁶⁹.

85

In Ungheria, l’associazione delle società di pubblica utilità nel settore idrico hanno svolto nel 2008 una analisi comparativa (benchmarking) che ha concluso che le perdite idriche in Ungheria erano in media del 15-17 % nel 2008 (circa del 10-13 % per i quattro gestori con performance migliore, del 40 % per quelli con la performance peggiore). Durante il periodo di programmazione 2007-2013, la riduzione delle perdite idriche fino ad un livello inferiore al 20 % era uno dei criteri di selezione per i progetti cofinanziati dall’UE.

86

In Romania, le perdite nella rete sono considerate accettabili se sono al di sotto del 15 % del quantitativo totale immesso nella rete di distribuzione⁷⁰. I lavori di ripristino o di ammodernamento, ove opportuno, sono obbligatori se le perdite (dall’estrazione al consumo) sono superiori al 20 %. Tuttavia, a causa della limitatezza dei fondi nel periodo di programmazione 2007-2013, è stata attribuita priorità all’aumento dell’accesso all’acqua e di conseguenza all’estensione della rete idrica.

87

In Bulgaria, perdite idriche pari al 60 % sono molto elevate rispetto agli altri Stati membri dell’UE. Valori-obiettivo individuali relativi alle perdite idriche, da raggiungere entro il 2021, sono stati stabiliti per ciascun operatore. Esiste anche un valore-obiettivo nazionale del 49 % da conseguire entro il 2026⁷¹. Inoltre, la strategia per l’approvvigionamento idrico e le strutture igienico-sanitarie 2014-2023 stabilisce per le perdite idriche un valore-obiettivo del 30 % da conseguire a livello nazionale entro il 2039⁷².

88

La tabella 4 mostra le perdite idriche prima e dopo l’attuazione dei progetti esaminati. Per quanto riguarda i nove progetti FESR/FC esaminati, tutti hanno portato ad una riduzione delle perdite idriche, eccetto uno (cfr. paragrafo 76 e riquadro 6). Tuttavia, in base ad informazioni più recenti, le perdite idriche per questo progetto sono diminuite dopo il suo completamento.

Tabella 4

Perdite idriche prima e dopo l’attuazione dei progetti esaminati

Stato membro	Progetti	Perdite idriche prima del progetto	Valori-obiettivo	Perdite idriche dopo il progetto
Bulgaria	Progetto 1 (Gabrovo)1	73 %	39 %	44 %
	Progetto 2 (Veliko Tarnovo)1	70 % (nella zona in cui è stato attuato il progetto)	20 %	20 % (nella zona in cui è stato attuato il progetto)
	Progetto 3 (Panagyurishte)1	60 % (nella zona in cui è stato attuato il progetto)	Non fissato	44 % (nella zona in cui è stato attuato il progetto)
Ungheria	Progetto 1 (Békés)	30 %	Non fissato	28 %
	Progetto 2 (Szekszárd)	13 %	Non fissato	10,9 %
	Progetto 3 (Gyömrő)	8,8 %	Non fissato	7,7 %
Romania	Progetto 11 (Călăraşi)	34 % (nel sistema di distribuzione)	19 %	50,4 % (per l’intero sistema, compresa estrazione e trattamento)
	Progetto 21 (Constanța)	64 %	45,2 %	44 %
	Progetto 31 (Cluj)	42 %	36 %	36,9 %

Sono ancora necessari significativi finanziamenti, oltre al cofinanziamento UE, per offrire un accesso all’acqua potabile e garantire un adeguato mantenimento degli investimenti finanziati dell’UE

89

Gli auditor della Corte hanno valutato se gli Stati membri visitati avessero ravvisato la necessità di ulteriori finanziamenti per garantire un approvvigionamento di acqua potabile di buona qualità ai propri cittadini e se avessero stabilito in che misura questi potessero provenire da risorse nazionali pubbliche o private. Inoltre, hanno verificato se il principio del recupero dei costi fosse stato debitamente considerato al momento di stabilire le tariffe, in modo da poter eseguire una adeguata manutenzione delle strutture esistenti.

Il deficit di investimenti per i tre Stati membri visitati fino al 2020 è stimato a 6 miliardi di euro

90

Il sostegno finanziario a titolo del bilancio dell’UE non deve sostituire le spese pubbliche di uno Stato membro⁷³. Il che significa che occorre rendere disponibili risorse pubbliche e private sufficienti a garantire un adeguato livello di investimenti a lungo termine e per la manutenzione delle infrastrutture già realizzate grazie ai finanziamenti UE, dal momento che le relative spese sono escluse da futuri finanziamenti UE.

91

Inoltre, la stessa spesa può ricevere sostegno da un solo fondo o strumento dell’UE⁷⁴. Per i progetti relativi all’acqua potabile, che sono considerati generatori di entrate, possono essere finanziate solo le spese ammissibili, da cui vanno detratte le potenziali entrate nette. Le entrate nette tengono conto non soltanto del flusso finanziario in entrata, ma anche di quelli in uscita, come i costi operativi (che includono la manutenzione) e i costi di sostituzione dell’investimento in un dato periodo di riferimento.

