Maßnahmen der EU in den Bereichen Energie und Klimawandel

Zusammenfassung

I

Bereits in den Anfängen der EU vor 65 Jahren, als die sechs Gründungsmitgliedstaaten 1952 die Europäische Gemeinschaft für Kohle und Stahl errichteten, stand die Energiefrage im Zentrum des Interesses. Maßnahmen zur Bekämpfung des Klimawandels wurden später entwickelt. Energie und Klimawandel sind inzwischen eng miteinander verknüpfte Themenbereiche, denn die Energieerzeugung - vor allem durch die Umwandlung und Verbrennung fossiler Brennstoffe - und die Energienutzung - z. B. durch die Industrie, Haushalte und den Verkehrsbereich - verursachen 79 % der Treibhausgasemissionen der EU. Daher sind zur Bekämpfung des Klimawandels wirksame Maßnahmen im Bereich der Energieerzeugung und -nutzung unerlässlich. Im Zusammenhang mit Energie und Klimawandel werden viele Fragen aufgeworfen, die sich am besten im Wege einer Zusammenarbeit von Staaten lösen lassen. Energie und Klimawandel stehen daher ganz oben auf der Tagesordnung der EU.

II

In der vorliegenden Landscape-Analyse soll ein Überblick über das Handeln der EU auf diesem Gebiet gegeben werden. Die wichtigsten Prüfungstätigkeiten, die der Hof und andere Oberste Rechnungskontrollbehörden in der EU bisher durchgeführt haben, werden darin zusammenfassend vorgestellt. Ferner werden wesentliche Herausforderungen aufgezeigt, um einen fundierten Beitrag zur Gesetzgebungsdebatte und für zukünftige Prüfungstätigkeiten zu leisten.

III

Sowohl im Bereich der Energie als auch beim Klimawandel gibt die EU einen politischen Rahmen vor. Bestimmte Aspekte, zum Beispiel die Zusammensetzung des Energiemixes, verbleiben aber in der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten. Auf internationaler Ebene haben die EU und die Mitgliedstaaten beim Abschluss von Klimaabkommen, zum Beispiel beim Übereinkommen von Paris im Jahr 2015, eine führende Rolle gespielt.

IV

Auf dem Gebiet der Energie gehört die Schaffung eines Energiebinnenmarktes zu den wichtigsten Maßnahmen der EU: Durch ihn soll der ungehinderte Fluss von Erdgas und Strom und deren grenzüberschreitender Handel in der gesamten EU ermöglicht werden. Mit dem Energiebinnenmarkt sollen die energiepolitischen Ziele der EU – erschwingliche, nachhaltige, sichere Energie zu wettbewerbsfähigen Preisen – kosteneffizient verwirklicht werden.

V

Im November 2016 präsentierte die Kommission ihr Paket „Saubere Energie für alle Europäer“ mit Legislativvorschlägen für eine weitere Reformierung des Energiemarktes. Diese Vorschläge werden derzeit von den Unionsgesetzgebern, d. h. dem Europäischen Parlament und dem Rat der Europäischen Union, geprüft.

VI

In Bezug auf den Klimawandel konzentrieren sich die Maßnahmen der EU vorwiegend auf den Aspekt der Eindämmung durch Verringerung der Treibhausgasemissionen. Die Anpassung an die Auswirkungen des Klimawandels ist hingegen ein nach wie vor weitgehend von der EU unreguliertes Feld.

VII

Dieser ausgeprägte Fokus auf Klimaschutzmaßnahmen schlägt sich in den Klima- und Energiezielen der EU nieder. Die EU hat sich für die Jahre 2020 und 2030 Ziele zur Reduktion der Treibhausgasemissionen, zur Erhöhung des Anteils der erneuerbaren Energien am Energieverbrauch und zur Steigerung der Energieeffizienz gesetzt. Bis 2050 möchte die EU ihre Treibhausgasemissionen um 80-95 % gegenüber dem Stand des Jahres 1990 senken.

VIII

Die Ansätze zur Verringerung der Treibhausgasemissionen unterscheiden sich je nach Branche. Mit ihrem Emissionshandelssystem (EHS) hat die EU die Gesamtemissionsmenge für einige Branchen der Energieversorgung, energieintensive Industriezweige und Flüge im EWR begrenzt und einen Markt für Emissionsquoten geschaffen, sodass CO₂ nun „bepreist“ ist. In den übrigen Wirtschaftszweigen wird der Ansatz verfolgt, den Emissionsausstoß durch verbindliche Emissionsreduktionsziele, die von der EU für jeden Mitgliedstaat festgelegt werden, zu senken. Die Mitgliedstaaten sind jeweils selbst dafür verantwortlich, eine nationale Politik und entsprechende Maßnahmen zu entwickeln und durchzuführen, um diese Zielvorgaben zu erreichen. Diese Ansätze werden durch Maßnahmen auf nationaler Ebene und auf EU-Ebene flankiert, damit erneuerbare Energien und die Energieeffizienz gestärkt werden.

IX

Selbst wenn die Anstrengungen einer Treibhausgasemissionsreduktion erfolgreich sind und das Ziel des Übereinkommens von Paris - den seit der vorindustriellen Zeit verzeichneten globalen Temperaturanstieg auf unter 2°C zu begrenzen - erreicht wird, sind dennoch Anpassungen an ein sich veränderndes Klima erforderlich. Der Klimawandel wirkt sich bereits auf Umwelt, Gesellschaft und Wirtschaft aus: Der Temperaturanstieg beträgt aktuell etwas über 1 °C gegenüber der vorindustriellen Zeit. Bei einem Anstieg um volle 2 °C wird sich das Klima in Europa drastisch verändern. Die Grundlage des Handelns der EU im Bereich der Klimaanpassung ist die Anpassungsstrategie der EU aus dem Jahr 2013. Sie stellt eine Aufforderung an die Mitgliedstaaten dar, in dieser Sache tätig zu werden, ist jedoch nicht verbindlich.

X

Die Obersten Rechnungskontrollbehörden und der Hof haben in den letzten Jahren Prüfungen zu zahlreichen unterschiedlichen Themen im Zusammenhang mit Energie und Klimawandel durchgeführt. Der Großteil der Berichte betraf dabei Prüfungen im Bereich Energie. Andere Themen wie die Klimaanpassung standen weniger im Mittelpunkt. Es wurden zwar unterschiedlichste Aspekte geprüft, einige Feststellungen wurden jedoch immer wieder getroffen. Die Prüfungen ergaben, dass Unterschiede in den Mitgliedstaaten bei der Umsetzung der EU-Rechtsvorschriften und bei der Lenkung der nationalen Energiemärkte dazu geführt haben, dass sich die Vollendung des Energiebinnenmarktes verzögert hat. Ungeachtet des erfolgreichen Wachstums auf dem Gebiet der erneuerbaren Energieträger und ihrer insgesamt abnehmenden Kosten wurde bei den Prüfungen festgestellt, dass es an Kosteneffizienz mangelt und dass Investitionshemmnisse bestehen. Auf Probleme bei der Kosteneffizienz wird auch anlässlich von Prüfungen im Bereich der Energieeffizienz regelmäßig hingewiesen. Im Bereich der Kernenergie haben die Obersten Rechnungskontrollbehörden erhebliche Kostenzuwächse und Verzögerungen festgestellt. Auch zeigte sich, dass der Übergang zu CO₂-armen Verkehrsträgern nicht in einem ausreichenden Maß stattfindet. Im Bereich der Klimaanpassung fanden Prüfungen hauptsächlich zum Thema Hochwasser statt. Die Prüfer stellten Probleme bei der Hochwasservorsorge, beim Hochwasserschutz und bei der Bewältigung von Hochwasser fest.

XI

In dieser Landscape-Analyse werden sieben Themengebiete näher betrachtet, die als zentrale Herausforderungen ausgemacht wurden:

1. Governance in den Bereichen Energie und Klimawandel
2. Evidenzbasierte Politik
3. Energiewende
4. Wirksamer Einsatz von Forschung und Innovation
5. Planung und Bewältigung der Anpassung
6. Finanzierung
7. Einbeziehung der EU-Bürger

Einleitung

Energie und Klimawandel – Grundlagen

01

Die Belastung der Atmosphäre mit Kohlendioxid (CO₂) hat Ende 2015 mit 400 Teilen pro Million einen neuen Höchststand erreicht¹. 2016 war – laut allen großen Temperatur-Datensätzen zur Beobachtung der globalen Oberflächentemperatur – das wärmste Jahr seit Beginn der Aufzeichnungen: Im Durchschnitt war die Welt 1,1 °C wärmer als in vorindustrieller Zeit. 2016 schrumpfte die Eisdecke der Arktis auf die kleinste Fläche seit Beginn der Satellitenmessungen im Jahr 1979. In Frankreich und Deutschland kam es im Mai und Juni zu schweren Überschwemmungen. Im Juli und August war es in Frankreich hingegen so trocken wie noch nie.

02

In wissenschaftlichen Kreisen werden der Klimawandel und seine Ursachen inzwischen nicht mehr ernsthaft infrage gestellt. Seit nahezu drei Jahrzehnten tragen Tausende von Wissenschaftlern aus aller Welt im Rahmen des Zwischenstaatlichen Ausschusses für Klimaänderungen (IPCC) zum Wissen über den Klimawandel und dessen ökologische und sozioökonomische Auswirkungen bei. Laut IPCC ist der menschliche Einfluss auf das Klimasystem eindeutig und erkennbar an der zunehmenden Konzentration von Treibhausgasen in der Atmosphäre und der beobachteten Erderwärmung². Die Verbindung zwischen dieser Zunahme und dem Anstieg der Erdtemperatur ist inzwischen gut erforscht (siehe Kasten 1).

03

Bereits in der Anfangszeit der EU, als die sechs Gründungsmitgliedstaaten 1952 mit der Europäischen Gemeinschaft für Kohle und Stahl einen gemeinsamen Markt für Kohle und Stahl schufen und 1957 die Europäische Atomgemeinschaft (Euratom) errichteten, stand die Energiefrage im Zentrum des Interesses. Seit den 1990er-Jahren hat die EU auf die Verwirklichung eines Energiebinnenmarktes hingearbeitet, damit EU-weit ein ungehinderter Energiefluss möglich wird.

04

Energie und Klimawandel sind eng miteinander verknüpfte Themenbereiche, denn die Energieerzeugung - vor allem durch die Umwandlung und Verbrennung fossiler Brennstoffe - und die Energienutzung - z. B. durch die Industrie, Haushalte und den Verkehrsbereich - verursachen 79 % der Treibhausgasemissionen der EU. Daher ist eine Wende bei der Energieerzeugung und -nutzung unerlässlich, damit der Klimawandel wirksam bekämpft werden kann. Eine zentrale Herausforderung für die EU und ihre Mitgliedstaaten besteht darin, ihren Energiebedarf zu decken und gleichzeitig die Treibhausgasemissionen zu verringern.

05

Die Schaffung einer „krisenfesten Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie“ stellt daher eine zentrale Priorität für die Europäische Kommission dar. Die Strategie für die Energieunion mit ihren fünf Dimensionen bildet den Rahmen für die Verwirklichung dieser Priorität (siehe Kasten 2). Zur Durchführung dieser Strategie hat die Kommission im Jahr 2016 mehrere wichtige Legislativvorschläge und nicht legislative Initiativen für Energie und Klimawandel vorgelegt, insbesondere das Paket „Saubere Energie für alle Europäer“³. Der Rat und das Parlament werden diese Vorschläge in den Jahren 2017 und 2018 erörtern. Finanziell hat sich die EU dazu verpflichtet, mindestens 20 % ihres Haushalts 2014-2020 für Klimazwecke aufzuwenden, d. h. etwa 212 Milliarden Euro.

06

Zu den EU-Maßnahmen in den Bereichen Energie und Klimawandel gehören zwei einander ergänzende politische Antworten auf den Klimawandel: Eindämmung und Anpassung. Bei der Eindämmung geht es darum, die Ursachen des Klimawandels anzugehen, indem Treibhausgasemissionen reduziert oder begrenzt und natürliche Senken für Treibhausgase gefördert werden. Durch Anpassung sollen die Folgen des Klimawandels antizipiert und die potenziellen Schäden durch angemessene Maßnahmen verhindert oder möglichst gering gehalten werden.

Ziel und Ansatz dieser Landscape-Analyse

07

Die vorliegende Landscape-Analyse der EU-Maßnahmen in den Bereichen Energie und Klimawandel umfasst Folgendes:

• einen Überblick über das Handeln der EU auf diesem Gebiet;
• eine Zusammenfassung der wichtigsten Prüfungstätigkeiten, die der Hof und andere Oberste Rechnungskontrollbehörden in der EU bisher durchgeführt haben;
• die Herausstellung der wichtigsten Probleme und Herausforderungen als Grundlage für die gesetzgeberische Debatte und die zukünftige Prüfungstätigkeit.

08

Der Bericht ist wie folgt gegliedert:

• In Teil I werden die großen Linien der EU-Politik zu Energie und Klimawandel, die Treibhausgasemissionen der verschiedenen Wirtschaftszweige, die zugehörigen branchenspezifischen EU-Rechtsvorschriften, die Art und Weise der Umsetzung dieser Rechtsvorschriften und die zur Verwirklichung der Energie- und Klimaziele der EU bereitgestellten Mittel erläutert.
• Teil II umfasst eine Analyse der Themen, die der Hof und die Obersten Rechnungskontrollbehörden der Mitgliedstaaten in den Bereichen Energie und Klimawandel geprüft haben, sowie eine Übersicht über die wichtigsten Feststellungen, die sich im Rahmen dieser Prüfungen ergeben haben. Eine Zusammenfassung aller Prüfungsberichte des Hofes zu diesen Bereichen steht auf seiner Website zur Verfügung, einschließlich einer Liste aller Berichte anderer Rechnungskontrollbehörden, die konsultiert wurden.
• In Teil III werden die wichtigsten Herausforderungen für die Zukunft beleuchtet. Dadurch soll die Gesetzgebungsdebatte inhaltlich unterstützt und ein Beitrag dazu geleistet werden, dass mögliche Chancen und Herausforderungen ermittelt werden, die Gegenstand einer öffentlichen Finanzkontrolle sein sollten.

09

Die Landscape-Analyse ist keine Prüfung: Es handelt sich um eine Studie, die zu einem Großteil auf öffentlich zugänglichen Informationen beruht⁴. Sie basiert nicht auf neuer Prüfungstätigkeit und enthält keine neuen Prüfungsfeststellungen oder -empfehlungen. Die Antworten der Kommission auf Feststellungen und Empfehlungen in den einzelnen Berichten des Hofes, die in dieser Landscape-Analyse zitiert werden, sind in den besagten, auf der Website des Hofes zugänglichen Berichten veröffentlicht. Weitere Einzelheiten zum Ansatz des Hofes und zu den Quellen sind dem Anhang zu entnehmen.

Teil I – Energie und Klimawandel: So handelt die EU

10

In Teil I wird beschrieben, was die EU in den Bereichen Energie und Klimawandel unternimmt. Dazu gehören folgende Informationen:

• ein Überblick über die Zuständigkeit der EU auf diesem Gebiet und über die Arbeit, die auf EU-Ebene geleistet wird, um den Klimawandel einzudämmen. Dieser Abschnitt stellt die wichtigsten Vorgaben und Ziele der EU in den Bereichen Energie und Klima vor, einschließlich einer kurzen Beschreibung des zugrunde liegenden politischen Rahmens und der zwei Hauptsäulen zur Erreichung der Emissionsreduktionsziele: das EU-Emissionshandelssystem (EU-EHS) und die Lastenteilung;
• Maßnahmen zum Klimaschutz in allen Branchen, in denen zum Treibhausgasausstoß beigetragen wird: Energieversorgung, Industrie, Gebäude, Verkehr, Land- und Forstwirtschaft und Abfall. Die Energieversorgung und -nutzung ist für 79 % aller Treibhausgasemissionen der EU verantwortlich, daher liegt auf dieser Branche der Schwerpunkt;
• Anpassung an den Klimawandel unter besonderer Berücksichtigung der erwarteten Veränderungen und Auswirkungen für Gesellschaft und Umwelt;
• sonstige Strategien zur Förderung der Umsetzung der EU-Maßnahmen in den Bereichen Energie und Klimawandel, z. B. Forschung und Innovation, öffentliche und private Finanzierung der Eindämmung des Klimawandels und der Anpassung an seine Folgen sowie Maßnahmen zur Verbesserung der Politikgestaltung und -durchführung.

Zuständigkeit der EU auf den Gebieten Energie und Klimawandel

11

Energie und Klimawandel sind zwei Bereiche, in denen sich die EU und die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit teilen⁵. Dies bedeutet, dass sowohl die EU als auch die Mitgliedstaaten gesetzgeberisch tätig werden und verbindliche Rechtsakte erlassen können. Die Mitgliedstaaten können ihre Zuständigkeit wahrnehmen, sofern die Union keine politischen Maßnahmen und Strategien für die Bereiche Energie oder Klimawandel erarbeitet und umgesetzt hat⁶.

12

Die Ziele der Energiepolitik der Union sind im Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union⁷ verankert. Demnach werden mit der Energiepolitik der Union im Geiste der Solidarität zwischen den Mitgliedstaaten folgende Ziele verfolgt:

• Sicherstellung des Funktionierens des Energiemarkts;
• Gewährleistung der Energieversorgungssicherheit in der Union;
• Förderung der Energieeffizienz und von Energieeinsparungen sowie Entwicklung neuer und erneuerbarer Energiequellen;
• Förderung der Interkonnektion der Energienetze.

13

Im Vertrag ist darüber hinaus festgelegt, dass im Rahmen der EU-Energiepolitik umgesetzte Maßnahmen „nicht das Recht eines Mitgliedstaats [berühren], die Bedingungen für die Nutzung seiner Energieressourcen, seine Wahl zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung zu bestimmen“. Es gelten jedoch Ausnahmen. Insbesondere können in der Umweltpolitik der Union Maßnahmen vorgesehen werden, welche die Wahl eines Mitgliedstaats zwischen verschiedenen Energiequellen und die allgemeine Struktur seiner Energieversorgung erheblich berühren⁸.

14

Die Zuständigkeit der EU auf dem Gebiet des Klimawandels ergibt sich aus ihrer Zuständigkeit für die Umweltpolitik. Der Vertrag gibt für die Umweltpolitik der Union folgende Ziele vor⁹:

• Erhaltung und Schutz der Umwelt sowie Verbesserung ihrer Qualität;
• Schutz der menschlichen Gesundheit;
• umsichtige und rationelle Verwendung der natürlichen Ressourcen;
• Förderung von Maßnahmen auf internationaler Ebene zur Bewältigung regionaler oder globaler Umweltprobleme und insbesondere zur Bekämpfung des Klimawandels.

15

Im Vertrag ist darüber hinaus festgelegt, dass die Umweltpolitik der Union auf den Grundsätzen der Vorsorge und Vorbeugung, auf dem Grundsatz, Umweltbeeinträchtigungen an ihrem Ursprung zu bekämpfen, sowie auf dem Verursacherprinzip beruht¹⁰. Generell gilt, dass die Erfordernisse des Umweltschutzes bei der Festlegung und Durchführung der Unionspolitiken und -maßnahmen insbesondere zur Förderung einer nachhaltigen Entwicklung einbezogen werden müssen¹¹.

16

Sowohl im Bereich Energie als auch im Bereich Klimawandel hat die EU je nach konkret betroffenem Themenbereich die Befugnis, auf internationaler Ebene zu handeln. So kann die EU zum Beispiel internationale Übereinkünfte mit Drittstaaten – allein oder gemeinsam mit den Mitgliedstaaten – verhandeln oder abschließen¹².

Internationale Klimaschutzübereinkommen

17

Der Klimawandel lässt sich nicht auf einzelstaatlicher oder regionaler Ebene bekämpfen. Die EU hat dies erkannt¹³. Mit einem Anteil von lediglich rund 12 % an den weltweiten Treibhausgasemissionen¹⁴ haben die EU und ihre Mitgliedstaaten die Verhandlungen internationaler Klimaschutzübereinkommen im Rahmen des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC)¹⁵, unter dem das Kyoto-Protokoll und das Übereinkommen von Paris verabschiedet wurden, deshalb führend mitgestaltet.