92

Complessivamente, gli stanziamenti FESR/FC per investimenti relativi all’acqua potabile negli Stati membri dell’UE-13 sono ammontati a circa 4 miliardi di euro nel periodo di programmazione 2007-2013 e circa 3,4 miliardi di euro sono previsti per il periodo di programmazione 2014-2020. Gli stanziamenti FESR/FC per progetti relativi all’acqua potabile nei tre Stati membri visitati per entrambi i periodi di programmazione ammontano a circa 3,7 miliardi di euro (tabella 5).

Tabella 5

Stanziamenti FESR/FC per progetti relativi all’acqua potabile in Bulgaria, Ungheria e Romania

Importi in milioni di euro	2007-2013	2014-2020	Totale
Bulgaria	166	145	311
Ungheria	529	216	745
Romania	1 388	1 261	2 649
Totale	2 083	1 622	3 705

93

Nel 2014, la Bulgaria ha adottato la Strategia per l’approvvigionamento idrico e le strutture igienico-sanitarie⁷⁵, con l’obiettivo di migliorare la qualità dei servizi idrici e raggiungere gli standard ambientali dell’UE. In base a questo documento, per il periodo 2014-2023 gli investimenti necessari per l’acqua potabile (estrazione, trattamento, trasporto e distribuzione) sono stimati a circa 2,5 miliardi di euro (5,0 miliardi di lev). A titolo di confronto, i finanziamenti assegnati dall’UE agli investimenti collegati all’acqua potabile in Bulgaria per il periodo 2014-2020 ammontano a 145 milioni di euro. Per la Bulgaria, vi è quindi un deficit di finanziamenti di circa 1 600 milioni di euro⁷⁶ fino al 2020.

94

In Romania, per garantire la conformità con le norme sulle qualità e le scadenze stabilite dalla direttiva sull’acqua potabile, le autorità hanno adottato nel 2004 un «Piano di attuazione per la qualità dell’acqua destinata al consumo umano» che individuava le azioni necessarie in materia di approvvigionamento di acqua potabile nonché il relativo fabbisogno finanziario fino alla fine del 2015, stimato a 5,6 miliardi di euro. Questo importo è stato successivamente rivisto, nel programma operativo «Grandi infrastrutture» per il periodo 2014-2020, a 5,8 miliardi di euro, in aggiunta agli investimenti già realizzati durante il periodo 2007-2013 (contributo dell’UE: 1,38 miliardi di euro). A titolo di confronto, i finanziamenti assegnati dall’UE agli investimenti collegati all’acqua potabile in Romania per il periodo 2014-2020 ammontano a 1,26 miliardi di euro. Per la Romania, vi è quindi un deficit di finanziamenti di circa 4 540 milioni di euro fino al 2020.

95

Infine, anche se in misura molto più modesta, in Ungheria saranno necessarie risorse supplementari nazionali o da altre fonti per le necessità di finanziamento relative al miglioramento della qualità dell’acqua. In base ad una valutazione eseguita nel 2013, gli investimenti necessari per migliorare la qualità dell’acqua in Ungheria fino al 2020 erano stimati tra i 415 e i 460 milioni di euro (130 000 - 140 000 milioni di fiorini ungheresi), mentre gli stanziamenti UE per il periodo di programmazione 2014-2020 ammontano a 216 milioni di euro (67 634 milioni di fiorini ungheresi)⁷⁷. Per l’Ungheria, vi è quindi un deficit di finanziamenti di circa 244 milioni di euro fino al 2020.

Le tariffe per gli utenti non sono sufficienti a garantire la sostenibilità dei progetti

96

La sostenibilità finanziaria della prestazione di servizi idrici è assicurata quando i proventi ottenuti da tali servizi sono sufficienti sia a coprire i costi di esercizio e di manutenzione che e a recuperare le spese in conto capitale e quindi consentire di rinnovare gli investimenti fissi. Si tratta del principio del recupero dei costi.

97

Nei periodi di programmazione 2000-2006 e 2007-2013, secondo gli orientamenti della Commissione le tariffe idriche dovrebbero coprire quanto meno i costi di esercizio e di manutenzione, nonché una parte significativa degli ammortamenti⁷⁸. Gli ammortamenti possono essere considerati come una misura indiretta della spesa necessaria per rinnovare l’infrastruttura in futuro.

98

Per il periodo di programmazione 2014-2020, l’approvazione dei programmi operativi è subordinata ad una condizionalità ex ante relativa al recupero dei costi, per cui i diversi utilizzi delle acque devono contribuire in modo adeguato al recupero dei costi dei servizi idrici⁷⁹. La definizione di ciò che costituisce un contributo «adeguato» ricade, tuttavia, nella discrezionalità degli Stati membri.