18

Das Kyoto-Protokoll wurde 1997 angenommen und trat 2005 in Kraft. Das Protokoll enthielt für 37 Länder und die Europäische Union das Ziel, die Treibhausgasemissionen im Zeitraum 2008-2012 um 5 % gegenüber dem Stand von 1990 zu reduzieren. Die Europäische Union sagte zu, ihre Emissionen um 8 % anstelle von 5 % zu verringern¹⁶. Im Rahmen des Kyoto-Protokolls in der im Jahr 2012 in Doha geänderten Fassung verpflichteten sich die EU und ihre Mitgliedstaaten, ihre Treibhausgasemissionen bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand von 1990 zu reduzieren.

19

Im Rahmen des Übereinkommens von Paris einigten sich die Regierungen darauf, den Anstieg der weltweiten Durchschnittstemperatur in diesem Jahrhundert „deutlich unter“ 2 °C über dem Stand des vorindustriellen Zeitalters zu halten und ihn auf 1,5 °C über dem vorindustriellen Niveau zu begrenzen. Die Unterzeichner des Übereinkommens von Paris, darunter die EU und die Mitgliedstaaten, legten detailliert dar, wie sie zur Verwirklichung dieser Vorgabe beitragen würden¹⁷. Laut UNFCCC werden diese Beiträge nicht ausreichen, um den globalen Temperaturanstieg auf unter 2 °C zu begrenzen¹⁸. Die Unterzeichner einigten sich daher darauf, alle fünf Jahre erneut zusammenzutreten, um einander über ihre Fortschritte zu informieren und noch ehrgeizigere, nach wissenschaftlichen Erkenntnissen notwendige Ziele zu vereinbaren. Sie erkannten die negativen Auswirkungen des Klimawandels an und nahmen daher Bestimmungen in das Übereinkommen von Paris auf, die die Anpassung an den Klimawandel betreffen.

20

Vor der Pariser Klimakonferenz hatten sich die Industrieländer bereits verpflichtet, bis 2020 jährlich 100 Milliarden USD bereitzustellen, um die Anstrengungen der Entwicklungsländer bei der Eindämmung des Klimawandels und die Anpassung an seine Folgen zu unterstützen. Im Übereinkommen von Paris haben die Industrieländer diese Zusage bekräftigt und sich verpflichtet, die Unterstützung ab 2025 zu erhöhen¹⁹.

EU-Rahmen für Energie und Klima

Vorgaben und Ziele der Union in den Bereichen Energie und Klima

21

Die EU hat sich selbst verschiedene Klimaschutzziele gesetzt, um ihre Verpflichtungen im Rahmen des Kyoto-Protokolls und des Übereinkommens von Paris zu erfüllen. Zu diesen Zielen gehören eine direkte, quantifizierte Reduktion der Treibhausgasemissionen sowie konkrete Zielvorgaben für die Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen und eine erhöhte Energieeffizienz (siehe Kasten 4).

22

Bis 2014 war es der EU bereits gelungen, ihre Treibhausgasemissionen um mehr als 20 % gegenüber dem Stand von 1990 zu senken²⁴. 2015 jedoch stiegen die Emissionen gegenüber dem Vorjahr um 0,7 % an.

23

Die aktuellen Trends, Prognosen und Zielvorgaben sowie die zur Erfüllung der Vorgaben erforderlichen Emissionsreduktionen, sind Abbildung 1 zu entnehmen. Daraus geht hervor, dass die für die Verringerung der Treibhausgasemissionen bis 2030 bzw. 2050 festgelegten Ziele und Vorgaben nur erreichbar sind, wenn erhebliche zusätzliche Anstrengungen unternommen werden. Damit die Vorgaben für 2030 erfüllt werden können, muss die jährliche Emissionsreduktion über die kommenden zehn Jahre um die Hälfte gesteigert werden. Die wichtigste Änderung betrifft jedoch die Anstrengungen nach 2030: Dann muss die Emissionsreduktionsrate drei- bis viermal höher liegen als in der Vergangenheit, damit das Ziel für 2050 erreicht wird.

24

Um diese Vorgaben und Ziele zu erreichen, hat die EU Unterziele für Emissionssenkungen in den Branchen festgelegt, die unter das Emissionshandelssystem der EU (EU-EHS) fallen. In Branchen, die nicht unter das EU-EHS fallen, verteilt die EU die Last auf die Mitgliedstaaten, indem sie verbindliche nationale Ziele für die Reduktion der Treibhausgasemissionen festlegt – dieses Verfahren wird als „Lastenteilung“ bezeichnet. Diese Instrumente – EU-EHS und Lastenteilung – werden in den folgenden Abschnitten näher beschrieben.

25

Zur Verfolgung der Fortschritte bei der Reduktion der Treibhausgasemissionen der EU melden die Europäische Kommission und die Mitgliedstaaten jährlich ihre anthropogenen²⁵ Treibhausgasemissionen an das UNFCCC. Die EU verfügt darüber hinaus über ein internes Emissionsberichtssystem²⁶. Grundlage dieses Systems ist das EU-Treibhausgasinventar. Es setzt sich aus den Inventaren der Mitgliedstaaten zusammen, die von der Kommission zusammengeführt werden. Die Europäische Umweltagentur (EUA) überprüft die Inventare der Mitgliedstaaten in Zusammenarbeit mit Eurostat und der Gemeinsamen Forschungsstelle der Kommission jährlich auf ihre Qualität. Im Rahmen des UNFCCC ist vorgesehen, dass internationale Sachverständige aus Drittstaaten die Treibhausgasinventare der EU mindestens alle fünf Jahre überprüfen.

26

2015 haben die EU-Mitgliedstaaten (siehe Abbildung 2) etwa 4,6 Gigatonnen CO₂-Äquivalent (CO₂e)²⁷ emittiert.

Das Emissionshandelssystem der EU

Ziel und Hauptmerkmale

27

Im Jahr 2005 führte die EU das Emissionshandelssystem (EU-EHS) ein, um „auf […] eine Verringerung von Treibhausgasemissionen hinzuwirken“²⁸. Das EU-EHS war das erste länder-²⁹ und branchenübergreifende Programm für den Handel mit Treibhausgasemissionszertifikaten. Das System beschränkt die Emissionen aus Kraftwerken, energieintensiven Großanlagen und seit 2012 auch Flugverkehrsemissionen bei EWR-internen Flügen. Diese Branchen sind für ca. 45 % der Treibhausgasemissionen der EU verantwortlich.

28

Das EU-EHS beruht auf dem Prinzip „Obergrenzen und Handel“ („Cap and Trade“)³⁰. Im EU-EHS ist ein Gesamtvolumen für die jährlichen Treibhausgasemissionen festgelegt, d. h., die Gesamtemissionen über ein Kalenderjahr sind durch eine Obergrenze („Cap“) beschränkt. Emissionszertifikate, die das Recht zum Ausstoß einer Tonne CO₂-Äquivalent geben, werden entweder von staatlicher Seite versteigert oder Anlagen, die Treibhausgase ausstoßen, kostenlos zugeteilt. Die Zertifikate dürfen frei auf dem Markt gehandelt werden. Jedes Jahr müssen die Betreiber Zertifikate in der Höhe ihrer gemeldeten Treibhausgasemissionen abgeben³¹.

29

In der ersten Phase (2005-2007) war das EU-EHS ein Pilotprojekt. In der zweiten Phase (2008-2012) wurden die Zertifikate überwiegend kostenlos zugeteilt. In der laufenden dritten Phase (2013-2020) wird die auf EU-Ebene festgelegte Obergrenze jährlich um einen sogenannten „linearen Kürzungsfaktor“ von 1,74 % verringert. Das Ziel besteht darin, die Treibhausgasemissionen in den unter das EU-EHS fallenden Branchen bis 2020 um 21 % gegenüber dem Stand von 2005³² zu verringern. Daher setzt das EU-EHS auf vorhersehbare Weise Anreize zur Reduktion der Treibhausgasemissionen.

30

Nach dem Verursacherprinzip sollten alle EU-EHS-Zertifikate versteigert werden. Da jedoch nicht alle Länder weltweit in demselben Maße wie die EU Treibhausgasemissionen bepreisen, kann sich das EU-EHS theoretisch negativ auf die internationale Wettbewerbsfähigkeit der EU-Industrie auswirken. Folglich könnten Unternehmen beschließen, ihren Sitz in Länder zu verlagern, in denen in Bezug auf Treibhausgasemissionen weniger strenge Auflagen bestehen, und ihre Treibhausgase dann dort ausstoßen. Dieses Phänomen wird als „Verlagerung von CO₂-Emissionen“ bezeichnet. Branchen, die nachweisen können³³, dass die Gefahr einer Verlagerung von CO₂-Emissionen besteht, z. B. die Stahlindustrie, erhalten eine gewisse Menge kostenloser Zertifikate³⁴. In der Strombranche, deren Unternehmen sich physisch nicht verlagern lassen, werden nahezu alle Zertifikate versteigert³⁵.

Preis der EU-EHS-Zertifikate

31

Ein Kernelement des EU-EHS ist der Preis für CO₂. Die Festsetzung einer festen Obergrenze („Cap“) für die Emissionen sorgt für eine Verknappung des Angebots. Durch ein begrenztes Angebot und eine flexible Nachfrage soll ein Preissignal für die CO₂-Zertifikate entstehen. In einem gut funktionierenden System würden die Marktteilnehmer auf möglichst kosteneffiziente Weise in die Emissionsreduktion investieren³⁶. Theoretisch werden das die Marktteilnehmer sein, deren Emissionsreduktionskosten geringer ausfallen und die dann ihre überschüssigen Zertifikate an Unternehmen verkaufen werden, deren diesbezügliche Kosten höher liegen. Wird die Obergrenze abgesenkt, erhöht sich mit der Zeit die Verknappung im System, sodass der CO₂-Preis steigt und sich teurere Investitionsoptionen in die Emissionsreduktion finanziell lohnen.

32

Die Unternehmen werden in CO₂-arme Technologien investieren, solange derartige Investitionen günstiger sind als der Erwerb von Zertifikaten auf dem Markt. Folglich muss der Marktpreis der EU-EHS-Zertifikate ausreichend hoch sein, damit sich die Entscheidung, in CO₂-arme Technologie zu investieren, rentiert³⁶. Der Übergang zu einer CO₂-armen Wirtschaft wird daher nicht nur durch die Emissionsreduktion, sondern auch durch den Marktpreis der EU-EHS-Zertifikate gefördert. Von der Kommission im Jahr 2011 verwendete Modelle zeigten eine Preisentwicklung von 40 Euro pro Tonne CO₂e im Jahr 2020, 100 Euro im Jahr 2030 und 250 Euro bis 2050³⁷. Der Preis der Zertifikate ist jedoch Anfang des Jahres 2017 von 30 Euro zu Beginn der Phase 2 auf etwa 5 Euro gefallen (siehe Abbildung 3). Dies liegt deutlich unter der Preisspanne von 36-72 Euro, die gemäß dem Hochrangigen Ausschuss für CO₂-Preise bis 2020 erzielt werden muss, wenn die im Übereinkommen von Paris festgelegten Temperaturvorgaben erreicht werden sollen³⁸. Der Preis ist gefallen, weil das Angebot an Zertifikaten höher war als die Nachfrage. Ende 2015 bestand nach wie vor ein Überschuss von 1,8 Milliarden Zertifikaten. Dies entspricht den in einem Jahr von den EU-EHS-Branchen verursachten EU-Emissionen³⁹. Dieses Überangebot entstand aufgrund der Rezession infolge der Wirtschaftskrise des Jahres 2008, aber auch durch den Anstieg der Energieeffizienz oder Maßnahmen zur Förderung erneuerbarer Energien (siehe Ziffer 168).

33

Um wieder ein ausgewogeneres Verhältnis zwischen Angebot und Nachfrage herzustellen, verschob die Kommission die Versteigerung von 900 Millionen Zertifikaten von 2014-2016 auf 2019-2020 (bekannt als „Backloading“) und richtete eine dauerhafte Marktstabilitätsreserve ein, um einen Teil der überschüssigen Zertifikate ab 2019 vom CO₂-Markt fernzuhalten.

34

Doch trotz dieser Maßnahmen, einschließlich des Legislativvorschlags der Kommission⁴⁰ für die vierte EU-EHS-Phase (2021-2030), wird das Überangebot an Zertifikaten bis mindestens ca. 2030 bestehen bleiben⁴¹.

Entscheidung über die Lastenteilung und vorgeschlagene Verordnung

35

Die Emissionsreduktion in denjenigen Wirtschaftszweigen, die nicht unter das EU-EHS fallen, wird über die Lastenteilungsentscheidung aus dem Jahr 2009 geregelt. Zu diesen Wirtschaftszweigen gehören der Verkehr (mit Ausnahme des Luftverkehrs und des internationalen Schiffsverkehrs), die Land- und Forstwirtschaft, Gebäude und Abfall sowie Industriezweige, die nicht unter das EU-EHS fallen. Diese Branchen verursachen rund 55 % der Gesamtemissionen der EU.

36

Auf der Grundlage des Bruttoinlandsprodukts (BIP) je Einwohner wurden nationale Emissionsziele für 2020 festgelegt. Die wohlhabendsten Mitgliedstaaten sind verpflichtet, ihre Emissionen bis 2020 um 20 % gegenüber dem Stand von 2005 zu reduzieren. Weniger wohlhabende Mitgliedstaaten dürfen ihre Emissionen bis 2020 erhöhen⁴². In ihrem Fall wird erwartet, dass sich ihr Emissionsausstoß erhöht, wenn sie beim Wirtschaftswachstum aufholen. Die Kommission betonte jedoch, dass auch in diesen Ländern durch die festgelegten Zielvorgaben die Höhe der Emissionen – bezogen auf die prognostizierten Wachstumsraten im Rahmen eines „Business-as-usual“-Szenarios – begrenzt wird. Anstrengungen zur Emissionsreduktion werden somit von allen Mitgliedstaaten verlangt⁴³. Die Mitgliedstaaten sind dafür zuständig, nationale Strategien und Maßnahmen festzulegen und umzusetzen, um die Emissionen der Branchen, die unter die Lastenteilungsentscheidung fallen, zu beschränken⁴⁴.

37

Es wird damit gerechnet, dass diese nationalen Ziele bis 2020 50 % zum Emissionsreduktionsziel der EU, das bei 20 % liegt, beitragen werden. Die andere Hälfte soll von den Branchen kommen, die unter das EU-EHS fallen. Den Angaben der Kommission zufolge, die die Einhaltung überwacht, ist die EU auf einem guten Weg, die Reduktionsziele in den unter die Lastenteilungsentscheidung fallenden Branchen zu erreichen⁴⁵.

38

Die Ersetzung der Lastenteilungsentscheidung wird seit 2016 im Europäischen Parlament und im Rat erörtert. Der Vorschlag der Kommission umfasst verbindliche jährliche Treibhausgasreduktionen durch die Mitgliedstaaten, damit die Emissionen der Branchen, die nicht unter das EHS fallen, bis 2030 um 30 % gegenüber 2005 zurückgehen.

Quellen von Treibhausgasemissionen: die Bedeutung der Energiewirtschaft

39

Die Energieerzeugung, vor allem durch die Umwandlung und Verbrennung fossiler Brennstoffe, und die Energienutzung durch alle Wirtschaftszweige, sind für 79 % der Treibhausgasemissionen der EU verantwortlich (siehe Abbildung 4). Weitere Treibhausgasemissionen entstehen bei industriellen Prozessen, die keine Energienutzung darstellen (siehe Ziffern 80-84), in der Landwirtschaft (siehe Ziffern 103-110) oder bei der Abfallbewirtschaftung (siehe Ziffern 111-113). Diese Prozentsätze haben sich seit 1990 nicht wesentlich verändert.

40

Die Emissionsquote der Energiewirtschaft von 79 % wird unter anderem durch die Strom- und Wärmeerzeugung sowie durch die Verbrennung von Brennstoffen in Industrie, Gebäuden, Verkehr und Landwirtschaft verursacht. Ein Umdenken in Bezug auf die Art und Weise, wie wir Strom und Wärme erzeugen und wie wir Energie in unserer Wirtschaft nutzen, ist daher bei der Reduktion der Treibhausgasemissionen ein Schlüsselaspekt⁴⁶.

41

Da Treibhausgasemissionen hauptsächlich durch die Energieerzeugung und -nutzung verursacht werden, kann mehr Energieeffizienz signifikant zu ihrer Verringerung beitragen. Darüber hinaus sinkt dadurch der Energieinvestitions- und Importbedarf und die Verbraucher sparen Geld. Die Energieeffizienz wurde als der schnellste und preisgünstigste Weg beschrieben, um Energiesicherheit zu erreichen und umweltbezogene und wirtschaftliche Herausforderungen zu meistern⁴⁷. Deshalb wurden in EU-Rechtsvorschriften eine Reihe von Maßnahmen für verschiedene treibhausgasemittierende Branchen⁴⁸ festgelegt und Energieeffizienzziele für 2020 und 2030 vorgegeben.

42

Die EU hat sich ein nicht verbindliches Ziel von 20 % mehr Energieeffizienz bis 2020 im Vergleich zum prognostizierten künftigen Primärenergieverbrauch gesetzt (siehe Ziffer 21)⁴⁹. Die Mitgliedstaaten entschieden selbst über ihre indikativen nationalen Energieeffizienzziele, die zusammengenommen theoretisch das für die gesamte EU vorgegebene 20 %-Ziel ergeben sollten. Nach Angaben der Europäischen Umweltagentur würden diese Ziele zu einer Einsparung von 17,7 % beim Primärenergieverbrauch bis 2020 führen, also hinter dem 20 %-Ziel der EU zurückbleiben⁵⁰.

43

Das Energieeffizienzziel der EU für 2030 besteht in einer Steigerung der Energieeffizienz auf EU-Ebene um „mindestens 27 %“ im Vergleich zum prognostizierten künftigen Energieverbrauch, das bis 2020 „mit Blick auf ein mögliches Niveau von 30 %“ überprüft wird. 2016 schlug die Kommission vor, das Ziel auf 30 % zu erhöhen und auf EU-Ebene verbindlich zu machen⁵¹.

44

Alle Wirtschaftszweige, unter anderem Industrie, Verkehr und Landwirtschaft, verbrauchen Energie. Ein alternativer Weg, Treibhausgasemissionen zu betrachten, besteht in der Analyse der Emissionen nach Branche (siehe Abbildung 5) und nicht nach Quelle (siehe Abbildung 4). Bei dieser Betrachtungsweise entfallen auf die Energieversorgungsbranche, insbesondere die Strom- und Wärmeerzeugung⁵², 29 % der Gesamtemissionen. Damit ist dieser Wirtschaftszweig der größte Einzelverursacher von Treibhausgasemissionen. An zweiter Stelle steht der Verkehrsbereich (26 % der Emissionen), gefolgt von der Industrie (19 %) und Gebäuden (12 %).

45

In den folgenden Abschnitten wird erläutert, was die EU bisher unternommen hat, um die Treibhausgasemissionen in diesen Branchen zu verringern. Dem Säulendiagramm rechts ist zu entnehmen, welchen Anteil die einzelnen Branchen an den Emissionen haben.

Energieversorgung

Überblick über die Energieversorgungsbranche

46

2015 verursachte die Energieversorgungsbranche 29 % der Treibhausgase, hauptsächlich im Rahmen der Strom- und Wärmeerzeugung. EU-weit wurden Strom und Wärme hauptsächlich aus fünf Quellen erzeugt, nämlich aus erneuerbaren Energieträgern, Kohle, Kernenergie, Gas und Öl.

47

Der Energiemix ist in den Mitgliedstaaten ganz unterschiedlich strukturiert, was erklärt, warum sich die Herausforderungen im Hinblick auf die Versorgungssicherheit und die Verringerung der CO₂-Emissionen je nach Mitgliedstaat unterscheiden (siehe Abbildung 6).

48

In den vergangenen zehn Jahren ist der Anteil erneuerbarer Energieträger an der Strom- und Wärmeerzeugung EU-weit rasant gestiegen (siehe Abbildung 7). Bis 2010 hatte sich die Nutzung von Gas stetig erhöht, seither ist der Anteil dieses Energieträgers jedoch gesunken. Der Anteil der Kernenergie ist weitgehend gleich geblieben. Die Nutzung von Kohle und Öl war rückläufig. Das Wachstum bei den erneuerbaren Energieträgern war hauptsächlich auf den 387-fachen Anstieg bei der Windenergie zwischen 1990 und 2015 zurückzuführen. Relativ betrachtet erhöhte sich die Nutzung der Solarenergie am stärksten: Ihr Anteil stieg zwischen 1990 und 2015 um mehr als das 7 750-Fache.

49

In der EU wird Strom aus erneuerbaren Quellen, durch Kernspaltung oder die Verbrennung fossiler Brennstoffe erzeugt. Die wichtigsten erneuerbaren Energiequellen für Strom sind Wasserkraft, Windkraft und Solarenergie.

50

Den größten Anteil an der Wärmeerzeugung hat Gas, gefolgt von Kohle und erneuerbaren Energieträgern. Als wichtigste erneuerbare Energiequellen für Wärme sind feste Biobrennstoffe⁵³, wie Holzpellets, Sägespäne oder getrockneter Dung, und die Verbrennung biologisch abbaubarer Abfälle⁵⁴ wie Lebensmittelreste zu nennen.

51

Während sich Strom über weite Strecken transportieren lässt, ist das mit Wärme schwieriger. Wärme wird, wenn sie überhaupt transportiert wird, in der Regel nur lokal durch Warmwasserrohre in Städten verteilt. Daher gelten für die Strom- und Wärmeerzeugung ganz unterschiedliche Erzeugungs- und Verteilungsmuster. Aufgrund dieser Unterschiede kommen bei der Umstellung der Branchen Strom und Wärme auf Alternativen mit geringeren CO₂-Emissionen jeweils andere Herausforderungen zum Tragen.

52

Die Energiequellen erzeugen völlig unterschiedliche Mengen an Treibhausgasemissionen (siehe Abbildung 8). Daher ist es im Sinne der Emissionsreduktionsziele unerlässlich, dass die Energieversorgungsbranche so umgebaut wird, dass bei der Energieerzeugung weniger CO₂-Emissionen entstehen. In den folgenden Ziffern werden diese Energiequellen kurz beschrieben. Den Anfang machen die Energieträger mit dem höchsten Treibhausgasausstoß.

Kohle

53

2015 hatte die Kohle einen Anteil von etwa 25 % an der Strom- und Wärmeerzeugung in der EU. Anfang der 1950er-Jahre betrug dieser Anteil noch 90 %⁵⁵. In einigen Mitgliedstaaten ist die Kohlenutzung noch weit verbreitet, da Kohle billiger und einfacher verfügbar ist als andere fossile Brennstoffe wie Erdgas und Öl⁵⁶. Mitgliedstaaten, die Kohle fördern und nutzen, verringern dadurch ihre Abhängigkeit von Einfuhren⁵⁷.

54

Kohle stößt mehr CO₂ pro erzeugter Energieeinheit aus als andere fossile Brennstoffe. 2015 wurde ein Viertel des Stroms und der Wärme in der EU aus Kohle erzeugt. Die kohlebedingten CO₂-Emissionen beliefen sich jedoch auf 72 % der CO₂-Gesamtemissionen aus der Strom- und Wärmeerzeugung (siehe Abbildung 8).

Öl und Gas

55

Etwa 22 % des Stroms und der Wärme in der EU wird aus Öl und Erdgas erzeugt. 2015 führte die EU 89 % ihres Öls und 69 % des Erdgases ein⁵⁸. Die nationalen Regierungen üben weiterhin die Kontrolle über die Öl- und Gasvorkommen in ihrem Hoheitsgebiet aus.

56

Zur Begrenzung der Treibhausgasemissionen aus Gas und Kohle hat die EU die Entwicklung von Technologien zur Abscheidung und Speicherung von CO₂ gefördert⁵⁹. Diese Technologien sind derzeit jedoch teuer und befinden sich noch in einem frühen Entwicklungsstadium⁶⁰.

Kernenergie

57

Kernenergie entsteht durch Kernspaltung. Dabei entstehen im Zuge der Stromerzeugung keine Treibhausgase⁶¹. 2015 lag der Anteil der Kernenergie bei der Strom- und Wärmeerzeugung in der EU bei 22 %. 47 % des CO₂-arm erzeugten Stroms in der EU stammen aus der Kernenergie.

58

2017 sind in 14 EU-Ländern 129 Kernreaktoren in Betrieb. Weitere 90 Reaktoren sind zwar vorhanden, wurden aber abgeschaltet. Drei davon wurden vollständig stillgelegt. Über 50 der Reaktoren, die derzeit in der EU in Betrieb sind, sollen Schätzungen zufolge bis Ende 2025 abgeschaltet werden. Daher entsteht in Europa gerade ein bedeutender Markt für die Stilllegung von Kernkraftwerken⁶².

59

Laut einem auf Daten der Mitgliedstaaten beruhenden Bericht der Kommission betragen die geschätzten Gesamtkosten für die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle rund 400 Milliarden Euro, und die Konzepte für die Entsorgung mittelaktiver und hochaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente, wie Standortwahl oder Auslegung, sind in den meisten Mitgliedstaaten nicht konkret ausgearbeitet⁶³.

60

Die Mitgliedstaaten verfolgen in Bezug auf die Kernenergie eine unterschiedliche Politik. Einige Mitgliedstaaten, wie die Tschechische Republik, Ungarn und das Vereinigte Königreich, planen den Bau neuer Kernkraftwerke, während andere ihre Abhängigkeit von der Kernenergie verringern: So beschloss beispielsweise Deutschland 2011 den Ausstieg aus der Atomkraft bis 2022 im Rahmen der Energiewende, und Frankreich beabsichtigt, seine Abhängigkeit von der Kernenergie zu verringern.

61

Die EU befasst sich mit dem Thema der Kernenergie unter verschiedenen Gesichtspunkten, die zum Teil unter den Euratom-Vertrag fallen:

• Die Rechtsvorschriften zur nuklearen Sicherheit geben einen Rahmen für die Gewährleistung der Sicherheit der Kernkraft, z. B. kerntechnischer Anlagen⁶⁴, und für die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle⁶⁵ vor;
• Rechtsakte zu nuklearen Sicherungsmaßnahmen stellen sicher, dass Kernmaterial nur für die von den Benutzern angegebenen Zwecke verwendet wird;
• Kernforschung, einschließlich eines wesentlichen Beitrags zum Internationalen Thermonuklearen Versuchsreaktor (ITER), soll demonstrieren, dass die Kernfusion⁶⁶ als zukunftsfähige Energiequelle betrachtet werden kann;
• Stilllegung kerntechnischer Anlagen: Die EU leistet finanzielle Unterstützung bei der Stilllegung von acht Kernreaktoren der ersten Generation sowjetischer Bauart in Litauen, Bulgarien und der Slowakei.

Erneuerbare Energien

62

Bis 2020 sollen 20 % des Endenergieverbrauchs der EU aus erneuerbaren Quellen⁶⁷ stammen (siehe Ziffer 21). Unter dieses Ziel fällt die Nutzung erneuerbarer Energieträger in allen denkbaren Branchen, d. h. ihre Verwendung im Rahmen der Strom- und Wärmeerzeugung, aber auch im Verkehrsbereich. Abbildung 9 zeigt die verbindlichen nationalen Ziele für alle Mitgliedstaaten auf der Grundlage ihres relativen Wohlstands sowie die seit 2005 erzielten Fortschritte. 2015 stammten 16,7 % des Bruttoendenergieverbrauchs der EU aus erneuerbaren Quellen.

63

Das Ziel eines Anteils von 27 % erneuerbarer Energien am Endenergieverbrauch bis 2030 beinhaltet keine Ziele für die einzelnen Mitgliedstaaten⁶⁸.

64

Das weltweite Wachstum im Bereich der Stromerzeugung aus erneuerbaren Quellen und die Investitionen in diesen Bereich haben in den letzten zehn Jahren bei vielen erneuerbaren Energieträgern zu einem deutlichen Rückgang der Kosten geführt. So sind die Kosten für Photovoltaik und Windkraft in Großanlagen zwischen 2009 und 2015 um 85 % bzw. 65 % gesunken⁶⁹. Ein weiterer Kostenrückgang steht zu erwarten⁷⁰. Folglich sind verschiedene Technologien im Bereich der erneuerbaren Energien inzwischen im Vergleich mit herkömmlichen Energiequellen zur Stromerzeugung konkurrenzfähig (siehe Abbildung 10).

Energiebinnenmarkt und Versorgungssicherheit

65

Der Energiebinnenmarkt stellt den Regulierungs- und Infrastrukturrahmen dar, der nach der vollständigen Verwirklichung den ungehinderten Fluss von Erdgas und Strom und den grenzüberschreitenden Handel damit auf dem gesamten Gebiet der EU ermöglichen soll. Auf diesem Weg sollen die energiepolitischen Ziele der EU – erschwingliche, nachhaltige, sichere Energie zu wettbewerbsfähigen Preisen – unter dem Aspekt der Wirtschaftlichkeit verwirklicht werden⁷¹. Der Energiebinnenmarkt bietet darüber hinaus Potenzial zur Förderung CO₂-armer Energiequellen: In einem offenen Energiemarkt könnte dauerhaft ein grenzüberschreitend ungehinderter Fluss erneuerbarer Energien bereitgestellt werden, wo Intermittenz zuvor möglicherweise ein Problem darstellte.

66

Zum Aufbau eines Energiebinnenmarktes ist es notwendig, sowohl Regeln zum Funktionieren des Gas- und Elektrizitätsmarktes festzulegen als auch sicherzustellen, dass zu diesem Zweck eine angemessene Infrastruktur vorhanden ist. Der Rechtsrahmen für eine Liberalisierung der nationalen Energiemärkte, die häufig in staatlicher Hand und von Monopolen geprägt sind, wurde nach und nach entwickelt (siehe Kasten 5). Detailliertere Regelungen werden in Leitlinien und Netzkodizes⁷² niedergelegt, damit einheitliche technische Normen bestehen.

67

Die Mitgliedstaaten sind für die Umsetzung der Rechtsvorschriften und Leitlinien zuständig. Die Kommission überwacht die Umsetzung und ist befugt, Vertragsverletzungsverfahren einzuleiten, die dazu führen können, dass der Fall dem Europäischen Gerichtshof vorgelegt wird.

68

Der Energiebinnenmarkt sollte planmäßig 2014 vollendet sein⁷⁸. Trotz erheblicher Fortschritte in einigen Regionen der EU ist der Energiebinnenmarkt noch nicht vollständig verwirklicht⁷⁹. In Anerkennung dieser Tatsache legte die Kommission im Jahr 2015 eine „Rahmenstrategie für eine krisenfeste Energieunion mit einer zukunftsorientierten Klimaschutzstrategie“⁸⁰ (siehe Ziffer 5) vor, auf die im Jahr 2016 ein Paket legislativer und nicht legislativer Initiativen – das Paket „Saubere Energie für alle Europäer“ – folgte⁸¹. Sowohl in der Strategie für die Energieunion als auch im Paket des Jahres 2016 geht es nicht allein um den Aufbau des Energiebinnenmarktes, sondern es werden darin mehrere Politikfelder zusammengeführt – diese werden in den entsprechenden Abschnitten dieser Landscape-Analyse näher betrachtet.

69

Der Aufbau von Binnenmärkten für Strom und Gas ist die Grundlage für eine kosteneffiziente Sicherung der Energieversorgung⁸², da diese Märkte einen flexibleren Handel innerhalb und zwischen den Mitgliedstaaten und damit eine größere Diversifizierung der Versorgung ermöglichen. Die EU-Rechtsvorschriften zu Unterbrechungen in der Strom- und Gasversorgung werden derzeit überarbeitet. Gegenstand der Vorschläge ist unter anderem, dem Problem der Versorgungsunterbrechung nicht mit einem nationalen, sondern einem regionalen, grenzüberschreitenden Ansatz zu begegnen⁸³.

70

Für das Funktionieren des Energiebinnenmarktes und eine erhöhte Versorgungssicherheit ist eine geeignete Infrastruktur ebenso notwendig wie Marktstrukturen und eine wirksame Regulierung. Dazu gehört die Infrastruktur zwischen und innerhalb der Mitgliedstaaten. Die EU hat das Ziel festgelegt, dass der grenzüberschreitende Stromverbundgrad⁸⁴ bis 2020 mindestens 10 % und bis 2030 mindestens 15 % der vorhandenen Stromerzeugungskapazität in jedem Mitgliedstaat⁸⁵ betragen soll⁸⁶. Über Verbindungsleitungen lassen sich nationale Energiemärkte leichter koppeln, wodurch die Versorgungssicherheit steigen sollte und die Energiepreise fallen sollten. Die EU unterstützt den Ausbau der grenzüberschreitenden Infrastruktur, zum Beispiel durch die Anforderung gestraffter Genehmigungsverfahren, durch eine vereinfachte Kostenzurechnung zwischen Mitgliedstaaten und durch die teilweise Finanzierung ausgewählter Infrastrukturprojekte⁸⁷.

71

In einer Bewertung aus dem Jahr 2017 kommt die Kommission zu dem Schluss, dass Fortschritte erzielt wurden. Es werden darin jedoch verschiedene, noch bestehende Probleme in Bezug auf die Verwirklichung des Energiebinnenmarktes genannt, darunter⁸⁸:

• Es bestehen nach wie vor Engpässe aufgrund fehlender oder nicht ausgelasteter Strom- und Gasinfrastrukturen. So müssen z. B. Stromverbindungsleitungen und, wo erforderlich, Binnenleitungen in Südwesteuropa, etwa in Spanien und Frankreich, und in Nord- und Osteuropa, etwa in Deutschland, Polen und in der Tschechischen Republik, verbessert werden.
• Die nationalen Großhandelsgaspreise näherten sich zwischen 2013 und 2015 an, während die Preisunterschiede im Großhandelsstrommarkt nach wie vor erheblich sind⁸⁹.

Übergang zu einer CO₂-armen Energieerzeugung

72

Der Übergang zu einer CO₂-armen Energieversorgung erfordert weitere erhebliche Änderungen bei der Energieerzeugung⁹⁰. Unter den aktuellen politischen Rahmenbedingungen⁹¹ wird eine Änderung des Energiemixes der Zukunft prognostiziert (siehe Abbildung 11). Erwartet wird EU-weit ein starker Rückgang bei der Förderung sämtlicher fossilen Brennstoffe (Kohle⁹², Öl und Gas) und ein Umstieg auf erneuerbare Energien. Daher werden zusätzliche Kapazitäten zur Erzeugung erneuerbarer Energien benötigt.

73

Ein Wachstum bei den erneuerbaren Energieträgern wird vorrangig in der Strombranche stattfinden müssen, da die Möglichkeiten für eine stärkere Nutzung erneuerbarer Quellen im Wärmebereich derzeit begrenzter sind⁹³. Mit einem grundlegenden Wandel der Energiesysteme sind mehrere Herausforderungen verbunden. Zunächst ergeben sich bei dem Vorhaben, bestimmte intermittierende erneuerbare Energiequellen, vorwiegend Wind- und Solarkraft, in ein Stromnetz, in dem sich Angebot und Nachfrage ständig im Gleichgewicht befinden müssen und für das bisher nur eingeschränkt Lösungen zur Speicherung von Strom verfügbar sind, zu integrieren bzw. ihren Anteil daran zu erhöhen, technische Fragen. Eine weitere Herausforderung liegt darin, die Energieerzeugung, in erster Linie erneuerbare Energien, in einem Stromnetz und einem Markt, die auf einer klaren Trennung zwischen Erzeugern, Verteilern und Verbrauchern aufbauen, zu dezentralisieren⁹⁴.

74

Darüber hinaus wird durch fallende Großhandelspreise und Überkapazitäten in der Erzeugung wenig Anreiz geschaffen, in neue Kapazitäten und Netze zu investieren. Es werden weitere Investitionen in die Erzeugung von Energie aus erneuerbaren Quellen notwendig sein, aber die geltenden Rechtsvorschriften schaffen keine ausreichenden Anreize für private Investitionen in neue Kapazitäten und Netze für die Erzeugung⁹⁵.

75

Werden staatliche Eingriffe in den Strommarkt nicht sorgfältig geplant, kann es – auch bei bester Absicht – zu einer weiteren Verzerrung des Energiemarktes kommen, was ggf. zu höheren Kosten oder unlauterem Wettbewerb führt. Ähnlich wie in anderen Wirtschaftszweigen ist eine solche staatliche Beihilfe in der EU nur unter bestimmten Umständen zulässig, und die Mitgliedstaaten müssen die von der Kommission herausgegebenen Leitlinien für staatliche Beihilfen beachten, insbesondere im Bereich der erneuerbaren Energien, in dem nach wie vor erhebliche öffentliche Förderungen gewährt werden. Ab dem Jahr 2017 können Beihilfen in Infrastruktur für erneuerbare Energien nur nach einem offenen Ausschreibungsverfahren gewährt werden⁹⁶.

76

Um die Intermittenz, die mit erneuerbaren Energieträgern einhergeht, zu kompensieren und da Lösungen zur Speicherung von Strom⁹⁷ oder zur Nachfragesteuerung⁹⁸ bisher wenig verbreitet sind, behalten die Mitgliedstaaten einige konventionelle Stromerzeugungskapazitäten bei, um mögliche Engpässe bei der Stromversorgung zu verhindern, zum Beispiel wenn die Nachfrage hoch ist, aber weder Wind weht noch die Sonne scheint. Stromversorgungsunternehmen können dafür bezahlt werden, Kapazitäten zur kontinuierlichen Stromerzeugung vorzuhalten (etwa kohle- oder gasbetriebene Erzeugungsanlagen). Diese als „Kapazitätsmechanismen“ bekannten Zahlungen bergen die Gefahr einer Wettbewerbsverzerrung, wenn sie nicht wohlüberlegt gestaltet werden⁹⁹.

77

Die Energieunternehmen in der EU erkennen die Tatsache an, dass bei der kohlebasierten Stromerzeugung mehr Treibhausgasemissionen entstehen als bei der Stromerzeugung aus anderen Quellen (siehe Ziffer 54). Im April 2017 verpflichteten sich Stromversorger aus allen Mitgliedstaaten – mit Ausnahme von Polen und Griechenland –, nach 2020¹⁰⁰ nicht mehr in den Bau neuer Kohlekraftwerke zu investieren, um auf diesem Weg einen Beitrag zur „sauberen Energie für alle Europäer“ zu leisten. Das Vereinigte Königreich hat ebenfalls seine Absicht bekundet, bis 2025 sämtliche Kohlekraftwerke stillzulegen und die fehlenden Kapazitäten vor allem durch neue Gas- und Kernkraftwerke zu ersetzen.

78

Die Stilllegung von Kernkraftwerken (siehe Ziffer 58) sowie Kohlekraftwerken und -bergwerken – häufig große Arbeitgeber in einer Region – bleibt unter Umständen nicht ohne soziale Folgen. Die Kommission¹⁰¹ erwägt Wege, wie sich unter Einhaltung der Vorschriften über staatliche Beihilfen am besten ein Strukturwandel in Regionen herbeiführen lässt, die in hohem Maße von Kohle und einer CO₂-intensiven Wirtschaft abhängig sind, zum Beispiel durch Leitlinien zur Nutzung vorhandener Fonds und durch den Austausch bewährter Verfahren¹⁰².