99

In Bulgaria, in base alla strategia 2014-2023, in un gran numero di imprese idriche i costi operativi non sono coperti dalle entrate generate dalla riscossione delle tariffe per l’acqua, nonostante gli aumenti a partire dal 2008 (le tariffe per l’approvvigionamento idrico sono aumentate del 16 % dal 2008 al 2011, passando da 1,19 lev/m³ a 1,38 lev/m³). Infatti, secondo tutti gli scenari elaborati per questa strategia, le tariffe medie combinate per l’acqua e le acque reflue dovrebbero quasi raddoppiare entro il 2024 rispetto a quelle del 2011 per raggiungere l’obiettivo della conformità e della sostenibilità.

100

Il mancato rispetto del principio del recupero dei costi comporta un rischio significativo per la sostenibilità delle infrastrutture cofinanziate dall’UE. Ad esempio, in Bulgaria sarebbero necessari in media oltre 400 milioni di euro (800 milioni di lev) all’anno, solo per la mantenere la lunghezza e l’età media attuali della rete. Invece, tra il 2007 e il 2011, sono stati investiti in media ogni anno meno di 100 milioni di euro (200 milioni di lev)⁸⁰.

101

Nello stesso tempo, i servizi idrici dovrebbero essere socialmente accessibili ai consumatori. Gli orientamenti della Commissione⁸¹ indicano il 4 % del reddito familiare come un tasso di accessibilità economica generalmente accettato; in altri termini, la spesa complessiva per i servizi idrici (acqua potabile e acque reflue) può rappresentare il 4 % del reddito familiare. La normativa dei tre Stati membri visitati tiene conto del principio dell’accessibilità economica. In Bulgaria, l’accessibilità economica è garantita quando il costo fatturato dei servizi idrici non supera il 2,5 % del reddito mensile medio di una famiglia nel distretto interessato⁸². In Romania, il livello di accessibilità economica generale raccomandato per l’approvvigionamento idrico e le strutture igienico-sanitarie è del 3,5 % del reddito mensile medio di una famiglia a livello nazionale (diverso per le zone urbane e per quelle rurali)⁸³. Sulla base delle informazioni incluse nelle domande per i progetti, le tariffe sono state stabilite approssimativamente a 2 % - 2,5 % del reddito netto di una famiglia a medio reddito. Infine, in Ungheria, anche se il principio dell’accessibilità economica è menzionato nella normativa⁸⁴, non è stato definito un tasso specifico al riguardo.

102

In Bulgaria e Romania, le tariffe idriche sono stabilite dall’operatore e approvate dall’autorità di regolazione⁸⁵. In entrambi i paesi, la normativa nazionale prevede che le tariffe coprano i costi di erogazione del servizio, garantiscano un funzionamento efficace e sicuro del servizio, la conservazione e protezione dell’ambiente e la salute pubblica, scoraggino consumi eccessivi ed incentivino gli investimenti di capitali, per assicurare l’autonomia finanziaria dell’operatore e garantire la continuità del servizio⁸⁶.

103

Inoltre, in Romania, gli operatori del settore idrico che attuano progetti finanziati da fondi UE sono tenuti ad accantonare fondi per la manutenzione, la sostituzione e lo sviluppo per l’intero periodo dell’investimento. Devono provenire dalle entrate prodotte dai servizi idrici, e di conseguenza occorre tenerne conto al momento di definire le tariffe⁸⁷. Invece, due dei tre progetti esaminati non ne hanno tenuto conto. Secondo l’operatore di uno dei progetti esaminati (a Călăraşi), includere questo fondo nella struttura tariffaria avrebbe comportato oneri troppo elevati che i consumatori residenziali non si sarebbero potuti permettere. Ciò potrebbe aver determinato una manutenzione al di sotto dello standard previsto, nonché l’impossibilità di sostituire l’installazione a lungo termine, mettendo a rischio la sostenibilità dell’infrastruttura idrica.

104

In Ungheria, è obbligatorio il pieno recupero dei costi e, dal 2012, i criteri dettagliati per la definizione delle tariffe a livello nazionale devono essere stabiliti da un decreto del ministero competente⁸⁸. La stessa norma specificava che le tariffe per il 2012 potessero essere aumentate soltanto del 4,2 % rispetto a quelle del 2011. Una successiva legge del 2013⁸⁹ ha specificato che le tariffe sarebbero diminuite del 10 % rispetto a quelle del 2012, a decorrere dal luglio 2013. Da allora, poiché non è stato approvato alcun decreto per la definizione delle tariffe, queste sono rimaste invariate.

105

Per i tre progetti esaminati in Ungheria, le tariffe applicate nel 2016 erano in media inferiori del 15 % a quelle annunciate nelle domande e utilizzate per valutare i progetti. Di conseguenza, il recupero dei costi potrebbe non essere fattibile, per cui la manutenzione potrebbe non essere adeguata e potrebbero mancare fondi di riserva per sostituire le attrezzature a lungo termine e per garantire la sostenibilità delle infrastrutture idriche.