79

Mit Blick auf diese Herausforderungen hat die Kommission im November 2016 eine Reihe von legislativen und nicht legislativen Maßnahmen vorgeschlagen. In den laufenden Debatten befassen sich das Parlament und der Rat beispielsweise mit den Vorschriften zur weiteren Stärkung des Energiebinnenmarktes¹⁰³, unter anderem durch die Intensivierung der regionalen Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten. Zudem werden zum ersten Mal auf EU-Ebene einige Aspekte der Speicherung von Strom erörtert¹⁰⁴ und die Ausarbeitung integrierter nationaler Energie- und Klimapläne, durch die sich das Governance-System der EU in den Bereichen Energie und Klima verbessern soll¹⁰⁵.

Industrie

80

Bei 19 % der Treibhausgasemissionen der EU im Jahr 2015 handelte es sich um direkte Emissionen aus der Industrie. Indirekte Emissionen durch die Nutzung von Strom und Wärme sind in der Kategorie der Energieversorgung berücksichtigt.

81

Etwa die Hälfte der Emissionen der Industrie kommt durch die Brennstoffverbrennung zustande. Der Rest wird im Zuge industrieller Prozesse, zum Beispiel bei der Zementherstellung, und bei der Produktnutzung ausgestoßen.

82

Große und energieintensive Industrieanlagen fallen unter das EU-EHS, dem wichtigsten Rahmen der EU zur Eindämmung des Klimawandels für diese Branche (siehe Ziffer 27). Etwa zwei Drittel der industriellen Treibhausgasemissionen fallen unter das EU-EHS. Der Rest wird durch die Lastenteilung abgedeckt (siehe Ziffern 35-38). Im Rahmen des EU-EHS sind die Unternehmen verpflichtet, den CO₂-Preis zu berücksichtigen. Das schafft, zumindest theoretisch, Anreize für eine Reduktion ihrer Emissionen. In der Praxis werden kostenlose Zertifikate in erheblicher Menge an Branchen ausgegeben, die dem internationalen Wettbewerb ausgesetzt sind. Die Menge der kostenlosen Zertifikate soll mit der Zeit schrittweise reduziert werden, wenn sich durch die globalen Klimamaßnahmen die Gefahr einer „Verlagerung von CO₂-Emissionen“ verringert (siehe Ziffer 30).

83

Die Emissionen der Industrie werden auch durch das Handeln der EU auf anderen Gebieten beeinflusst, zum Beispiel durch die Maßnahmen für mehr Energieeffizienz¹⁰⁶ und die Luftqualitätsstandards¹⁰⁷. So sind Großunternehmen beispielsweise verpflichtet, mindestens alle vier Jahre Energieprüfungen (Energieaudits) durchzuführen, damit sie Wege erkennen, wie sich ihr Energieverbrauch verringern lässt¹⁰⁸. Die Richtlinie über Industrieemissionen, in der Emissionsgrenzwerte für Nicht-Treibhausgasemissionen und technologische Mindestnormen für Anlagen festgelegt sind, hat ebenfalls indirekt zur CO₂-Reduktion beigetragen¹⁰⁹.

84

Die Emissionen aus der Produktnutzung bestehen vor allem aus fluorierten Gasen. Diese Gase wurden einst als Ersatz für die ozonabbauenden Fluorchlorkohlenwasserstoffe eingeführt, die zuvor in vielen Industrie- und Verbraucherprodukten, beispielsweise in Kühlschränken und Klimaanlagen, eingesetzt worden waren. Inzwischen entfallen auf fluorierte Gase 2,7 % der gesamten Treibhausgasemissionen der EU. Die Emissionen dieser Gase haben sich zwischen 1990 und 2015 um 66 % erhöht. Da diese Gase ein hohes Treibhauspotenzial aufweisen¹¹⁰, hat die EU in Rechtsvorschriften das Ziel festgelegt, diese Emissionen bis 2030 auf zwei Drittel des Stands von 2014 zu verringern.

Gebäude

85

Die Energieerzeugung vor Ort und die Verbrennung von Brennstoffen zu Heiz- und Kochzwecken in Gebäuden sind für 12 % aller Treibhausgasemissionen der EU verantwortlich. Zudem verbrauchen Gebäude Strom, beispielsweise für Beleuchtung, IT sowie für Heiz- und zunehmend auch Kühlzwecke. Die dadurch entstehenden Treibhausgasemissionen werden in der Energieversorgungsbranche erfasst. Insgesamt verbrauchen Gebäude 40 % der gesamten Energie in der EU¹¹¹.

86

Rund 75 % der Gebäude in der EU sind nicht energieeffizient¹¹². Aus diesem Grund hat die EU mehrere Maßnahmen eingeführt, um Energieeinsparungen in Gebäuden zu erzielen, darunter den gemeinsamen Energieausweis für den Energieverbrauch von Gebäuden¹¹³, Ziele für die Renovierung öffentlicher Gebäude¹¹⁴ und einen „Niedrigstenergiegebäudestandard“, der für neue öffentliche Gebäude ab 2019 und für alle ab 2021 errichteten Gebäude verpflichtend ist¹¹². Für Investitionen in die Energieeffizienz von Gebäuden bestehen gewisse Hemmnisse wie divergierende Anreize für Eigentümer und Mieter von Gebäuden, hohe Anfangskosten und oftmals lange Amortisierungszeiten. Im Jahr 2016 hat die Kommission eine Überarbeitung ihrer Rechtsvorschriften für Gebäude vorgeschlagen¹¹⁵.

87

Neben der Energieeffizienz von Gebäuden lag ein weiterer Schwerpunkt der Maßnahmen der EU auf energieeffizienten Haushaltsgeräten¹¹⁶. In Zusammenarbeit mit den Mitgliedstaaten¹¹⁷ hat die Kommission verbindliche Mindestanforderungen für den Energieverbrauch bestimmter Produkte entwickelt¹¹⁸ und die obligatorische Kennzeichnung zur Information der Verbraucher¹¹⁹ eingeführt. Laut Kommission dürften für die EU durch diese Maßnahmen zur Produkteffizienz Energieeinsparungen möglich sein, die etwa dem jährlichen Primärenergieverbrauch Italiens entsprechen. Ferner dürfte dadurch das Ziel, die Energieeffizienz bis 2020 um 20 % zu steigern, fast zur Hälfte erreicht werden¹²⁰.

Verkehr

Der Sektor und seine CO₂-Emissionen

88

Auf den Verkehrsbereich entfallen derzeit rund 26 % der Treibhausgasemissionen der EU¹²¹. Rund drei Viertel der Verkehrsemissionen entstehen im Straßenverkehr – insbesondere durch Personenkraftwagen (siehe Abbildung 12).

89

Während die Emissionen anderer Wirtschaftszweige seit 1990 im Allgemeinen rückläufig sind, trifft dies auf den Verkehrsbereich nicht zu: Dort werden derzeit erheblich mehr Treibhausgase ausgestoßen als im Jahr 1990, und nach einem Abwärtstrend zwischen 2007 und 2013 haben die Emissionen in den Jahren 2014 und 2015 aufgrund der gestiegenen Verkehrsnachfrage infolge der Konjunkturerholung wieder zugenommen.

Straßenverkehr

90

Die EU hat CO₂-Emissionsnormen für Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge, die in der EU verkauft werden, festgelegt (siehe Kasten 6). An neuen Personenkraftwagen muss ein Hinweis mit Angaben zu ihren CO₂-Emissionen angebracht sein¹²².

91

2015 waren 14 % der Fahrzeuge auf den Straßen der EU schwere Nutzfahrzeuge wie Lastkraftwagen, Stadt- und Reisebusse; sie verursachten rund 26 % der CO₂-Emissionen des Straßenverkehrs in der EU: Dies entspricht 4 % aller Treibhausgasemissionen der EU¹²⁶. Anders als Personenkraftwagen und leichte Nutzfahrzeuge unterliegen schwere Nutzfahrzeuge keinerlei CO₂-Emissionsnormen. Ziel der EU-Strategie¹²⁷ von 2014 ist es, Wege zur Überwachung der von schweren Nutzfahrzeugen erzeugten Emissionen zu finden¹²⁸, nicht Wege zur Verringerung. Die Kommission¹²⁹ sieht diese Strategie als wesentlichen ersten Schritt zu weiteren Maßnahmen an. Infolgedessen schlug die Kommission neue Rechtsvorschriften zur Überwachung und Meldung der CO₂-Emissionen neuer schwerer Nutzfahrzeuge, die in der EU auf den Markt gebracht werden, vor¹³⁰.

Luftverkehr, See- und Binnenschiffsverkehr sowie multimodaler Verkehr

92

Im Jahr 2015 entfielen auf den Luftverkehr 3,4 % der Treibhausgasemissionen der EU. Rund 3,1 % dieser Emissionen entstanden auf Flügen zwischen EWR-Ländern¹³¹ und Nicht-EWR-Ländern, der Rest auf Flügen innerhalb des EWR. Prognosen zufolge werden die globalen Emissionen des internationalen Luftverkehrs bis 2020 um rund 70 % höher sein als im Jahr 2005. Bis 2050 wird prognostiziert, dass sie noch einmal auf das bis zu Siebenfache der Werte von 2005 ansteigen könnten¹³².

93

Emissionen von Flügen innerhalb des EWR fallen seit 2012 unter das Emissionshandelssystem (EHS) der EU (siehe Ziffer 27). Flüge zwischen EWR-Ländern und Nicht-EWR-Ländern sind Gegenstand einer im Rahmen der Internationalen Zivilluftfahrt-Organisation (ICAO) im Oktober 2016 erzielten Vereinbarung, der zufolge große Fluggesellschaften¹³³ einen Teil ihrer Emissionen durch den Erwerb internationaler Kohlenstoffgutschriften ausgleichen müssen¹³⁴. Die Teilnahme an diesem System wird im Jahr 2027 verpflichtend. Die ICAO hat zudem einen Standard zur Bescheinigung von CO₂-Emissionen für Flugzeuge eingeführt.

94

Auf den See- und Binnenschiffsverkehr entfielen im Jahr 2015 3,3 % der Treibhausgasemissionen der EU; ein Großteil hiervon wird durch den internationalen Schiffsverkehr – d. h., den Schiffsverkehr zwischen Häfen innerhalb und außerhalb der EU – verursacht¹³⁵. Der internationale Seeverkehr ist für rund 2,1 % der globalen Treibhausgasemissionen verantwortlich; bis 2050 wird ein weiterer Anstieg um 50 bis 250 % prognostiziert¹³⁶. Diese Emissionen werden nicht in den Reduktionszielen der EU erfasst und sind gegenwärtig nicht international reguliert.

95

Der Kraftstoffverbrauch von Schiffen ist zwar bekannt, doch gibt es noch keine Berichterstattungs- und Prüfungsprozesse¹³⁷. Um dieses Problem zu beheben und Spielraum für mögliche spätere Emissionsreduktionsmaßnahmen zu schaffen, hat die EU ein System für die Überwachung von Treibhausgasemissionen von Schiffen, die Berichterstattung darüber und die Prüfung dieser Emissionen eingeführt¹³⁸. Gleichzeitig hat sie auch mit der Internationalen Seeschifffahrtsorganisation (IMO) zusammengearbeitet, die 2016 ein globales Abkommen für ein Überwachungs-, Berichterstattungs- und Prüfungssystem für Treibhausgasemissionen von Schiffen erzielt hat¹³⁹.

96

Im Schiffs- und Schienenverkehr werden erheblich weniger Treibhausgase pro Fahrgast oder pro Tonne ausgestoßen als im Luft- und Straßenverkehr (siehe Abbildung 13). Daher kann die Nutzung des Schiffs- und Schienenverkehrs in Kombination mit dem Luft- und Straßenverkehr ebenfalls zu einer Verringerung der verkehrsbedingten Treibhausgasemissionen beitragen. Die EU unterstützt die Kombination von Verkehrsträgern durch Maßnahmen zur Beseitigung von Beschränkungen¹⁴⁰ und durch Finanzierungsmaßnahmen¹⁴¹. Allerdings wurden im Jahr 2015 noch immer 76 % aller Güter auf der Straße befördert¹⁴² (siehe auch Ziffer 173).

Erneuerbare Kraftstoffe

97

Die EU hat überdies Schritte zur Verringerung der Emissionen aller Verkehrsarten unternommen, indem sie die Nutzung erneuerbarer Kraftstoffe, hauptsächlich Biokraftstoffe und Strom, fördert. Bis 2020 müssen 10 % der gesamten im Verkehr eingesetzten Energie aus erneuerbaren Quellen stammen¹⁴³. Die EU fördert zudem die Nutzung anderer Formen von emissionsarmen alternativen Kraftstoffen wie Wasserstoff und Flüssiggas (LPG). Sie hat gemeinsame Normen für die Infrastruktur für alternative Kraftstoffe wie Ladestationen und Tankstellen festgelegt und die Mitgliedstaaten verpflichtet, eine entsprechende Infrastrukturpolitik zu entwickeln¹⁴⁴.

98

Auf Biokraftstoffe¹⁴⁵ entfallen rund 70 % der im Verkehr genutzten erneuerbaren Energie¹⁴⁶. Sie werden aus Biomasse wie biologisch abbaubaren land- und forstwirtschaftlichen Produkten oder Haushalts- und Industrieabfällen hergestellt. Grundsätzlich stoßen Biokraftstoffe potenziell weniger Treibhausgase aus als fossile Brennstoffe, da die während der Verbrennung von Biokraftstoff ausgestoßene Menge an CO₂ aus der Atmosphäre aufgenommen wurde, als die Ausgangsstoffe angebaut wurden, wohingegen sich das Öl, das ansonsten verbrannt worden wäre, noch immer in der Erde befindet.

99

Anfang der 2000er-Jahre haben hohe Rohölpreise das Interesse an Biokraftstoffen neu geweckt. Biokraftstoffe sollten die Abhängigkeit von Erdöl importierenden Ländern verringern, neue Exportmöglichkeiten für Entwicklungsländer eröffnen und zur Verringerung der Treibhausgasemissionen beitragen¹⁴⁷. Aus diesen Gründen legte die EU eine Mindestanforderung für den Anteil erneuerbarer Energiequellen im Verkehr fest (siehe Ziffer 97). Dies führte zu Investitionen in die Produktionskapazität für Biokraftstoffe. Biokraftstoffe tragen jedoch nur dann wirksam zur Verringerung von Treibhausgasemissionen bei, wenn die Emissionen, die vermieden wurden, indem keine fossilen Brennstoffe verbrannt wurden, nicht durch Treibhausgasemissionen wieder ausgeglichen werden, die während ihres gesamten Produktionslebenszyklus (während des Anbaus, der Beförderung und der Umwandlung der Biokraftstoffrohstoffe) oder durch Änderungen der Landnutzung entstehen. Wenn beispielsweise ein Waldgebiet gerodet wird, um Platz für den Anbau von Biokraftstoffen zu machen, geht die Kohlenstoffspeicherkapazität des Waldes verloren.

100

Derartige Änderungen der Landnutzung können direkt oder indirekt erfolgen. Wenn beispielsweise ein Wald gerodet wird, um Platz für den Anbau von Rohstoffen für Biokraftstoffe zu schaffen, handelt es sich um eine direkte Landnutzungsänderung (Direct Land Use Change – DLUC). Durch Umstellung bestehender Agrarflächen – bei ansonsten gleichbleibenden Bedingungen – auf den Anbau von Biokraftstoffen käme es zu einem Rückgang der Lebensmittelproduktion. Daher könnte es notwendig werden, mehr Wälder zu roden, um Platz für die Lebensmittelerzeugung zu schaffen: In diesem Fall ist von einer indirekten Landnutzungsänderung (ILUC – siehe Abbildung 14) die Rede.

101

Die Bedenken bezüglich Landnutzungsänderungen zum Anbau von Biokraftstoffen und die anschließende Gesetzgebungsdebatte führten zu einer Einschränkung der Entwicklung von Biokraftstoffen¹⁴⁸. Im Jahr 2013 ging der Verbrauch von Biokraftstoffen erstmals seit der Durchführung der ersten Biokraftstoffrichtlinie im Jahr 2003 zurück. Durch die Debatte sah sich die EU veranlasst, Nachhaltigkeitskriterien aufzustellen, die Biokraftstoffe erfüllen müssen, um auf das Ziel eines 10-prozentigen Anteils an erneuerbaren Kraftstoffen im Verkehr angerechnet zu werden. Ausgeschlossen sind beispielsweise Biokraftstoffe, die auf gerodeten Flächen angebaut wurden, auf denen sich zuvor Feuchtgebiete oder Wälder befanden. Allerdings erstrecken sich die Kriterien nicht auf indirekte Landnutzungsänderungen, wenngleich die Kohlenstoffspeicherkapazität des gerodeten Waldes in beiden Fällen verloren geht, wenn die landwirtschaftliche Nutzfläche gleich bleiben muss. Dies liegt daran, dass ILUC-Emissionen nicht direkt beobachtet, sondern nur modelliert werden können. Um diesen indirekten Auswirkungen Rechnung zu tragen, gibt es eine Obergrenze für den Anteil an Biokraftstoffen aus Nahrungsmittelpflanzen, der auf das 10 %-Ziel angerechnet werden kann¹⁴⁹.

102

Direkt aus Nahrungs- und Futtermittelpflanzen hergestellte Biokraftstoffe werden Biokraftstoffe der ersten Generation oder konventionelle Biokraftstoffe genannt. Aus Abfällen, landwirtschaftlichen Reststoffen, Non-Food-Kulturen und Algen hergestellte Biokraftstoffe werden als moderne Biokraftstoffe bezeichnet. Moderne Biokraftstoffe stehen mit Nahrungs- und Futtermittelpflanzen nicht im direkten Wettbewerb um Anbaufläche. Biokraftstoffe, die aus Abfällen wie gebrauchtem Speiseöl hergestellt werden, sind bereits im Handel verfügbar. Andere Herstellungsverfahren für moderne Biokraftstoffe wie die Verwendung von Strohrückständen befinden sich noch in einer frühen Phase der Entwicklung¹⁵⁰.

Land- und Forstwirtschaft

103

Auf den EU-Landwirtschaftssektor entfielen im Jahr 2015 11 % der Treibhausgasemissionen. Die Emissionen aus der Landwirtschaft gingen zwischen 1990 und 2013 um 20 % zurück, unter anderem aufgrund rückläufiger Rinderbestände und besserer Bewirtschaftungsmethoden¹⁵¹. Seit 2014 nehmen die Emissionen der Landwirtschaft wieder zu.

104

Bei den landwirtschaftlichen Treibhausgasemissionen handelt es sich vor allem um Stickoxid und Methan; beide sind stärkere Treibhausgase als CO₂¹⁵². Die Emissionen entstehen hauptsächlich beim Verdauungsprozess von Tieren sowie bei der landwirtschaftlichen Bodenbewirtschaftung (siehe Abbildung 15).

105

Die EU reguliert den Agrarsektor hauptsächlich über die Gemeinsame Agrarpolitik (GAP). Die Forstpolitik unterliegt weiterhin der Zuständigkeit der Mitgliedstaaten, wenngleich im Rahmen der GAP auch Finanzmittel für forstwirtschaftliche Maßnahmen zur Verfügung stehen. Alle Empfänger von Direktzahlungen im Rahmen der GAP müssen Cross-Compliance-Vorschriften einhalten¹⁵³. Einige dieser Vorschriften kommen der Umwelt zugute und zielen zudem auf den Klimawandel ab, beispielsweise durch die Förderung der Erhaltung der organischen Substanz im Boden. Landwirte erhalten zusätzliche Zahlungen – „Ökologisierungszahlungen“ –, wenn sie freiwillige Verpflichtungen erfüllen, die zum Erreichen der Umwelt- und Klimaziele beitragen¹⁵⁴.

106

Im Rahmen der GAP werden auch Maßnahmen zur Entwicklung des ländlichen Raums finanziert, von denen einige auf den Klimawandel abzielen, darunter Investitionen in erneuerbare Energien oder forstwirtschaftliche Maßnahmen zur Unterstützung der Kohlenstoffspeicherung.