106

Problemi analoghi dovuti ad entrate generate insufficienti a garantire il funzionamento e la manutenzione delle infrastrutture finanziate dall’UE sono già state sottolineate in precedenti relazioni della Corte⁹⁰.

Conclusioni e raccomandazioni

107

Gli auditor della Corte hanno rilevato che, complessivamente, l’accesso dei cittadini all’acqua potabile e l’approvvigionamento di acqua potabile di qualità in Bulgaria, Ungheria e Romania sono migliorati. Questo miglioramento è stato in larga parte dovuto ai significativi investimenti realizzati dal FESR/FC negli ultimi anni. Tuttavia, ci sono ancora zone in cui la rete di distribuzione pubblica che fornisce acqua ai cittadini non è pienamente conforme agli standard UE stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile del 1998. Inoltre, sono e saranno necessari significativi investimenti supplementari, pubblici e privati, per garantire l’accesso ad acqua di buona qualità a tutti i cittadini di questi Stati membri e per far sì che gli investimenti nelle infrastrutture idriche siano oggetto di adeguata manutenzione.

La direttiva sull’acqua potabile del 1998, alla fine del 2016, è stata attuata per la maggior parte degli aspetti

108

La Commissione ha monitorato attentamente il rispetto dei requisiti stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile e, ove necessario, ha avviato procedure d’infrazione in tutti i tre Stati membri visitati. In Ungheria e Romania sono state concesse una serie di deroghe al momento dell’adesione all’UE, ed altre deroghe sono state previste per questi Stati membri in una fase successiva. Gli Stati membri devono notificare immediatamente alla Commissione queste deroghe ogniqualvolta riguardino grandi zone di approvvigionamento idrico, ma soltanto a partire dalla seconda deroga nel caso delle piccole zone di approvvigionamento idrico. Nel 2016, la normativa nazionale in tutti i tre Stati membri visitati era conforme ai requisiti della direttiva sull’acqua potabile. Ciononostante, e malgrado i significativi miglioramenti della qualità dell’acqua nei tre Stati membri visitati negli ultimi anni, alcuni cittadini dispongono di acqua potabile che non è conforme agli standard di qualità dell’UE (cfr. paragrafi 31-41).

109

Le relazioni degli Stati membri sulla qualità dell’acqua destinata al consumo umano, pubblicate ogni tre anni, sono il principale strumento utilizzato dalla Commissione per rilevare il mancato rispetto dei valori parametrici stabiliti dalla direttiva sull’acqua potabile. La Corte ha individuato una serie di carenze negli attuali dispositivi di monitoraggio. Innanzitutto, gli Stati membri comunicano tardivamente all’AEA i dati sulla base dei quali la Commissione valuta l’attuazione della direttiva sull’acqua potabile. Ad esempio, l’Ungheria ha fornito i dati per il periodo di riferimento 2011-2013 nell’aprile 2016, oltre un anno dopo il termine stabilito. In secondo luogo, l’AEA (che verifica la conformità del monitoraggio per conto della Commissione), non ha rilevato alcune incongruenze nei dati comunicati dagli Stati membri per il periodo 2011-2013. In terzo luogo, nei tre Stati membri visitati, la Corte ha rilevato che non tutti i parametri richiesti dalla direttiva erano stati monitorati, senza alcuna giustificazione o spiegazione riguardo a eventuali eccezioni. Ciò è stato anche confermato per alcuni progetti FESR/FC esaminati, per i quali si è constatato che il monitoraggio non era svolto conformemente alla direttiva sull’acqua potabile ed era stato testato un numero di parametri inferiore a quello richiesto dalla direttiva. Infine, in base alla direttiva sull’acqua potabile, le relazioni sulle piccole ZAI non sono obbligatorie. La Commissione non dispone di poteri investigativi e non può verificare se il monitoraggio si svolga secondo le modalità comunicate. Si presuppone che gli Stati membri operino in buona fede, conformemente al principio della leale cooperazione (cfr. paragrafi 42-56).

110

Gli Stati membri devono adottare le disposizioni necessarie affinché i consumatori ricevano informazioni adeguate e aggiornate sulla qualità delle acque destinate al consumo umano. Nei tre Stati membri visitati, la Corte ha rilevato che questo obbligo era stato correttamente recepito nella normativa nazionale, ma nella pratica le informazioni messe a disposizione dei consumatori variano significativamente e generalmente non sono fornite ai consumatori informazioni aggiornate sulla qualità dell’acqua. La Commissione attualmente non fornisce orientamenti al riguardo (cfr. paragrafi 57-59).

111

Una revisione della direttiva sull’acqua potabile è stata inclusa nel programma di lavoro della Commissione 2017, per ovviare ad una serie di carenze rilevate dalla Commissione sulla base delle relazioni degli Stati membri e di consulenti scientifici (cfr. paragrafi 60-67).