107

Es gibt zwar Lösungen zur Verringerung der Emissionen im Agrarsektor, etwa den effizienteren Einsatz von Düngemitteln oder andere Rinderzuchtverfahren¹⁵⁵. Allerdings besteht die oftmals unbestrittene Prämisse, dass derartige Lösungen kostspieliger sind als Klimaschutzmaßnahmen in anderen Wirtschaftszweigen¹⁵⁶. Laut Kommission ist vom Agrarsektor realistischerweise nur ein relativ begrenzter Beitrag zur Emissionsreduktion zu erwarten¹⁵⁷. Sie schlug vor, einen Teil des Potenzials von Böden und Vegetation zur Kohlenstoffspeicherung in die Lastenteilungsverordnung für 2030 aufzunehmen (siehe Ziffer 38).

108

Im Rahmen der Klimaschutzpolitik wurde das Konzept „LULUCF“ (Land Use, Land-Use Change and Forestry – Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft) entwickelt, um dem Speicher- und Emissionspotenzial dieses landgestützten Sektors Rechnung zu tragen (siehe Kasten 7). Im Jahr 2015 absorbierte der LULUCF-Sektor genug CO₂, um rund 7 % aller Treibhausgasemissionen der EU auszugleichen. Mit anderen Worten: Er absorbierte genug CO₂, um die gesamten Treibhausgasemissionen Spaniens auszugleichen. Seit 2008 geht die Speicherkapazität des Sektors aufgrund von Faktoren wie der Alterung der Wälder jedoch zurück.

109

Bislang wurde die Fähigkeit des LULUCF-Sektors zur Speicherung von Treibhausgasen bei den Berechnungen der Fortschritte im Hinblick auf die EU-2020-Emissionsreduktionsziele nicht berücksichtigt. Dies liegt zum Teil daran, dass die Auswirkungen dieses Sektors auf die Treibhausgasemissionen deutlich schwieriger zu bewerten sind als die Auswirkungen anderer Sektoren. Gleichzeitig wird die Speicherkapazität des Sektors von Entscheidungen beeinflusst, die in anderen Bereichen getroffen werden. Beispielsweise bringt die zunehmende Nutzung von Biomasse zur Erzeugung erneuerbarer Energie zwar eine Verringerung der Emissionen in der Energieversorgungsbranche mit sich, sie könnte allerdings auch zu einer Senkung der Kohlenstoffspeicherkapazität führen (siehe Ziffer 100).

110

Als ersten Schritt hin zur Einbeziehung von LULUCF-Tätigkeiten in die Verpflichtung zur CO₂-Reduktion hat die EU Anrechnungs- und Verbuchungsvorschriften erstellt, die auf den UN-Vorschriften für die Berichterstattung im Rahmen des Kyoto-Protokolls beruhen¹⁵⁸. Im Juli 2016 legte die Kommission einen Vorschlag dazu vor, wie der Sektor auf die Emissionsreduktionsziele bis 2030 angerechnet werden könnte¹⁵⁹. Dies würde bedeuten, dass Emissionen anderer Sektoren bis zu bestimmten Obergrenzen¹⁶⁰ durch die Speicherkapazität von LULUCF ausgeglichen werden könnten. Durch die Verwendung dieses Flexibilitätsmechanismus könnte potenziell ein Unterschreiten des Ziels der Lastenteilungsverordnung für 2030 um rund zwei Prozentpunkte abgedeckt werden¹⁶¹.

Abfall und Kreislaufwirtschaft

111

Die verbleibenden Treibhausgasemissionen der EU stammen aus dem Abfallbereich, auf den 3 % aller Treibhausgasemissionen der EU entfallen. Die Emissionen aus Abfällen sind zwischen 1990 und 2015 um 42 % gesunken.

112

Zu den Maßnahmen der EU im Bereich Abfall – vor allem in Form von Rechtsvorschriften – zählen die direkte Verringerung von Treibhausgasemissionen, indem die Emissionen von Abfalldeponien reduziert werden¹⁶², und die indirekte Verringerung durch Abfallvermeidung und das Recycling von Materialien, die ansonsten gewonnen und verarbeitet worden wären. Folglich werden durch eine bessere Abfallbewirtschaftung Emissionen in anderen Wirtschaftszweigen vermieden, etwa in den Bereichen Energieversorgung, Landwirtschaft, verarbeitendes Gewerbe und Verkehr. Beispielsweise wurde durch Abfallrecycling in Frankreich das Äquivalent von 5 % der nationalen Treibhausgasemissionen im Jahr 2014 eingespart¹⁶³.

113

Ein Konzept zur Unterstützung von Abfallvermeidung und -recycling ist die „Kreislaufwirtschaft“¹⁶⁴. Beispielsweise kann das Design eines Produktes verändert werden, damit es leichter wiederverwendet oder recycelt werden kann, indem andere Materialien gewählt oder Komponenten standardisiert werden und für eine leichte Trennung am Lebensende des Produkts gesorgt wird.

Anpassung an den Klimawandel

Erwartete Veränderungen der Temperatur- und Niederschlagsverhältnisse

114

Unter Anpassung an den Klimawandel ist der „Prozess der Ausrichtung auf das tatsächliche oder erwartete Klima und dessen Auswirkungen“ zu verstehen¹⁶⁵. Im Jahr 2016 war die globale Durchschnittstemperatur bereits um 1,1 °C höher als in der vorindustriellen Zeit. Eine Anpassung an den Klimawandel ist selbst dann erforderlich, wenn die Zielsetzung des Übereinkommens von Paris – den weltweiten Temperaturanstieg in diesem Jahrhundert deutlich unter 2 °C zu halten – erfüllt wird. Das Szenario einer Temperaturerhöhung um 2 °C stellt einen globalen Durchschnitt dar: Auch wenn es verwirklicht wird, werden die Temperaturen in bestimmten Regionen um weit mehr als 2 °C ansteigen (siehe Abbildung 16). In den Wintermonaten könnten die Temperaturen in einigen Teilen Skandinaviens um durchschnittlich 5 bis 8 °C ansteigen. Im Sommer könnten die Temperaturen in weiten Teilen Spaniens und im nördlichen Skandinavien um durchschnittlich 3 bis 4 °C ansteigen¹⁶⁶.

115

Auch die Niederschlagsmuster für Regen und Schnee könnten sich erheblich verändern (siehe Abbildung 17). Die Winterniederschläge könnten sich in einigen Teilen Mitteleuropas und Skandinaviens um mehr als 25 % erhöhen. Die sommerlichen Niederschlagsmengen könnten sich entlang eines Großteils der Mittelmeerküste der EU um mehr als 50 % verringern.

116

Durch diese Veränderungen der Niederschlagsmengen wird in vielen Teilen Europas die Gefahr von Überschwemmungen und Bodenerosion steigen. Die jährliche Anzahl von Hochwasserereignissen, für die Versicherungsleistungen zu zahlen sind, hat sich seit 1980 verdreifacht (von 10 im Jahr 1980 auf 38 im Jahr 2015 und 29 im Jahr 2016)¹⁶⁸. Ein Anstieg des globalen mittleren Meeresspiegels wird in Küstengebieten zu häufigeren und stärkeren Überschwemmungen führen. Die zerstörerische Wirkung von Stürmen wird zunehmen¹⁶⁹.

117

Durch Bodenerosion wird in Verbindung mit Wasserknappheit und höheren Temperaturen, die die Verdunstung verstärken, die Gefahr der Wüstenbildung erhöht. Studien zufolge besteht in bis zu 44 % von Spanien, 33 % von Portugal und knapp 20 % von Griechenland und Italien ein hohes Erosionsrisiko¹⁷⁰. Diese Mitgliedstaten werden die Folgen der erhöhten Temperaturen und geringeren Niederschläge stark zu spüren bekommen (siehe Abbildung 16 und Abbildung 17). 12 EU-Mitgliedstaaten sind eigenen Angaben zufolge von Wüstenbildung betroffen¹⁷¹.

Auswirkungen des Klimawandels auf die Gesellschaft

118

Der Klimawandel wird auch mit weitreichenden gesellschaftlichen Folgen verbunden sein, die beispielsweise die menschliche Gesundheit betreffen: extreme Wetterereignisse wie Stürme und Hochwasser, Zeiten extremer Hitze oder Kälte oder verstärkt auftretende Krankheiten können zu schweren Gesundheitsgefährdungen und Todesfällen führen. So wurden zum Beispiel zwei Drittel der Todesfälle, die in der EU zwischen 1980 und 2013 aufgrund von Naturereignissen eingetreten sind, durch Hitzewellen verursacht¹⁷².

119

Der Klimawandel wird sich auch auf wichtige Wirtschaftsbereiche auswirken und tut dies schon heute¹⁷³. Die Landwirtschaft wird durch die Wasserverfügbarkeit, die Temperatur, neue Schädlinge und invasive Arten beeinflusst. Während die Ernteerträge in den nördlichen Gebieten womöglich höher ausfallen, könnte sich die Erzeugung in den südlichen Gebieten um 30 % verringern¹⁷⁴. Die Auswirkungen auf die Meeresumwelt werden die Fischereiwirtschaft beeinträchtigen¹⁷⁵. In der Forstwirtschaft werden sich Verschiebungen im Spektrum der Baumarten ergeben, und die Gefahr von Waldbränden und das Vorkommen von Schadinsekten werden zunehmen. Kürzere Schneeperioden oder Dürren und Hitzewellen werden sich nachteilig auf den Tourismus auswirken.

120

Die Wirtschaftstätigkeit und damit einhergehend auch Arbeitsplätze könnten sich zwischen den Wirtschaftsbereichen verschieben. In Bereichen wie dem Aus- und Neubau von Küsten- und Hochwasserschutzeinrichtungen und der Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen könnten neue Beschäftigungsmöglichkeiten entstehen, wobei die Nettoauswirkungen jedoch noch ungewiss sind¹⁷⁶.

121

Die Muster der Energienachfrage werden sich verändern: Die Energienachfrage für Heizzwecke im Winter wird sinken, die Energienachfrage zu Kühlzwecken im Sommer wird steigen. Die Energieerzeugungskapazität könnte Einschränkungen unterliegen, beispielsweise infolge geringerer Kapazitäten bei der Wasserkraft oder geringerer Kühlkapazitäten in Kernkraftwerken.

122

Extreme Wetterereignisse wie Hochwasser, Dürren und Stürme sowie allmähliche Veränderungen wie der Anstieg des Meeresspiegels könnten bewirken, dass die Migration von Menschen in und nach Europa zunimmt¹⁷⁷. Beispielsweise geht aus mehreren Berichten¹⁷⁸ hervor, dass eine in jüngerer Zeit aufgetretene dreijährige Dürre in Syrien zum Ausbruch des syrischen Bürgerkrieges beigetragen hat. Es besteht die Gefahr, dass keine ausreichende Vorbereitung auf durch den Klimawandel verursachte Migrationsbewegungen erfolgt¹⁷⁹.

Anpassungsstrategien der EU und der Mitgliedstaaten

123

Da die Auswirkungen des Klimawandels in den einzelnen Regionen der EU und selbst innerhalb der Mitgliedstaaten sehr unterschiedlich sind, ist es wahrscheinlich, dass die meisten Anpassungsmaßnahmen auf regionaler oder lokaler Ebene ergriffen werden. Einige Auswirkungen des Klimawandels treten jedoch über die Grenzen einzelner Mitgliedstaaten hinweg auf – so könnte sich beispielsweise ein infolge des Klimawandels überschwemmtes Flussgebiet auf die Hoheitsgebiete von mehr als einem Land erstrecken.

124

Während die EU frühzeitig Maßnahmen zur Eindämmung des Klimawandels ergriffen hatte, wurde ihre Strategie zur Anpassung an den Klimawandel, die die Grundlage für das Handeln der EU in diesem Bereich bildet, erst 2013 verabschiedet¹⁸⁰. Darin wird den Mitgliedstaaten und Städten die Ergreifung von Maßnahmen nahegelegt, aber nicht vorgeschrieben. Beispielsweise heißt es, die Mitgliedstaaten sollten bis 2017 eine nationale Anpassungsstrategie verabschieden und bis 2020 mit ihrer Umsetzung beginnen. Einige Städte führten eine freiwillige Verpflichtung im Rahmen der Initiative des Konvents der Bürgermeister ein. Die Kommission bietet Unterstützung unter anderem über ihre europäische Plattform für Klimaanpassung (Climate-ADAPT), auf der die Nutzer Daten, bewährte Verfahrensweisen und Informationen zum erwarteten Klimawandel in Europa abrufen und austauschen können.

125

Die Kommission überwacht und bewertet die nationalen Anpassungsstrategien und wird 2017 prüfen, ob ein rechtsverbindliches Instrument vorgeschlagen werden sollte, wenn sie die Maßnahmen in den Mitgliedstaaten für unzureichend hält¹⁸¹. Bis April 2017 hatten 22 Mitgliedstaaten eine nationale Anpassungsstrategie verabschiedet¹⁸².

126

Die Anpassung an den Klimawandel ist in unterschiedlichem Maße auch Gegenstand von branchenspezifischen EU-Rechtsvorschriften. In der Wasserrahmenrichtlinie¹⁸³ beispielsweise werden Aspekte der Wasserqualität und -quantität und damit indirekt auch die Dürreproblematik behandelt; die Hochwasserrichtlinie¹⁸⁴ regelt den Hochwasserschutz; der Schutz der biologischen Vielfalt ist Gegenstand unter anderem der Vogelschutzrichtlinie¹⁸⁵ und der Habitatrichtlinie¹⁸⁶.

Unterstützung von EU-Maßnahmen in der Energie- und Klimapolitik

127

Die EU-Maßnahmen in der Energie- und Klimapolitik werden durch drei wesentliche Querschnittsthemen unterstützt:

• Forschung und Innovation,
• Finanzierung und
• evidenzbasierte Politikgestaltung und -umsetzung.

Forschung und Innovation

128

Die weltweite Verwirklichung der Energie- und Klimaschutzziele und die Umgestaltung der EU in eine CO₂-arme Gesellschaft setzen voraus, dass in verschiedenen Wirtschaftsbereichen wie Energieversorgung und Verkehr neue Technologien entwickelt werden¹⁸⁷. Für die meisten dieser Branchen stehen CO₂-arme Alternativen noch nicht zur Verfügung, schon gar nicht zu wettbewerbsfähigen Preisen.

129

Das EU-Rahmenprogramm für Forschung und Innovation, Horizont 2020, ist das wichtigste Finanzierungsinstrument der EU für diesen Bereich¹⁸⁸. Im Rahmen ihrer Selbstverpflichtung, jeden fünften Euro für Klimamaßnahmen auszugeben (siehe Ziffer 133) hat die EU zugesagt, mindestens 35 % der Mittelausstattung für Horizont 2020 – 27 Milliarden Euro im Zeitraum 2014 bis 2020 – für die Forschung im Bereich Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel zu verwenden. Darüber hinaus wurden mit Initiativen wie dem integrierten Strategieplan für Energietechnologie (SET-Plan) auf europäischer Ebene Zielvorgaben für wichtige CO₂-arme Technologien festgelegt, um ihre Kosten zu senken und ihre Leistung zu verbessern und sie so wettbewerbsfähiger gegenüber konventionellen Energiequellen zu machen und die Umstellung auf ein Energiesystem mit geringen CO₂-Emissionen in der EU zu beschleunigen.

130

In verschiedenen energiebezogenen Bereichen besteht in Europa ein „Einführungsdefizit“, weil die Markteinführung vielversprechender Innovationen Probleme bereitet¹⁸⁹. Damit Technologien auf den Markt gebracht werden können, sind bahnbrechend neue Geschäftsmodelle und Dienstleistungen, gesellschaftliche Innovationen sowie neue Politik- und Finanzmechanismen erforderlich¹⁹⁰.

131

Mit verschiedenen Initiativen wurde versucht, dieses Problem anzugehen. So wurde zum Beispiel im Rahmen der Initiative der Kommission von 2016 für schnellere Innovation im Bereich der sauberen Energie eine Reihe von Maßnahmen dargelegt, mit denen das rechtliche, wirtschaftliche und investitionsbezogene Umfeld für Innovationen im Bereich umweltfreundlicher Energietechnologien und -systeme verbessert werden sollte¹⁹¹. Zugleich wurde der Zusammenhang der Initiative mit der Agenda der Kommission für Wachstum und Beschäftigung und mit der Wettbewerbsfähigkeit der EU betont¹⁹⁰ und vorgeschlagen, dass sich die EU-Finanzierung künftig auf folgende Bereiche konzentrieren sollte:

• Dekarbonisierung des EU-Gebäudebestandes bis 2050: von Niedrigstenergiehäusern bis zu Plusenergievierteln;
• Stärkung der EU-Führung bei den erneuerbaren Energieträgern;
• Entwicklung von Lösungen für eine erschwingliche und integrierte Energiespeicherung;
• Elektromobilität und ein stärkere Integration des Nahverkehrssystems.

Öffentliche und private Finanzierung in den Bereichen Klimaschutz und Anpassung an den Klimawandel

132

Das Ausmaß der wirtschaftlichen Kosten des Klimawandels für die EU ist noch ungewiss, dürfte jedoch beträchtlich sein (siehe Kasten 8 für einige Schätzungen).

133

Entsprechende Finanzierungsmittel müssen von öffentlicher und privater Seite aufgebracht werden. Aufgrund seines verhältnismäßig geringen Umfangs kann aus dem EU-Haushalt nur ein Bruchteil dieser Tätigkeiten direkt finanziert werden. Um Kohärenz beim gesetzgeberischen Handeln sicherzustellen und die Mittel aus dem EU-Haushalt optimal einzusetzen, hat die EU entschieden, Klimaerwägungen konsequent in alle Politik- und Finanzierungsinstrumente einzubeziehen. In diesem Zusammenhang legte sie für den Finanzrahmen 2014-2020 der EU die Zielvorgabe fest, jeden fünften Euro, d. h. etwa 212 Milliarden Euro, für den Klimaschutz auszugeben.

134

Die EU handelt auch auf internationaler Ebene, insbesondere durch die Finanzierung von Klimamaßnahmen in Entwicklungsländern (siehe Ziffer 20). 2015 beispielsweise haben die EU, die EIB und die Mitgliedstaaten 17,6 Milliarden Euro bereitgestellt, um Entwicklungsländer bei der Bewältigung des Klimawandels zu unterstützen¹⁹⁵.

135

Darüber hinaus greift die EU zunehmend auf Finanzierungsinstrumente im Rahmen des EU-Haushalts und außerhalb¹⁹⁶ zurück, um private Investitionen zu mobilisieren. Beispiele sind der Europäische Fonds für strategische Investitionen (EFSI)¹⁹⁷ und verschiedene öffentlich-private Partnerschaften mit der Wirtschaft¹⁹⁸. Auch die EIB hat mindestens 25 % ihres Kreditportfolios für das CO₂-arme und klimaresistente Wachstum vorgesehen.

136

Privatwirtschaftliche Investitionen beschränken sich unter Umständen nicht auf den Klimaschutz, sondern könnten auch Anpassungsmaßnahmen mit dem Ziel einschließen, Widerstandsfähigkeit gegenüber den Auswirkungen des Klimawandels zu schaffen und von Geschäftsmöglichkeiten zu profitieren, die dadurch neu entstehen¹⁹⁹.

Evidenzbasierte Politikgestaltung und -umsetzung

137

Auch im öffentlichen Sektor sollten politische Entscheidungsträger bei der Gestaltung neuer Strategien die wahrscheinlichen Auswirkungen verschiedener Optionen angemessen bewerten. Die Kommission verfolgt das Ziel, politische Entscheidungen offen und transparent, auf der Grundlage der besten verfügbaren Erkenntnisse und gestützt auf die umfassende Einbeziehung von Interessengruppen zu treffen²⁰⁰. Sie erstellt zum Beispiel Folgenabschätzungen²⁰¹, die für alle Initiativen mit erheblichen wirtschaftlichen, ökologischen oder sozialen Auswirkungen obligatorisch sind²⁰², und führt Bewertungen zur Umsetzung der Politik in den verschiedenen Bereichen durch.

138

In Folgenabschätzungen stützt sich die Kommission bei der Gegenüberstellung der politischen Alternativen umfassend auf Daten und Modellbildungsverfahren. Die Daten werden von der Europäischen Umweltagentur (EUA), Eurostat oder über verschiedene EU-finanzierte Initiativen bereitgestellt, darunter das Netzwerk für Klimadienstleistungen der Kommission, Copernicus oder die Plattform Climate-ADAPT²⁰³. Anhand verschiedener Modelle können beispielsweise das Angebot, die Nachfrage und die Preise für Energie, die Treibhausgasemissionen verschiedener Industriezweige oder die sozialen und wirtschaftlichen Wirkungen simuliert werden. In der Kommission verfügt die Gemeinsame Forschungsstelle (JRC) über die entsprechenden Modellbildungskapazitäten.

139

Alle derartigen Modelle sind wertvoll, unterliegen jedoch gewissen Beschränkungen, über die sich ihre Nutzer im Klaren sein müssen²⁰⁴. Je nach verwendetem Modell können dies folgende sein:

• die Sensitivität der Ergebnisse gegenüber einzelnen Annahmen, wie beispielsweise Abzinsungssätze bei der Berechnung der Kapitalrendite,
• ein begrenzter Detaillierungsgrad, etwa im Hinblick auf die Auswirkungen auf einzelne Haushalte²⁰⁵, und
• die Schwierigkeit, künftige technologische Durchbrüche, gesellschaftliche Veränderungen und Wirkungszusammenhänge des Klimawandels zu berücksichtigen²⁰⁶.

140

Ungeachtet dieser Beschränkungen besteht allgemein Einigkeit darüber, dass sich politische Entscheidungen auf den umsichtigen Einsatz einer Vielfalt an Modellen und Szenarien stützen sollten.

Teil II – Tätigkeiten des Hofes und der Obersten Rechnungskontrollbehörden der EU in den Bereichen Energie und Klimawandel

Die Rolle der Obersten Rechnungskontrollbehörden der EU in den Bereichen Energie und Klimawandel

141

Die Obersten Rechnungskontrollbehörden (ORKB) führen unabhängige externe Prüfungen des öffentlichen Finanzmanagements durch. Sie können eine wichtige Rolle bei der Förderung von Transparenz, Rechenschaftspflicht, Effizienz und Effektivität der öffentlichen Verwaltungen spielen. ORKB prüfen nicht nur die Rechnungslegung und die Rechtmäßigkeit und Ordnungsmäßigkeit des Finanzmanagements, sondern auch das Kosten-Nutzen-Verhältnis – Sparsamkeit, Wirtschaftlichkeit und Wirksamkeit – des gesamten Spektrums staatlicher Tätigkeiten in der öffentlichen Verwaltung²⁰⁷.

142

Die ORKB der EU-Mitgliedstaaten und der Hof, zusammen im Folgenden „EU-ORKB“ genannt, erstellen Berichte zu energie- und klimawandelbezogenen Themen. Sie arbeiten in diesem Bereich auch zusammen, insbesondere in den Arbeitsgruppen „Umweltprüfung“ der INTOSAI²⁰⁸ und der EUROSAI²⁰⁹ sowie im Kontaktausschuss der ORKB der Europäischen Union. Die Zusammenarbeit umfasst die Entwicklung von Prüfungsnormen und Leitlinien, den Austausch von Prüfungsmethoden und -berichten und in einigen Fällen auch die gemeinsame Durchführung von Prüfungen²¹⁰.

143

Im vorliegenden Bericht werden die energie- und klimawandelbezogenen Arbeiten zusammengefasst, die in den letzten fünf Jahren von EU-ORKB veröffentlicht wurden. Dies schließt 269 Berichte von EU-ORKB über Energie- und Klimafragen ein, die zwischen 2012 und März 2017 erstellt wurden²¹¹. Die Zusammenfassung bietet einen Überblick darüber, wo die EU-ORKB Wirtschaftlichkeitsprüfungen durchgeführt haben, und zeigt, soweit dies möglich ist, bei den Feststellungen auftretende Muster auf. Eine Liste der Prüfungen von EU-ORKB und eine Zusammenfassung der 41 Berichte des Hofes, die in diese Analyse einbezogen wurden, stehen auf der Website des Hofes zur Verfügung. Die Analyse der Arbeiten folgt der Struktur von Teil I der vorliegenden Landscape-Analyse: Am Anfang stehen Prüfungen im Energiebereich und zum Emissionshandelssystem der EU (EU-EHS), gefolgt von Prüfungen in anderen treibhausgasverursachenden Wirtschaftsbereichen, Prüfungen zum Thema Anpassung an den Klimawandel und Prüfungen zu horizontalen und bereichsübergreifenden Themen. Zuletzt werden noch diejenigen Bereiche genannt, in denen weniger Prüfungstätigkeiten stattgefunden haben.

Überblick über die Arbeiten der Obersten Rechnungskontrollbehörden der EU in den Bereichen Energie und Klimawandel

144

Die Analyse der Prüfungsberichte der EU-ORKB zeigt Folgendes:

• Die EU-ORKB haben sich mit einem breiten Spektrum an unterschiedlichen Themen in den Bereichen Energie und Klimawandel befasst.
• Sie führten pro Jahr durchschnittlich 50 Prüfungen in den Bereichen Energie und Klimawandel durch, was ungefähr zwei Prüfungen pro EU-ORKB und Jahr entspricht.
• Die Prüfungsberichte verteilen sich unterschiedlich auf die EU-ORKB. Die Mehrheit der ORKB gab in der Umfrage des Hofes an, dass Energie und Klimawandel in ihrer Arbeitsplanung als Themen mit geringer Priorität eingestuft sind.
• Der größte Teil der erstellten Berichte bezog sich auf Prüfungen im Energiebereich (38 % – siehe Abbildung 18).
• Prüfungen im Bereich Klimaschutz, d. h. zu Energie, dem EU-EHS und anderen treibhausgasverursachenden Wirtschaftsbereichen (190 Berichte), wurden viermal so häufig durchgeführt wie Prüfungen im Bereich Anpassung an den Klimawandel (53 Berichte).

Energie

145

Die meisten Prüfungen im Energiebereich betreffen erneuerbare Energien und Energieeffizienz und, in etwas geringerem Umfang, den Energiemarkt sowie die Versorgungssicherheit und die Kernenergie (siehe Abbildung 19). In den folgenden Abschnitten werden nacheinander die Feststellungen der Prüfungen in jedem dieser Bereiche behandelt, beginnend mit dem Energiebinnenmarkt und der Versorgungssicherheit.

Energiebinnenmarkt und Versorgungssicherheit

146

Das Ziel des Energiebinnenmarktes besteht darin, den freien Verkehr und Handel mit Erdgas und Strom in der gesamten EU zu ermöglichen (siehe Ziffer 65). Ein funktionierender Energiebinnenmarkt bildet die Grundlage für die Sicherheit der Energieversorgung in der EU. In den Prüfungsberichten der EU-ORKB werden die folgenden Probleme genannt:

• Es sind Fortschritte zu verzeichnen, doch das Ziel der EU, den Energiebinnenmarkt zu vollenden, wurde noch nicht erreicht, da weiterhin Unterschiede in der Art und Weise bestehen, wie die Mitgliedstaaten den EU-Rechtsrahmen umsetzen und ihre Märkte organisieren.
• Die Energieinfrastruktur ist noch nicht auf vollständig integrierte Märkte ausgerichtet und bietet keine wirksame Versorgungssicherheit.
• Fragen der Zusammenarbeit zwischen den Mitgliedstaaten im Hinblick auf grenzüberschreitende Infrastrukturen bereiten nach wie vor Probleme.

147

Im Jahr 2015 stellte der Hof²¹² fest, dass Fortschritte bei der Verknüpfung der Märkte in Europa erzielt worden waren, aber weiterhin Probleme bei der Umsetzung des EU-Rechtsrahmens bestanden. Erhebliche Unterschiede²¹³ in der Art und Weise, wie die Mitgliedstaaten ihre Energiemärkte organisierten, bremsten den Fortschritt bei der Vollendung des Energiebinnenmarktes der EU und führten auch dazu, dass große Unterschiede bei den Großhandelspreisen bestehen blieben.

148

Die nationalen ORKB gelangten zu ähnlichen Feststellungen: Die ORKB Bulgariens (2013)²¹⁴ und Frankreichs (2015)²¹⁵ beispielsweise veröffentlichten Berichte, denen zufolge die Bedingungen für den Energiehandel noch immer nicht denen eines freien Marktes entsprachen oder die versprochenen Vorteile offener Energiemärkte für KMU und Haushalte noch nicht spürbar waren.

149

Die Prüfung des Hofes von 2015 ergab ferner, dass die Energieinfrastruktur in und zwischen den Mitgliedstaaten im Allgemeinen noch nicht auf vollständig integrierte Märkte ausgerichtet war und daher keine wirksame Sicherheit der Energieversorgung bot.

150

Sie zeigte außerdem, dass das Stromverbundziel (siehe Ziffer 70) zwischen den Mitgliedstaaten in vielen Fällen nicht erfüllt wurde und die Kapazitäten der gebauten Infrastruktur nicht immer vollständig genutzt wurden. Der Hof stellte darüber hinaus fest, dass der Integration von Spanien und Portugal in den Energiemarkt der EU nicht nur die begrenzte Verfügbarkeit physischer Verbindungen zwischen Spanien und Frankreich im Weg stand, sondern diesbezüglich auch Verbesserungen an den internen Stromversorgungsnetzen in Spanien und Frankreich erforderlich wären.

151

Die Entwicklung von grenzüberschreitender Energieinfrastruktur erfordert die Zusammenarbeit zwischen benachbarten Mitgliedstaaten. Im Zuge der 2015 durchgeführten Prüfung ermittelte der Hof einige beispielhafte Initiativen, darunter den Verbundplan für den baltischen Energiemarkt (BEMIP), der die Grundlage für eine Zusammenarbeit zwischen mehreren Mitgliedstaaten und der Kommission bildet²¹⁶.

152

Es gibt jedoch auch Beispiele, bei denen Infrastrukturprobleme in einem Mitgliedstaat zu Schwierigkeiten in einem Nachbarland geführt haben. So stellte die polnische ORKB in ihrem Bericht von 2014²¹⁷ fest, dass außerplanmäßige Stromflüsse von Deutschland durch Polen in die tschechischen und slowakischen Stromnetze zu Destabilisierungen im polnischen Energienetz geführt und seine Fähigkeit zur Aufnahme von Stromimporten eingeschränkt hatten.

153

Eine der wenigen Prüfungen von EU-ORKB, in denen in umfassender Weise auf die Energiewende (siehe Ziffern 72-79) eingegangen wurde, war die Prüfung des Bundesrechnungshofs von 2016²¹⁸ zu Maßnahmen zur Umsetzung der Energiewende in Deutschland. Im Rahmen der Prüfung wurde festgestellt, dass das Bundesministerium für Wirtschaft und Energie keinen Überblick über die Gesamtkosten der Energiewende hatte, die verschiedenen Verwaltungsebenen nicht koordiniert vorgingen und die Kosteneffizienz bei der Auswahl der unterstützten Maßnahmen unberücksichtigt blieb. Zwar wurde der Monitoringbericht begrüßt, den die Regierung zusammen mit einer unabhängigen Evaluierung veröffentlicht hatte, gleichzeitig jedoch angemerkt, dass darin Zielsetzungen und eine Bewertung der Bezahlbarkeit und Versorgungssicherheit nicht ausreichend behandelt wurden. Im Prüfungsbericht hieß es, dass die deutsche Energiewende ohne Berücksichtigung des EU-Energiebinnenmarktes nicht umgesetzt werden könnte.

Erneuerbare Energien

154

Auf der weltweiten (Makro-)Ebene hat sich in den letzten Jahren ein schnelles Wachstum der Industriezweige für erneuerbare Energien vollzogen, während die Kosten, zum Beispiel für Wind- und Solarenergie, gesunken sind. Auf der Mikroebene der EU und der Mitgliedstaaten hingegen werden in den Berichten der EU-ORKB über erneuerbare Energien die folgenden Probleme genannt:

• Investitionshemmnisse,
• fehlende Kosteneffizienz und
• Probleme bei der Überwachung und Bewertung.

155

Den Berichten der EU-ORKB zufolge bestehen Hindernisse für Investitionen in erneuerbare Energien in den folgenden Bereichen:

• regulatorisches Umfeld: In Berichten, u. a. im Prüfungsbericht des Hofes von 2014²²³, wurde auf institutionelle und rechtliche Hindernisse und mehrfache Änderungen der nationalen rechtlichen Rahmenbedingungen, darunter rückwirkende Änderungen der Subventionsregelungen, als Investitionshemmnisse hingewiesen. Im Jahr 2012 unterstrich die italienische ORKB²¹⁹ starke Unterschiede bei den rechtlichen Rahmenbedingungen verschiedener Regionen, und die polnische ORKB²²⁰ stellte Verzögerungen bei der Ausarbeitung neuer Bestimmungen für die Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen fest²²¹;
• Probleme bei der Integration von Strom aus erneuerbaren Quellen in den Markt: Die schwedische ORKB wies in einer Prüfung von 2016²²² auf Herausforderungen auf dem Strommarkt hin. Sie stellte fest, dass der erwartete niedrige Strompreis dem Markt nicht genug Anreiz für Investitionen in die Kapazitäten bot, die gebraucht werden, um den steigenden Anteil an intermittierendem Strom aus erneuerbaren Energieträgern im Stromnetz ausgleichen zu können. In seiner Prüfung von 2014 stellte der Hof fest, dass die Erzeuger von Energie aus erneuerbaren Quellen Probleme bei der Erlangung von Genehmigungen für den Netzanschluss haben;
• begrenzte Inanspruchnahme des EU-Haushalts für erneuerbare Energien: Während die Mitgliedstaaten den Bereich erneuerbare Energie hauptsächlich mit nationalen Mitteln finanzieren, könnte die geringe Inanspruchnahme der verfügbaren EU-Mittel Investitionen behindern. In seinem Bericht von 2014 stellte der Hof bei Projekten im Bereich erneuerbare Energien, etwa im Vergleich zu Energieeffizienzprojekten, eine schleppende Inanspruchnahme der Mittel fest. In den Fällen, in denen EU-Mittel verwendet wurden, gelangte der Hof zu der Einschätzung, dass mit den geprüften Projekte die Outputs wie geplant erbracht wurden und die meisten Projekte hinreichend ausgereift und durchführungsbereit waren²²³. Zwischen 2013 und 2015 gelangten die ORKB Italiens²¹⁹ und Rumäniens²²⁴ zu ähnlichen Feststellungen hinsichtlich der begrenzten Inanspruchnahme der EU-Mittel für erneuerbare Energien.

156

Die Kosteneffizienz von Maßnahmen und die Höhe der öffentlichen Finanzierung waren wiederkehrende Themen in Prüfungsberichten zu erneuerbaren Energien (siehe Beispiele in Kasten 9). In seinem Bericht von 2014 stellte der Hof fest, dass bei der Planung und Durchführung von Projekten im Bereich erneuerbare Energien die Kosteneffizienz nicht das Leitprinzip darstellte. Zudem ermittelte der Hof Fälle, in denen mehr öffentliche Finanzmittel bereitgestellt wurden, als für die wirtschaftliche Tragfähigkeit der Projekte notwendig gewesen wären.

157

Die unzureichende Überwachung und Bewertung von Programmen für erneuerbare Energien war ein weiterer Aspekt, der sich bei mehreren Prüfungen von ORKB herauskristallisierte. Der Bundesrechnungshof beispielsweise stellte 2016 fest, dass in den Programmen Zielvorgaben fehlten und es deshalb nicht möglich war, ihre Ergebnisse zu überwachen²³⁰. Gleichermaßen waren die tschechische ORKB und der Hof²³¹ im Jahr 2014 zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die für die geprüften Programme festgelegten Zielsetzungen und Leistungsindikatoren unpräzise waren und/oder nicht auf verlässlichen Ausgangsdaten basierten.

Energieeffizienz

158

Bei Prüfungen zur Energieeffizienz stellten EU-ORKB folgende Probleme fest:

• Verzögerungen bei der Erreichung von Zielen und der Einleitung von Programmen,
• fehlende Kosteneffizienz und
• Lücken bei der Überwachung und Bewertung von Programmen.

159

Mehrere ORKB berichteten zwischen 2013 und 2015 über Verzögerungen bei der Erreichung der auf EU- oder nationaler Ebene festgelegten Ziele und damit verbundene Risiken. In Berichten der portugiesischen²³² und der slowakischen²³³ ORKB beispielsweise wurde auf Verzögerungen bei der Umsetzung von Energieeffizienzmaßnahmen in öffentlichen Gebäuden hingewiesen. Die tschechische²³⁴ und die dänische²³⁵ ORKB gelangten zu der Einschätzung, dass ihre Länder die nationalen Energieeffizienzziele nicht erreichen würden. Die slowakische (2015), die bulgarische (2015), die rumänische (2014) und die portugiesische (2013) ORKB²³⁶ über Verzögerungen bei der Einleitung von Energieeffizienzprogrammen aufgrund komplizierter nationaler Bestimmungen und einem Mangel an Personal zur Verwaltung der Programme.

160

In seiner Prüfung von 2012²³⁷ stellte der Hof fest, dass die Kosteneffizienz vielfach außer Acht gelassen wurde, wenn Energieeffizienzmaßnahmen für die öffentliche Finanzierung ausgewählt wurden. Auf die gleichen Probleme wiesen die polnische (2015), die slowakische (2015) und die rumänische (2014) ORKB²³⁸ auch in Prüfungen zu Sanierungsmaßnahmen an öffentlichen Gebäuden hin. Im Gegensatz dazu wurde in einem slowakischen Prüfungsbericht von 2017 der Schluss gezogen, dass die für die Sanierung von Wohngebäuden bereitgestellten nationalen und EU-Mittel kosteneffizient verwendet worden waren²³⁹.

161

Schwachstellen bei der Überwachung und Bewertung von Energieeffizienzprogrammen wurden vom Bundesrechnungshof (2016) sowie von der slowakischen (2015), der polnischen (2015), der slowenischen (2013) und der portugiesischen (2013) ORKB festgestellt. Genannt wurden beispielsweise unzulänglich definierte Ziele²⁴⁰ oder das Fehlen zuverlässiger Indikatoren zur Messung der Zielerreichung²⁴¹.

Kernenergie

162

Die meisten Berichte von EU-ORKB zum Thema Kernenergie bezogen sich auf die Kosten für den Betrieb und die Wartung bzw. die Stilllegung von Kernkraftwerken²⁴². Die EU-ORKB stellten folgende Probleme fest:

• erhebliche Kostensteigerungen und -unsicherheiten,
• das Fehlen einer geeigneten Regelung für Kosten oder Finanzierungslücken und
• Verzögerungen.

163

Im Jahr 2016 führte der Hof eine Prüfung²⁴³ durch, mit der die Fortschritte bewertet werden sollten, die im Zusammenhang mit drei Hilfsprogrammen zur Stilllegung kerntechnischer Anlagen in Litauen, Bulgarien und der Slowakei seit seiner letzten Prüfung im Jahr 2011 erzielt worden waren. Die Prüfung ergab, dass es in Bereichen mit niedriger Radioaktivität, etwa Turbinenhallen, Fortschritte gegeben hatte, mit der Stilllegung der Reaktorgebäude aber noch nicht begonnen worden war. Bei vielen Stilllegungsprojekten waren Verzögerungen oder Kostensteigerungen aufgetreten.

164

Der Hof stellte fest, dass die drei Mitgliedstaaten vor finanziellen Herausforderungen standen, vor allem Litauen, wo im Jahr 2015 eine Finanzierungslücke von 1,56 Milliarden Euro bis Abschluss der Stilllegungsarbeiten bestand. Die Verbindlichkeiten für zukünftige Kosten wurden in den drei Mitgliedstaaten nicht ordnungsgemäß ausgewiesen.