Raccomandazione 1

La Commissione dovrebbe, sulla base delle relazioni esistenti, dar seguito alle carenze rilevate nel monitoraggio operato dagli Stati membri e far rispettare i requisiti obbligatori disposti al riguardo dalla direttiva sull’acqua potabile.

Data di attuazione: entro la fine del 2018 (alla fine del periodo di rendicontazione corrente).

Raccomandazione 2

La Commissione nel contesto dell’attuale revisione delle direttiva sull’acqua potabile, dovrebbe risolvere in modo appropriato le seguenti questioni:

1. miglioramento delle informazioni fornite degli Stati membri alla Commissione riguardo a deroghe concernenti le piccole zone di approvvigionamento idrico;
2. estensione degli obblighi di comunicazione alle piccole zone di approvvigionamento idrico;
3. rendicontazione periodica che consenta di disporre di informazioni aggiornate, fornite dagli Stati membri, sul rispetto della direttiva sull’acqua potabile. La Commissione dovrebbe prendere in considerazione opzioni quali il ricorso a strumenti informatici alternativi (ad esempio, raccolta di dati presso le amministrazioni nazionali) per facilitare l’esercizio di rendicontazione, renderlo più rapido e assicurare la disponibilità di informazioni aggiornate;
4. miglioramento degli obblighi relativi alla trasmissione di informazioni adeguate e aggiornate sulla qualità dell’acqua destinata al consumo umano disponibili ai consumatori;

Data di attuazione: entro fine 2017.

Tutti i progetti FESR/CF esaminati hanno migliorato l’acqua potabile nelle zone interessate, ma le perdite idriche restano un problema comune

112

Nel complesso, i progetti FESR/FC esaminati hanno conseguito i principali obiettivi relativi al miglioramento della qualità dell’acqua, aumentando l’accesso all’acqua potabile o riducendo le perdite idriche, come indicato nella convenzione di sovvenzione o nella domanda per il progetto. Tutti i progetti esaminati, tranne uno, sono stati attuati adottando l’opzione più idonea a soddisfare i bisogni individuati. Inoltre, i progetti FESR/FC completati che sono stati esaminati hanno raggiunto la maggior parte degli obiettivi, anche se talvolta vi sono stati ritardi (in particolare, in Ungheria e Romania). Sono stati rilevati costi più elevati di quelli inizialmente previsti in bilancio per due dei tre progetti esaminati in Ungheria (cfr. paragrafi 73-81).

113

Nel 2012, il livello medio delle perdite idriche in Ungheria è stato di circa il 24 %, in Romania di circa il 40 % e in Bulgaria di oltre il 60 %, a fronte di una media UE di circa il 34 %. In tutti i tre Stati membri, le perdite idriche sono effettivamente aumentate tra il 2005 (o il 2007 per la Romania) e il 2013. Questo aumento delle perdite idriche segnalate, soprattutto in Romania, è legato ad una migliore contabilizzazione, che ha condotto ad una misurazione più precisa delle perdite. Per la Bulgaria, la necessità di migliorare la gestione idrica è stata anche sottolineata dal 2012 nelle raccomandazioni specifiche per paese del Consiglio. Per quanto riguarda i nove progetti FESR/FC esaminati, tutti hanno portato ad una riduzione delle perdite idriche, eccetto uno. Tuttavia, in base ad informazioni più recenti, le perdite idriche per questo progetto sono diminuite dopo il suo completamento. Complessivamente, le perdite idriche, soprattutto in Bulgaria e Romania, restano elevate e questo incide sull’efficienza globale del sistema idrico e aumenta i costi sia per i consumatori che per la società nel suo insieme. Durante il periodo di programmazione 2007-2013, solo l’Ungheria ha utilizzato tra i criteri di selezione dei progetti finanziati dall’UE la riduzione pianificata delle perdite idriche (cfr. paragrafi 82-88).

Raccomandazione 3

Gli Stati membri dovrebbero richiedere che tra i criteri di selezione per tutti progetti relativi ad infrastrutture idriche sia incluso un dato livello di riduzione delle perdite idriche, che consenta di raggiungere i valori-obiettivo nazionali.

Data di attuazione: entro fine 2017.

Raccomandazione 4

La Commissione dovrebbe sostenere gli Stati membri nella promozione di interventi miranti a ridurre le perdite idriche. Ciò potrebbe esser realizzato, ad esempio, includendo la riduzione di perdite idriche nell’ambito dei finanziamenti dell’UE nel campo delle infrastrutture per l’acqua potabile, oppure rafforzando la trasparenza in materia di perdite idriche.

Data di attuazione: per il prossimo periodo di programmazione.

Sono ancora necessari significativi finanziamenti, oltre al cofinanziamento UE, per offrire un accesso all’acqua potabile di qualità e garantire un adeguato mantenimento degli investimenti finanziati dell’UE

114

Occorre rendere disponibili risorse pubbliche e private sufficienti a garantire un adeguato livello di investimenti a lungo termine e per la manutenzione delle infrastrutture realizzate grazie ai finanziamenti dell’UE. Il sostegno finanziario a titolo del bilancio dell’UE non sostituisce la spesa pubblica di uno Stato membro. Gli stanziamenti FESR/FC per progetti relativi all’acqua potabile nei tre Stati membri visitati per i periodi di programmazione 2007-2013 e 2014-2020 ammontano a circa 3,7 miliardi di euro. Il che significa che nel complesso, gli Stati membri visitati dovranno investire oltre 6 miliardi di euro per coprire il fabbisogno stimato entro la fine del 2020. Ciò indica che non tutti gli investimenti necessari in infrastrutture idriche saranno probabilmente realizzati, in particolare in Bulgaria e Romania (cfr. paragrafi 90-95).

115

La sostenibilità finanziaria della prestazione di servizi idrici è pertanto assicurata solo quando i proventi ottenuti da tali servizi sono sufficienti sia a coprire i costi di esercizio e di manutenzione che e a recuperare le spese in conto capitale e quindi consentire di rinnovare gli investimenti fissi. Si tratta del principio del recupero dei costi. Nello stesso tempo, i servizi idrici devono essere economicamente accessibili ai consumatori. Per il periodo di programmazione 2014-2020, il rispetto del principio del recupero dei costi è stato reso obbligatorio mediante la necessità di soddisfare una condizionalità ex ante. Ciò significa che l’approvazione dei programmi operativi per il periodo di programmazione 2014-2020 è subordinata alla presenza di un adeguato contributo al recupero dei costi dei servizi idrici a carico dei vari settori di impiego dell’acqua. La definizione di ciò che costituisce un contributo «adeguato» ricade, tuttavia, nella discrezionalità degli Stati membri. Complessivamente, in nessuno dei tre Stati membri il livello delle tariffe per gli utenti sarà sufficiente a coprire i costi operativi e di manutenzione delle infrastrutture di acqua potabile (cfr. paragrafi 96-106).

Raccomandazione 5

Gli Stati membri dovrebbero:

1. far sì che le tariffe idriche consentano la sostenibilità delle infrastrutture idriche, includendo la loro manutenzione e rinnovo;
2. valutare, ove necessario, la concessione di un sostegno finanziario o di altre forme di sostegno alle famiglie per le quali il costo dei servizi idrici è al di sopra del tasso di accessibilità economica, pur garantendo il pieno recupero dei costi nella struttura tariffaria per l’acqua.

Data di attuazione: immediatamente.

La presente relazione è stata adottata dalla Sezione II, presieduta da Iliana IVANOVA, Membro della Corte dei conti europea, a Lussemburgo, nella riunione del 5 luglio 2017.

Abbreviazioni e glossario

Acqua non fatturata: Per acqua non fatturata si intende prevalentemente l’acqua che si disperde prima di raggiungere il consumatore finale (perdite tecniche o fisiche) e l’acqua che viene consumata ma che non è adeguatamente fatturata a causa, ad esempio, di allacciamenti illegali o di un’inadeguata misurazione del consumo (perdite commerciali o manifeste). Se nel primo caso si determina un aumento non necessario dei costi di produzione (perché deve essere prodotta più acqua del necessario), nel secondo vi è una perdita di entrate. L’acqua non fatturata è generalmente stimata in base al saldo tra il flusso in entrata e quello in uscita dal sistema.
Per semplicità, nella relazione viene utilizzato il termine «perdite idriche» invece di «acqua non fatturata».

Agenzia europea dell’ambiente (AEA): Agenzia dell’Unione europea che
fornisce informazioni indipendenti sull’ambiente per coloro che si occupano dell’elaborazione, adozione, attuazione e valutazione delle politiche ambientali e anche per il pubblico in generale. L’AEA raccoglie dati e produce valutazioni su una vasta gamma di temi relativi all’ambiente.

Assistenza congiunta a sostegno dei progetti nelle regioni europee (JASPERS): Partenariato di assistenza tecnica formato da tre partner (Commissione europea, Banca europea per gli investimenti e Banca europea per la ricostruzione e lo sviluppo). Fornisce ai paesi beneficiari la consulenza indipendente di cui necessitano per elaborare progetti di elevata qualità che verranno poi co-finanziati da due Fondi strutturali e di investimento dell’UE (Fondo europeo di sviluppo regionale e Fondo di coesione).

Autorità di gestione: L’autorità di gestione è un’autorità pubblica nazionale, regionale o locale (o qualsiasi altro organismo pubblico o privato) designata dallo Stato membro per gestire un programma operativo. I suoi compiti comprendono la selezione dei progetti da finanziare, il monitoraggio delle modalità di attuazione dei progetti e la comunicazione alla Commissione degli aspetti finanziari e dei risultati raggiunti. L’autorità di gestione è inoltre l’organismo che impone rettifiche finanziarie ai beneficiari a seguito di audit effettuati dalla Commissione, dalla Corte dei conti europea o da qualsiasi altra autorità dello Stato membro.