165

Im Zusammenhang mit der Endlagerung stellte der Hof bei seiner Prüfung fest, dass sich die geschätzten Gesamtkosten der drei Stilllegungsprogramme verdoppeln würden, wenn die Kosten für die Endlagerung von hoch radioaktiven Abfällen und abgebrannten Brennelementen einbezogen würden. Über potenzielle Lösungen für die Endlagerung wurden erst Grundsatzdebatten geführt, obwohl die Umsetzung solcher Lösungen mehrere Jahrzehnte in Anspruch nimmt.

166

Andere Berichte von EU-ORKB enthalten im Hinblick auf Kostensteigerungen und -unsicherheiten ähnliche Feststellungen. Die französische ORKB²⁴⁴ stellte bei einer Prüfung im Jahr 2014 fest, dass sich die Kosten für Kernenergie zwischen 2010 und 2013 von 50 Euro/MWh auf 60 Euro/MWh erhöht hatten. Diese Erhöhung um 21 % war das Ergebnis gestiegener Wartungskosten infolge der Laufzeitverlängerungen für einige Kernkraftwerke. In dem Bericht wurde auch auf die steigenden künftigen Kosten und die hohe Unsicherheit im Zusammenhang mit den Stilllegungskosten und der Endlagerung radioaktiver Abfälle hingewiesen. Im Jahr 2016 veranschlagte die französische ORKB die Gesamtwartungskosten der französischen Kernkraftwerke für den Zeitraum 2014-2030 auf 100 Milliarden Euro²⁴⁵. Die ORKB des Vereinigten Königreichs wies in einem Bericht von 2015 auf Kostensteigerungen und Unsicherheiten bei der Kostenschätzung für die Stilllegung kerntechnischer Anlagen hin²⁴⁶.

Das Emissionshandelssystem der EU

167

Fast alle Berichte über Prüfungen der EU-ORKB im Zusammenhang mit dem Emissionshandelssystem der EU (EU-EHS), die nach 2012 veröffentlicht wurden, bezogen sich auf die zweite Phase (2008 und 2012) des Systems. In nur einem ORKB-Bericht²⁴⁷ wird die dritte Phase des EU-EHS behandelt, die den Zeitraum 2013-2020 umfasst. In den ORKB-Berichten wird Folgendes bemängelt:

• die Wirksamkeit der Regelung angesichts überschüssiger Zertifikate und der daraus resultierenden niedrigen Zertifikatspreise;
• das Fehlen hinreichender Begründungen für die nationale Unterstützung von energieintensiven Unternehmen, bei denen das Risiko einer Verlagerung von CO₂-Emissionen vermutet wird;
• spezifische Aspekte der Umsetzung.

168

Seit einigen Jahren ist der Preis für EU-EHS-Zertifikate deutlich niedriger als prognostiziert (siehe Ziffer 32). Bei einer gemeinsamen Prüfung von sieben ORKB²⁴⁸ im Jahr 2012 wurde festgestellt, dass diese niedrigen Preise die Wirksamkeit des EU-EHS beeinträchtigten. Zu einer ähnlichen Schlussfolgerung gelangten der Bundesrechnungshof²⁴⁹ und die ORKB Frankreichs²⁵⁰ im Jahr 2014. Die niedrigen Preise der EU-EHS-Zertifikate verminderten den Anreiz für Unternehmen, in sauberere Technologien zu investieren und ihre Emissionen auf diese Weise langfristig zu senken. Als Ursache für die niedrigen Preisen wurde hauptsächlich das Überangebot an Zertifikaten²⁵¹ ausgemacht, aber auch die zunehmende Energieeffizienz²⁵² oder Maßnahmen zur Förderung erneuerbarer Energien²⁵³. Im Jahr 2014 untersuchte der Bundesrechnungshof das Zurückhalten von Emissionszertifikaten („Backloading“), mit dem gegen dieses Ungleichgewicht auf dem EU-EHS-Markt vorgegangen werden sollte (siehe Ziffer 33), und gelangte zu der Einschätzung, dass diese Maßnahmen keine langfristige Lösung bieten würden²⁵⁴.

169

Zwei Prüfungsberichte von EU-ORKB befassten sich mit den Ausgleichsleistungen, die einige Mitgliedstaaten Unternehmen im Zusammenhang mit der Gefahr der Verlagerung von CO₂-Emissionen („carbon leakage“) bereitstellten (siehe Ziffer 30). In einem schwedischen Bericht zum EU-EHS und klimabezogenen Steuern²⁵⁵ von 2012 wurde der Schluss gezogen, dass der Regierung, den staatlichen Stellen und dem Parlament in Schweden die Grundlage für eine Bewertung dahin gehend fehlt, ob bei verschiedenen Industriezweigen tatsächlich die Gefahr einer Verlagerung von CO₂-Emissionen besteht. Bei der Untersuchung des an stromintensive Industriezweige in Deutschland gezahlten Ausgleichs stellte der Bundesrechnungshof in einem Bericht von 2016²⁵⁶ fest, dass das zuständige Ministerium nicht geprüft hatte, ob hohe Stromkosten Unternehmen tatsächlich zu einer Verlagerung veranlassten oder aber durch erhöhte Energieeffizienz ausgeglichen wurden.

170

Die EU-ORKB bewerteten auch die Umsetzung des EU-EHS und wiesen auf Probleme in den folgenden Bereichen hin:

• die Wirksamkeit der Mechanismen, mit denen Emissionen durch Investitionen in Ländern außerhalb der EU gesenkt werden (Luxemburg, 2014; Deutschland, 2014; Portugal, 2011)²⁵⁷;
• Mehrwertsteuerbetrug mit Auswirkungen auf den Emissionshandel, zumindest in den Jahren 2008 und 2009 (gemeinsame Prüfung unter Beteiligung von Dänemark, Finnland, Lettland, Litauen, Norwegen, Polen, Schweden, 2012; Deutschland, 2014; Portugal, 2011)²⁵⁸. Seit diesem Zeitraum haben mindestens 22 Mitgliedstaaten damit begonnen, Steuerbetrug mithilfe der Umkehrung der Mehrwertsteuerschuldnerschaft (Reverse-Charge-Verfahren) zu bekämpfen, wodurch sich theoretisch auch die Gefahr des Mehrwertsteuerbetrugs mit nachteiligen Auswirkungen auf das EU-EHS verringern sollte;
• Maßnahmen zum Schutz der Marktintegrität, die nicht strikt genug waren, und Systeme für die Überwachung und Berichterstattung betreffend Emissionen, die nicht harmonisiert waren und Schwachstellen aufwiesen (Europäischer Rechnungshof, 2015)²⁵⁹.

Verkehr

171

Relevante Prüfungen im Verkehrsbereich betrafen die Verringerung von Treibhausgasemissionen unmittelbar im Verkehrswesen oder bezogen sich auf CO₂-arme Verkehrsträger bzw. eine Verlagerung auf solche Verkehrsträger. Obwohl bei Prüfungen zu CO₂-intensiven Beförderungsmethoden wie dem Straßen- und Luftverkehr unter Umständen wichtige Fragen zum Kosten-Nutzen-Verhältnis aufgeworfen werden²⁶⁰, wurden diesbezügliche Berichte nur dann als relevant betrachtet, wenn sie die Themen Energie oder Klimawandel direkt zum Gegenstand hatten. Abgesehen von Prüfungen zu Biokraftstoffen ermittelte der Hof nur eine Prüfung mit einer derart direkten Verbindung zu CO₂-intensiven Verkehrsträgern, und zwar den Bericht der maltesischen ORKB über Fahrzeugemissionen ²⁶¹.

172

In den relevanten Prüfungen der EU-ORKB im Verkehrsbereich wurden folgende Feststellungen getroffen:

• Die Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene und die See-/Binnenwasserstraßen wurde nicht verwirklicht.
• Es bestehen Probleme bei Gestaltung und Wirksamkeit der Biokraftstoffpolitik.

173

In verschiedenen Berichten von EU-ORKB (Tschechische Republik, 2017 und 2014; Österreich, 2015) wurde festgestellt, dass die notwendige Verlagerung des Güterverkehrs von der Straße auf die Schiene und die See-/Binnenwasserstraßen als CO₂-ärmeren Verkehrsträgern nicht verwirklicht wird²⁶². Der Hof stellte in den Jahren 2015²⁶³ und 2016²⁶⁴ fest, dass weder die Binnenschifffahrt noch der Schienenverkehr mit dem Straßenverkehr konkurrieren konnten. 2016 stellte der Hof²⁶⁵ außerdem fest, dass unwirksame und nicht nachhaltige Investitionen in Häfen getätigt wurden.

174

Von mehreren EU-ORKB (Europäischer Rechnungshof, 2016; Frankreich, 2016 und 2012; Bulgarien, 2015; Portugal, 2014; Polen, 2014; Slowakei, 2014)²⁶⁶ wurden Regelungen für Biokraftstoff geprüft. In seinem Bericht von 2016 stellte der Hof fest, dass bei den Verfahren der Kommission zur Anerkennung und Überwachung der freiwilligen Systeme zur Zertifizierung nachhaltiger Biokraftstoffe Schwachstellen bestanden²⁶⁷. Die zugrunde liegenden Statistiken waren unzuverlässig, da nichts die Mitgliedstaaten daran hinderte, Biokraftstoffe mit ungeprüfter Nachhaltigkeit in ihre Statistiken aufzunehmen.

175

Die ORKB einiger Mitgliedstaaten (Bulgarien, Portugal, Polen)²⁶⁸ hatten 2014 und 2015 festgestellt, dass die nationalen Zwischenziele für Biokraftstoffe²⁶⁹ nicht erreicht worden waren. In einem Bericht aus Frankreich von 2016 hieß es, dass das Ziel für Biodiesel möglicherweise erreicht werde, die Erfüllung der Zielvorgabe für Bioethanol hingegen fraglich sei²⁷⁰. Die ORKB der Slowakei (2014) und Frankreichs (2012) wiesen darauf hin, dass die Auswirkungen von Biokraftstoffen auf die Energieunabhängigkeit²⁷¹ oder die Reduktion der Treibhausgasemissionen insgesamt begrenzt seien²⁷².

Land- und Forstwirtschaft

176

Mit Ausnahme einer Prüfung des Hofes von 2012²⁷³ bezogen sich alle untersuchten Berichte der EU-ORKB im Bereich Land- und Forstwirtschaft, bei denen potenziell eine Verbindung zum Thema Emissionen und Speicherung von Treibhausgasen bestand, ausschließlich auf die Forstwirtschaft. Der Hof fand keine Berichte zu Treibhausgasemissionen aus der Landwirtschaft vor.

177

Die ORKB Belgiens (2016) und Rumäniens (2014) sowie der Europäische Rechnungshof (2015) stellten verschiedene Probleme im Zusammenhang mit der Entwaldung fest, darunter der nicht systematische Ausgleich für entwaldete Flächen oder unzureichende Maßnahmen gegen illegalen Holzeinschlag²⁷⁴. In einem Bericht von 2014²⁷⁵ gelangte der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die EU-Finanzierung für die Verhütung von Waldbränden und die Sanierung geschädigter Waldbestände nicht gut verwaltet worden war.

178

Andere Berichte befassten sich mit der Kosteneffizienz forstwirtschaftlicher Maßnahmen. In einem Bericht von 2017 kritisierte die portugiesische ORKB die Auswahl der Projekte und die Qualität von Ex-ante- und Ex-post-Bewertungen²⁷⁶. Die litauische ORKB stellte 2016 hohe Verwaltungskosten, eine geringe Mittelabsorption und Verzögerungen fest²⁷⁷. Die französische ORKB wies 2015 auf eine mangelhafte Koordinierung zwischen forstwirtschaftlichen Programmen hin²⁷⁸.

Abfall und Kreislaufwirtschaft

179

Die Berichte von EU-ORKB zum Thema Abfall bezogen sich im Wesentlichen auf folgende Fragestellungen:

• die Umsetzung und Durchsetzung der Abfallgesetzgebung;
• die Wirksamkeit der Bewirtschaftung von Siedlungsabfällen.

180

In mehreren Berichten von EU-ORKB (Portugal, 2015; Litauen, 2013; Rumänien, 2013; Europäischer Rechnungshof, 2012; sowie ein gemeinsamer Bericht von acht nationalen ORKB, 2012)²⁷⁹ wurden Probleme im Sinne einer mangelhaften oder verzögerten Umsetzung der Abfallgesetzgebung, vor allem im Zusammenhang mit Abfalldeponien, aufgezeigt.

181

In mehreren, meist jüngeren Berichten (Frankreich, 2017; Lettland, 2017 und 2015; Estland, 2016; Slowenien, 2015; Vereinigtes Königreich, 2014; Litauen, 2013) stand die Wirksamkeit der Bewirtschaftung von Siedlungsabfällen, wie Abfälle von Haushalten, öffentlichen Einrichtungen und kleinen Unternehmen, im Mittelpunkt²⁸⁰. Bei den Prüfungen wurden Mängel bei der Steuerung der Siedlungsabfallbewirtschaftung festgestellt, wie das Fehlen geeigneter Rahmenvorgaben oder von Mechanismen zur Überwachung der Zielerreichung sowie geringe Recyclingquoten.

182

In seinem Bericht von 2016 über Lebensmittelverschwendung²⁸¹ gelangte der Hof zu der Schlussfolgerung, dass die EU bislang zu wenig unternommen hat und ihre Strategie zur Bekämpfung der Lebensmittelverschwendung ausgebaut und besser koordiniert werden muss.

Anpassung an den Klimawandel

183

Etwa 20 % der von EU-ORKB erstellten Berichte beschäftigten sich mit der Anpassung an den Klimawandel. Ein Drittel dieser Berichte betraf das Thema Hochwasser/Überschwemmungen (siehe Kasten 10 für Einzelheiten zu den Feststellungen).

184

Weitere Prüfungen behandelten Fragestellungen wie Wasserversorgung und -qualität²⁸⁷, Maßnahmen für die Katastrophenvorsorge und -bewältigung²⁸⁸ und die biologische Vielfalt.

185

Die Klimaanpassungsstrategien der Mitgliedstaaten waren Gegenstand einer gemeinsamen Prüfung von neun EU- und Nicht-EU-ORKB im Jahr 2012²⁸⁹. Die Prüfung führte zu der Schlussfolgerung, dass die Regierungen nicht in ausreichendem Maße auf die erwarteten Auswirkungen des Klimawandels vorbereitet waren. Die EU hat inzwischen eine Strategie zur Anpassung an den Klimawandel verabschiedet, mit der alle Mitgliedstaaten zur Einführung umfassender Anpassungsstrategien angehalten werden (siehe Ziffer 124).

Prüfungen zu Querschnittsthemen

186

Etwa 10 % der Prüfungen betrafen Querschnittsthemen, die sich auf unterschiedliche Wirtschaftszweige oder energie- und klimapolitische Maßnahmenbereiche auswirken können. Die folgenden vier Cluster konnten ausgemacht werden:

• Klima- und Energieforschung;
• Finanzierung von Klimaschutz und -anpassung, einschließlich Steuern;
• Metaprüfungen/Metaüberprüfungen oder Prüfungen zum gesamten Bereich Energie und Klimawandel;
• evidenzbasierte Politikgestaltung und -umsetzung.

187

Sechs Berichte von EU-ORKB befassten sich speziell mit der Energie- und Klimaforschung. Die französische ORKB²⁹⁰ wies 2014 darauf hin, dass für eine erfolgreiche Energiewende technologische Durchbrüche erforderlich wären, aber offenbar keine der bestehenden ausgereiften Technologien in der Lage sei, im Jahr 2030 die Sicherheit des Energiesystems sicherzustellen, und dass es keine Garantie dafür gebe, dass künftige Durchbrüche eine technische und wirtschaftliche Lösung bieten würden. Drei Berichte (Dänemark, 2013; Schweden, 2012; Finnland, 2011)²⁹¹ bezogen sich auf allgemeine Forschungsprogramme oder bestimmte Projekte. Die ORKB wiesen in ihren Berichten im Allgemeinen auf die Bedeutung von Forschung und Innovation im Klima- und Energiebereich hin, stellten jedoch fest, dass deren Potenzial nicht vollständig ausgeschöpft oder klar verstanden worden sei. In drei weiteren Prüfungen (Vereinigtes Königreich, 2017 und 2012; Polen, 2015)²⁹² zu „sauberen Kohletechnologien“ wurde auf unwirksame Vergabeverfahren und unwirksame Unterstützungsleistungen für die Entwicklung solcher Technologien hingewiesen.

188

Bestimmte Prüfungen (z. B. Lettland, 2017; Europäischer Rechnungshof, 2013 und 2016; Niederlande, 2014; Spanien, 2012) betrafen die Finanzierung branchenübergreifender Investitionen, beispielsweise in Energie- und Verkehrsinfrastrukturen, die die Mitgliedstaaten innerhalb und außerhalb der EU tätigen²⁹³. In seiner Prüfung von 2016²⁹⁴ etwa wies der Hof auf das große Risiko hin, dass das Ziel, im Zeitraum 2014-2020 mindestens jeden fünften Euro aus dem EU-Haushalt für Klimamaßnahmen auszugeben, nicht erreicht wird. Der Hof gelangte zu der Einschätzung, dass die Klimafinanzierung im Rahmen des Europäischen Fonds für regionale Entwicklung und des Kohäsionsfonds zwar höher und gezielter war, es in den Bereichen Landwirtschaft, Entwicklung des ländlichen Raums und Fischerei jedoch keine nennenswerte Veränderung zugunsten von Klimamaßnahmen gegeben hat. Außerdem stellte er fest, dass in der Forschung rasches Handeln erforderlich ist, da der Beitrag aus der Forschungsförderung deutlich hinter den Erwartungen zurückbleibt.

189

Einige Prüfungen betrafen klimabezogene Steuern oder die Auswirkungen von Änderungen des Steuersystems auf umweltfreundliche Investitionen. Die schwedische ORKB²⁹⁵ beispielsweise stellte fest, dass die Berichterstattung von Regierungsstellen und Behörden kein umfassendes Bild über die Kosten und Auswirkungen klimabezogener Steuern lieferte. Sie wies zudem auf die Grenzen der Modelle hin, die von staatlichen Stellen zur Modellierung der wirtschaftlichen Auswirkungen eingesetzt wurden. In einem französischen Prüfungsbericht von 2016²⁹⁶ wurde festgestellt, dass die steuerlichen Vorteile und Unterstützungsleistungen für umweltbelastende Aktivitäten gegenüber der Unterstützung für nachhaltige Aktivitäten überwiegen.

190

Einige ORKB führten Prüfungen zu ihren nationalen Klimaschutzstrategien durch²⁹⁷. Die ORKB der Niederlande (2015), Frankreichs (2014), Schwedens (2013) und Finnlands (2012) veröffentlichten Metaprüfungen und Übersichten, in denen die nationalen Feststellungen in den Bereichen Energie und Klimawandel zusammengetragen wurden²⁹⁸.

191

Bestimmte Prüfungsfeststellungen bezogen sich auf die Daten und Methoden, die Regierungsstellen zur Gestaltung und Umsetzung von Maßnahmen nutzten. Der Hof wies beispielsweise in seiner Prüfung zur Sicherheit der Energieversorgung aus dem Jahr 2016²⁹⁹ auf Probleme mit der Modellbildung für die Erdgasnachfrage hin. In einem Bericht der schwedischen ORKB von 2012 wurden ebenfalls die Grenzen der von der Regierung verwendeten Wirtschaftsmodelle aufgezeigt³⁰⁰.