Condizionalità ex ante: Condizioni, basate su criteri predefiniti fissati in accordi di partenariato, che sono considerate prerequisiti necessari per un uso efficace ed efficiente del sostegno dell’UE previsto da detti accordi. Durante la preparazione dei PO del FESR, dell’FC e dell’FSE per il periodo di programmazione 2014-2020, gli Stati membri devono valutare se tali condizioni siano state soddisfatte. Qualora non lo siano, devono essere elaborati, entro il 31 dicembre 2016, piani di azione per garantirne il rispetto.

Controllo di verifica: Il controllo di verifica mira a fornire le informazioni necessarie per accertare se tutti i valori di parametro contenuti nella direttiva concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (di seguito: «direttiva sull’acqua potabile») sono rispettati.
Tutti i parametri stabiliti conformemente all’allegato I della direttiva sull’acqua potabile sono oggetto di controlli di verifica.

Direttiva sull’acqua potabile: Direttiva 98/83/CE del Consiglio, del 3 novembre 1998, concernente la qualità delle acque destinate al consumo umano (GU L 330 del 5.12.1998, pag. 32).

Fondo di coesione (FC): Il Fondo di coesione è teso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea finanziando progetti in materia di ambiente e trasporti negli Stati membri il cui RNL pro capite è inferiore al 90 % della media dell’UE.

Fondo europeo di sviluppo regionale (FESR): Fondo inteso a rafforzare la coesione economica e sociale nell’Unione europea, eliminando le principali disparità regionali attraverso il sostegno finanziario alla creazione di infrastrutture e agli investimenti produttivi che creano occupazione, principalmente per le imprese.

Grande progetto: Un progetto che include una serie economicamente indivisibile di attività che assolvono a una specifica funzione tecnica, con finalità chiaramente individuate, e il cui costo totale, valutato nel determinare il contributo dei fondi, è superiore a 50 milioni di euro; si tratta per lo più di un grande progetto infrastrutturale nel campo dei trasporti, dell’ambiente o di altri settori quali la cultura, l’istruzione, l’energia o le tecnologie dell’informazione e della comunicazione (TIC). L’approvazione della Commissione è richiesta a livello di progetto generale.
Per il periodo di programmazione 2014-2020, la soglia è stata portata a 75 milioni di euro in caso di operazioni che contribuiscano al conseguimento dell’obiettivo tematico di cui al punto 7) del paragrafo 1 dell’articolo 9: «Promuovere sistemi di trasporto sostenibili ed eliminare le strozzature nelle principali infrastrutture di rete».

Grandi zone di approvvigionamento idrico (Grandi ZAI): Le grandi zone di approvvigionamento idrico sono quelle che forniscono in media più di 1 000 m³ d’acqua potabile al giorno o che approvvigionano più di 5 000 persone.

Iniziativa dei cittadini: Una iniziativa dei cittadini europei è un invito rivolto alla Commissione europea a proporre disposizioni normative in settori di competenza dell’UE. Una iniziativa dei cittadini deve essere sostenuta da almeno un milione di cittadini UE provenienti da almeno sette dei 28 Stati membri. In ognuno di questi sette Stati membri è richiesto un numero minimo di firmatari. Le norme e le procedure che disciplinano l’iniziativa dei cittadini sono stabilite dal regolamento (UE) n. 211/2011 del Parlamento europeo e del Consiglio del 16 febbraio 2011 riguardante l’iniziativa dei cittadini (GU L 65 del 11.3.2011, pag. 1).

Monitoraggio di verifica: Il monitoraggio di verifica mira a stabilire se le acque destinate al consumo umano siano conformi ai valori di parametro contenuti nella direttiva sull’acqua potabile. Fornisce, su base regolare, informazioni sulla qualità organolettica (colore, odore e consistenza di una sostanza) e microbiologica dell’acqua destinata al consumo umano, nonché sull’efficacia del trattamento di potabilizzazione (in particolare di disinfezione), laddove venga utilizzato.
Solo alcuni parametri indicati della direttiva sull’acqua potabile devono essere oggetto di monitoraggio di verifica.

Parametri indicatori: I parametri indicatori sono un insieme di parametri microbiologici, chimici e radiologici che forniscono informazioni sui processi di trattamento e sulla qualità organolettica dell’acqua potabile.

Periodo di programmazione: Il quadro pluriennale nell’ambito del quale la spesa a titolo del FESR, dell’FSE e dell’FC è pianificata ed eseguita.

Pianificazione della sicurezza dell’acqua potabile: Il concetto di pianificazione della sicurezza dell’acqua potabile è stato introdotto dall’Organizzazione mondiale della sanità (OMS) nel 2004. Esso comporta una valutazione del rischio e un approccio alla gestione del rischio completo relativo a tutte le fasi, dall’approvvigionamento idrico, dalla captazione al consumo.
I gestori dell’approvvigionamento idrico e le autorità sanitarie pubbliche dovrebbero preferibilmente sviluppare un piano per la sicurezza dell’acqua per ogni singola zona di approvvigionamento di acqua potabile.

Piccole zone di approvvigionamento idrico (Piccole ZAI): Le piccole zone di approvvigionamento idrico sono quelle che forniscono in media meno di 1 000 m³ d’acqua potabile al giorno o che approvvigionano meno di 5 000 persone.

Programma di controllo dell’adeguatezza e dell’efficacia della regolamentazione (REFIT): Nell’ambito di REFIT, la Commissione passa in rassegna l’intero corpus della legislazione UE in modo continuo e sistematico, al fine di individuare gli oneri superflui, le incongruenze e le misure inefficaci ed individuare azioni correttive.

Programma operativo (PO): Un programma operativo individua le priorità e gli obiettivi specifici di uno Stato membro e descrive in che modo i finanziamenti (cofinanziamenti dell’UE e cofinanziamenti nazionali pubblici e privati) saranno utilizzati durante un dato periodo (attualmente di sette anni) per finanziare progetti. I progetti all’interno di un PO devono contribuire al conseguimento di un certo numero di obiettivi. I fondi dei PO possono provenire dal FESR, dall’FC e/o dall’FSE. Il PO è elaborato dallo Stato membro e deve essere approvato dalla Commissione prima che venga eseguito qualsiasi pagamento a titolo del bilancio dell’UE. I PO possono essere modificati durante il periodo di programmazione solo con l’accordo di entrambe le parti.

Raccomandazioni specifiche per paese: Raccomandazioni relative alle sfide strutturali che è opportuno affrontare mediante investimenti pluriennali che ricadono direttamente nell’ambito di applicazione dei fondi SIE, come stabilito nei regolamenti specifici dei Fondi. Sono adottate dalla Commissione in virtù degli articoli 121, paragrafo 2, e 148, paragrafo 4, del trattato sul funzionamento dell’Unione europea (TFUE).

Rete europea di informazione e di osservazione in materia ambientale (Eionet): Rete di partenariato dell’AEA e dei suoi paesi membri e cooperanti composta dalla stessa AEA, da sei centri tematici europei (ETC) e da una reti di circa 1 000 esperti di 39 paesi operanti presso fino a 400 organismi nazionali che si occupano di informazione ambientale. Attraverso Eionet, l’AEA coordina i dati in materia ambientale forniti dai singoli paesi.

Strategia Europa 2020: Strategia decennale per la crescita e l’occupazione sviluppata dall’Unione europea. È stata avviata nel 2010 per creare le condizioni per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva. Prevede cinque obiettivi principali riguardanti occupazione, ricerca e sviluppo, clima ed energia, istruzione, inclusione sociale e riduzione della povertà.
Conclusioni del Consiglio europeo del 17 giugno 2010, raggiunte in seguito alla comunicazione della Commissione «EUROPA 2020 – Una strategia per una crescita intelligente, sostenibile e inclusiva», COM(2010) 2020 definitivo del 3 marzo 2010.

TFUE: Trattato sul funzionamento dell’Unione europea

UE-13: L’UE-13 include i paesi che hanno aderito all’UE nel 2004 o successivamente. Si tratta di: Bulgaria, Repubblica ceca, Estonia, Croazia, Cipro, Lettonia, Lituania, Ungheria, Malta, Polonia, Romania, Slovacchia e Slovenia.

Zone di approvvigionamento idrico (ZAI): Zona geograficamente definita all’interno della quale le acque destinate al consumo umano «provengono da una o varie fonti e la loro qualità può essere considerata sostanzialmente uniforme».

Équipe di audit

Le relazioni speciali della Corte dei conti europea illustrano le risultanze degli audit espletati su politiche e programmi dell’UE o su temi di gestione relativi a specifici settori di bilancio. La Corte seleziona e pianifica detti compiti di audit in modo da massimizzarne l’impatto, tenendo conto dei rischi per la performance o la conformità, del livello delle entrate o delle spese, dei futuri sviluppi e dell’interesse pubblico e politico.

Il presente controllo di gestione è stato espletato dalla Sezione di audit II – presieduta da Iliana Ivanova, Membro della Corte – specializzata nei settori di spesa riguardanti gli investimenti a favore della coesione, della crescita e dell’inclusione. L’audit è stato diretto da George Pufan, Membro della Corte, coadiuvato da Patrick Weldon, capo Gabinetto e da Mircea Radulescu, attaché di Gabinetto; Alain Vansilliette e Myriam Cazzaniga, primi manager; Paolo Pesce, capo incarico; Zuzana Gullova, Zhivka Kalaydzhieva, Attila Horvay-Kovács e Ana Popescu, auditor.

Per contattare la Corte

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