Bereiche, in denen die Prüfungstätigkeit begrenzt war

192

Die EU-ORKB haben Prüfungen zu einer Vielfalt an energie- und klimawandelbezogenen Themen durchgeführt und viele relevante Feststellungen getroffen. Allerdings ist die Prüfungsabdeckung bei einigen Themen in den Bereichen Energie und Klima bisher geringer:

• Anpassung an den Klimawandel (siehe Ziffer 144);
• die Treibhausgasinventare der EU und der Mitgliedstaaten sowie Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF);
• die dritte Phase des EU-EHS (siehe Ziffer 167);
• Emissionen aus dem Straßenverkehr (siehe Ziffer 171);
• Emissionen aus der Landwirtschaft (siehe Ziffer 176).

193

Der Hof befragte die 28 EU-ORKB zu den Herausforderungen, denen sie bei energie- und klimabezogenen Prüfungen gegenüberstanden. Folgende Probleme wurden am häufigsten genannt: geringe Priorisierung energie- und klimabezogener Themen; unklare Politikziele und daher ungeeignete Prüfungskriterien; mangelnde Sachkenntnis.

194

Prüfungen zur Anpassung an den Klimawandel wurden weitaus seltener durchgeführt als solche zum Klimaschutz (siehe Ziffer 144). Ein Drittel der Berichte über die Anpassung an den Klimawandel befasste sich mit Hochwasser. In einigen Berichten wurden Fragen des Wassermangels in der Trinkwasserversorgung oder bestimmten Bewässerungssystemen behandelt, aber in keinem der Zusammenhang zwischen Wasserknappheit und Klimawandel. Laut Analyse des Hofes wurden auch keine Prüfungen vorgenommen, in denen die Anpassung an den Klimawandel in bestimmten Bereichen wie Landwirtschaft, Infrastrukturplanung, Gesundheit oder biologische Vielfalt im Mittelpunkt stand. Um das Jahr 2012 wurden einige frühe Prüfungen zur Vorsorge der Mitgliedstaaten im Bereich der Anpassung an den Klimawandel durchgeführt, seit Verabschiedung der EU-Anpassungsstrategie im Jahr 2013, in der den Mitgliedstaaten die Ausarbeitung nationaler Anpassungsstrategien empfohlen worden war, hat jedoch keine solche Prüfung mehr stattgefunden.

195

Auf die Frage, warum die Anpassungsproblematik nicht häufiger geprüft wurden, gaben die EU-ORKB Folgendes an:

• Die Anpassung an den Klimawandel ist ein noch rezenter Politikbereich.
• Anpassungsmaßnahmen bestehen oftmals aus klein angelegten, räumlich verteilten Vorhaben; wenn diese Projekte von Kommunen finanziert werden, haben ORKB unter Umständen kein entsprechendes Prüfungsmandat.
• Anpassungsmaßnahmen sind wegen ihres bereichsübergreifenden/grenzüberschreitenden und langfristigen Charakters ein komplexes Prüfungsthema.
• Die ORKB einiger Mitgliedstaaten bewerteten das mit der Anpassung an den Klimawandel verbundene Risiko als gering.

196

Den Emissionsreduktionszielen liegen die Treibhausgasinventare der EU und der Mitgliedstaaten als Ausgangswerte zugrunde (siehe Ziffer 26). Anhand dieser Inventare wird auch überprüft, ob die Emissionen der Mitgliedstaaten mit der Entscheidung über die Lastenteilung (siehe Ziffer 35) und den internationalen Verpflichtungen aus dem UNFCCC (siehe Ziffer 18) in Einklang stehen. Sie könnten auch künftig im Rahmen des Übereinkommens von Paris eine wichtige Rolle übernehmen. Der Hof ermittelte eine Prüfung einer EU-ORKB von 2009³⁰¹, die sich unmittelbar auf die Reduktionsziele bezog. Die estnische ORKB hatte die nationalen Anstrengungen zur Senkung der Treibhausgasemissionen geprüft und war zu dem Schluss gelangt, dass die Emissionen in Estland aus mehreren Gründen womöglich höher ausfallen würden als angegeben:

• fehlende Daten und methodische Mängel, nicht alle Branchen und Schadstoffe wurden einbezogen;
• die Methode zur Berechnung der Menge der von Wäldern aufgenommenen Treibhausgase war fehlerhaft;
• die Auswirkungen von Landnutzungsänderungen wurden nicht geprüft.

197

In ihrer Prüfung von 2011 untersuchte die rumänische ORKB³⁰² diese Inventare zwar nicht direkt, bezog sich jedoch auf einen UNFCCC-Bericht von 2010, in dem auf Probleme der Nichteinhaltung im rumänischen Treibhausgasinventar hingewiesen worden war. Infolgedessen wurde Rumänien von der Teilnahme an dem im Rahmen des Kyoto-Protokolls eingerichteten internationalen Emissionshandelssystem ausgeschlossen. Ähnliche Probleme hatte Litauen³⁰³ in der ersten Jahreshälfte 2012. Die portugiesische ORKB³⁰⁴ stellte 2011 Unstimmigkeiten zwischen den von den portugiesischen Behörden für die Buchung und Anrechnung von Emissionen angewandten Verfahren und den im Rahmen des Kyoto-Protokolls vorgeschriebenen Methoden fest.

198

Als Gründe für die begrenzte Prüfungstätigkeit zu den Treibhausgasinventaren der EU und der Mitgliedstaaten sowie im Bereich Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft gaben die EU-ORKB die geringe finanzielle Bedeutung dieser Inventare und einen Mangel an technischem Fachwissen an.

Teil III – Wesentliche Herausforderungen

199

In Teil I dieser Landscape-Analyse wurde das Handeln der EU in den Bereichen Energie und Klimawandel dargelegt, während in Teil II auf die Feststellungen der EU-ORKB in diesem Bereich eingegangen wurde. Auf dieser Grundlage machte der Hof sieben Bereiche aus, in denen er große Herausforderungen für die Bereiche Energie und Klimawandel sieht. Für jeden Bereich werden im Folgenden die Herausforderungen genannt, mit denen der Rahmen für die derzeitigen Überlegungen zu den sich vollziehenden bedeutenden Veränderungen abgesteckt, die Diskussion zwischen Interessenträgern angeregt und potenzielle Chancen und Risiken für künftige Prüfungstätigkeiten aufgezeigt werden sollen.

1. Governance in den Bereichen Energie und Klimawandel

200

Die EU hat sich klima- und energiepolitische Ziele für die Jahre 2020und 2030 sowie weitere Ziele für 2050 gesetzt: So sollen Treibhausgasemissionen reduziert, die Energieeffizienz verbessert und der Anteil der erneuerbaren Energie erhöht werden (siehe Ziffer 21). Des Weiteren hat sich die EU zum Ziel gemacht, einen funktionierenden Energiebinnenmarkt zu entwickeln, für Energieversorgungssicherheit zu sorgen und die erneuerbaren Energien zu integrieren. Es wurden bedeutende Fortschritte erzielt (siehe Ziffer 22). Aktuellen Prognosen zufolge sind jedoch weitere Fortschritte erforderlich, um die Ziele für 2030 und 2050 zu erreichen (siehe Ziffer 23).

201

Die Ziele der EU können nur durch eine Kombination aus legislativen und nicht-legislativen Maßnahmen auf EU-Ebene sowie auf nationaler, regionaler und lokaler Ebene verwirklicht werden. Sowohl im Bereich Energie als auch im Bereich Klimawandel teilen sich die EU und die Mitgliedstaaten die Zuständigkeit (siehe Ziffer 11) und müssen im Geiste der Solidarität und des Vertrauens zusammenarbeiten³⁰⁵. In bestimmten Bereichen, etwa in Bezug auf ihren nationalen Energieversorgungsmix, behalten die Mitgliedstaaten die alleinige Zuständigkeit.

202

Energie und Klimawandel müssen zusammen angegangen werden. 79 % der Treibhausgasemissionen der EU entfallen auf Energieerzeugung und -verbrauch (siehe Ziffer 39). Darüber hinaus können sich die Entscheidungen in einem Mitgliedstaat auf die Situation in anderen Mitgliedstaaten und die Erreichung der EU-Gesamtziele auswirken. Die EU braucht wirksame Governance-Systeme, die dazu dienen, auf der Suche nach kosteneffizienten Lösungen die Maßnahmen in den Bereichen Energie und Klimaschutz zu steuern und zu überwachen, Risiken zu mindern, Überschneidungen zu vermeiden und für Fortschritte zu sorgen.

203

Die EU und die nationalen Regierungen haben sich zur Verringerung der Treibhausgasemissionen verpflichtet (siehe Ziffer 19). Treibhausgasinventare spielen eine wesentliche Rolle bei der Überwachung der Fortschritte im Hinblick auf die Erreichung der Emissionsreduktionsziele (siehe Ziffer 26). Die Inventare, die oftmals komplexe Schätzungen enthalten, werden von der EU, den Behörden der Mitgliedstaaten und im Rahmen des UNFCCC überprüft.

204

Nachzuverfolgen, inwieweit die finanziellen Verpflichtungen in Verbindung mit der Energiewende und dem Klimawandel eingehalten werden, ist eine Herausforderung. Die EU hat sich verpflichtet, zwischen 2014 und 2020 mindestens jeden fünften Euro ihres Haushalts für Klimamaßnahmen auszugeben (siehe Ziffer 133). Die Prüfung des Hofes von 2016 zeigte, dass die Erreichung dieses Ziels ernsthaft gefährdet ist (siehe Ziffer 188). Die Industrieländer haben zugesagt, bis 2020 jährlich 100 Milliarden USD bereitzustellen, um die Bemühungen der Entwicklungsländer in den Bereichen Klimaanpassung und Klimaschutz zu unterstützen (siehe Ziffer 20); die Verantwortung für die Erfüllung dieses Ziels wurde jedoch nicht auf die Länder aufgeteilt.

205

Die öffentliche Finanzkontrolle kann von großer Bedeutung dafür sein, die öffentliche Rechenschaftspflicht im Hinblick auf die Erfüllung staatlicher Zielsetzungen und Zusagen sicherzustellen. Diese Prüfungsarbeit kann eine Schlüsselrolle dabei spielen, das Vertrauen der Bürger in ihre Regierungen und in die EU zu erhalten. Allerdings kam den EU-ORKB bislang bei der Prüfung einiger wichtiger Governance-Systeme für Energie und Klima und der Überwachung von Instrumenten wie den Treibhausgasinventaren eine begrenzte Rolle zu (siehe Ziffern 196-197).

2. Evidenzbasierte Politik

206

Die Gestaltung und Umsetzung politischer Maßnahmen sollte auf den besten verfügbaren Daten, Modellen und Analysen basieren (siehe Ziffer 137). Für Themen in den Bereichen Energie und Klimawandel stellt dies eine Herausforderung dar, da sie komplex sind, einige der Daten relativ neu sind und Veränderungen infolge der Energiewende und des Klimawandels rasch vonstattengehen.

207

Die Europäische Kommission stützt sich auf ein breites Spektrum an Daten, Modellierungstechniken und Wirkungsanalysen, um alternative energie- und klimapolitische Optionen zu bewerten (siehe Ziffer 138). Bei früheren Prüfungen wurde auf Probleme in Bezug auf Datenerhebung (siehe Ziffern 157 und 161), Modelle und Wirkungsanalysen (siehe Ziffer 191) hingewiesen.

208

Solide Daten, Analysen und Modelle sind nach wie vor wichtige Werkzeuge zur Bewertung energie- und klimapolitischer Optionen und werden für die integrierten nationalen Energie- und Klimapläne benötigt, welche die Mitgliedstaaten im Rahmen der vorgeschlagenen Verordnung über das Governance-System der Energieunion erstellen müssen (siehe Ziffer 79), sofern die aktuellen Vorschläge angenommen werden.

3. Energiewende

209

79 % der Treibhausgasemissionen der EU entfallen auf Energieerzeugung und -verbrauch (siehe Ziffer 39). In den letzten Jahrzehnten hat die EU Fortschritte dabei erzielt, ihre Energiebranche nachhaltiger, erschwinglicher und sicherer zu gestalten. Die Umstellung der EU-Energiewirtschaft auf CO₂-arme Energieträger ist noch lange nicht vollzogen und steht weiterhin vor großen Herausforderungen.

210

In der EU wird ein erheblicher Rückgang der Energieerzeugung aus fossilen Brennstoffen erwartet, dem ein anhaltendes Wachstum bei der Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen gegenübersteht (siehe Ziffer 48). Die Energieerzeugung aus erneuerbaren Quellen trägt zur Abmilderung des Klimawandels bei und erhöht durch die Verringerung der Importabhängigkeit die Versorgungssicherheit in der EU. Gleichzeitig geht die Integration der regenerativen Energieerzeugung in das Energiesystem mit Herausforderungen einher. Es müssen noch tiefgreifende Änderungen am Elektrizitätssystem vorgenommen werden, damit die bestehenden Herausforderungen, darunter Schwankungen bei der Energieerzeugung aus intermittierenden erneuerbaren Quellen, Fragen der Speicherung, die dezentrale Energieerzeugung und eine dynamischere Nachfragesteuerung, bewältigt werden können (siehe Ziffern 73-76). Die in und zwischen den Mitgliedstaaten bestehenden Infrastrukturen sind noch nicht umfassend für integrierte Märkte konzipiert (siehe Ziffern 68-71). Ebenso müssen sich im Verkehrsbereich noch Änderungen bei der Energienutzung vollziehen, durch Verlagerung auf weniger CO₂-intensive Verkehrsträger und Nutzung von Biokraftstoffen und alternativen Kraftstoffen wie Elektrizität (siehe Ziffer 98). Durch Energieeffizienzmaßnahmen könnte das Energiesystem noch weiter umgebaut werden (siehe Ziffern 42-43).

211

Infrastrukturinvestitionen müssen sich auf ein langfristiges Verständnis ihrer Auswirkungen auf das Klima und andere Bereiche stützen. Kohle zum Beispiel ist die Energiequelle mit den höchsten relativen Treibhausgasemissionen (siehe Abbildung 8). Investitionen in neue Kohlebergwerke und Kohlekraftwerke würden Energieunternehmen für Jahrzehnte an die Nutzung dieser Vermögenswerte binden, ohne die Gewissheit, dass es wirtschaftliche und wirksame Technologien zur Abscheidung oder Begrenzung ihrer Treibhausgasemissionen geben wird (siehe Ziffer 56). Darüber hinaus würden solche Investitionen weitere Überkapazitäten in einem bereits gesättigten Markt erzeugen (siehe Ziffer 74) und somit die Mobilisierung von Investitionen in Kapazitäten zur Erzeugung erneuerbarer Energie weiter erschweren.

212

Wenn die CO₂-Preise steigen oder sich die Rechtsvorschriften im Klima- oder Energiebereich ändern, kann es dazu kommen, dass die bestehenden Vermögenswerte womöglich früher als geplant stillgelegt werden müssen und zu sogenannten „verlorenen Vermögenswerten“ werden. Derartige Investitionen, beispielsweise in Kohle- oder Kernkraftwerke, konzentrieren sich oftmals in bestimmten Regionen, die unter Umständen stark von den damit verbundenen Wirtschaftstätigkeiten und Arbeitsplätzen abhängig sind (siehe Ziffer 77). Dies macht die Planung sozialer Anpassungen für den Fall erforderlich, dass etablierte Energieindustrien zur Unterstützung der Energiewende stillgelegt werden müssen.

213

Abgesehen von ihrem Beitrag zum Klimaschutz ist auch der Nutzen zu berücksichtigen, den die Energiewende in Form einer Verbesserung der Luftqualität, der Verringerung der Importabhängigkeit und des Wachstums durch „grüne Arbeitsplätze“ bringt.

4. Wirksamer Einsatz von Forschung und Innovation

214

Zur Erfüllung der längerfristigen Energie- und Klimaziele müssen neue Technologien entwickelt und in verschiedenen Bereichen umfassend eingesetzt werden (siehe Ziffern 128-129). Forschung und Innovation müssen daher eine zentrale Rolle bei der Umgestaltung der EU in eine CO₂-arme Gesellschaft übernehmen, indem sie CO₂-arme Technologien hervorbringen, die leistungsfähiger und in Bezug auf die Kosten wettbewerbsfähiger sind. Auch wenn – zum Beispiel bei den Technologien für erneuerbare Energieträger – bereits große Fortschritte erzielt wurden, besteht noch erhebliches Potenzial für weitere Entwicklungen. Die Strombranche benötigt auch bessere und kosteneffizientere Technologien für die Energiespeicherung und CO₂-Abscheidung, z. B. für die verbleibenden Gaskraftwerke (siehe Ziffern 56 und 76). Damit im Verkehrsbereich eine signifikante Verringerung der Emissionen erzielt wird, müssen alternative Kraftstoffe entwickelt werden (siehe Ziffern 97-102), aber mit solchen Kraftstoffen betriebene Fahrzeuge unterliegen noch immer technischen Einschränkungen wie einer begrenzten Reichweite und hohen Kosten.

215

Oft dauert es viele Jahre, bis eine neue Technologie in industriellem Maßstab eingesetzt werden kann. Deshalb müssen in den nächsten zehn Jahren beträchtliche Fortschritte bei der Entwicklung der Technologien erzielt werden, die zur Verringerung der Emissionen zwischen 2030 und 2050 benötigt werden. Derzeit besteht keine Gewissheit, dass solche technologischen Durchbrüche bis 2030 technisch möglich und für breite Kreise wirtschaftlich zugänglich sein werden (siehe Ziffer 187). Die EU ist nach wie vor ein wichtiges Zentrum für Innovationen im Bereich Klimaschutz und für Investitionen in Forschung und Entwicklung. Die weltweiten Investitionen in erneuerbare Energien haben zu sinkenden Kosten und einem beträchtlichen Wachstum geführt. In einigen Bereichen besteht in der EU jedoch weiterhin ein „Einführungsdefizit“, weil die Markteinführung vielversprechender energiebezogener Innovationen Probleme bereitet (siehe Ziffer 130).

216

Energiebezogene Innovationen hängen von den Beiträgen einer Vielzahl von Interessengruppen ab, von Unternehmen und Verbrauchern über lokale, regionale und nationale Behörden bis hin zu den Organen und Einrichtungen der EU. Die Marktgestaltung und öffentliche Behörden spielen eine wichtige Rolle bei der Schaffung eines günstigen Umfelds für Innovationen. Die öffentliche Finanzierung hat hier oft vergleichsweise geringe Bedeutung, kann aber in einzelnen Bereichen wie der Innovation im Frühstadium weiterhin sehr wichtig sein. Die Prüfung des Hofes von 2016 zeigte, dass das Ziel, 35 % der für Horizont 2020 vorgesehenen Haushaltsmittel für Klimamaßnahmen auszugeben, gefährdet ist (siehe Ziffer 188).

5. Planung und Bewältigung der Anpassung

217

Die Auswirkungen des Klimawandels sind bereits spürbar. Vom Klimawandel werden die EU-Bürger auf vielfältige Weise betroffen sein, etwa durch das vermehrte Auftreten von Dürren und Überschwemmungen, Waldbränden, Auswirkungen auf die Nahrungsmittelerzeugung, Beschädigungen der privaten und öffentlichen Infrastrukturen und Forderungen nach stärkerem Schutz, sich verändernde Gesundheitsrisiken, Auswirkungen auf die Beschäftigung, Migration usw. (siehe Ziffern 118-122). Die EU und die Mitgliedstaaten müssen Pläne für die Anpassung an den Klimawandel entwickeln. Das Übereinkommen von Paris ist der erste internationale Vertrag, in dem anerkannt wird, dass eine Anpassung an den Klimawandel notwendig ist (siehe Ziffer 19). Die EU hatte bereits im Jahr 2013 eine Anpassungsstrategie erstellt und die Mitgliedstaaten dazu angehalten, ihre eigenen nationalen Strategien zu entwickeln (siehe Ziffer 124).

218

Zur Darstellung und Vorhersage der Auswirkungen des Klimawandels können Klima-, Umwelt-, Gesellschafts- und Wirtschaftsmodelle verwendet werden. Dies ist eine wichtige, aber schwierige Aufgabe (siehe Ziffern 138-139)³⁰⁶. Der Anstieg des Meeresspiegels oder die Wüstenbildung in einigen Regionen könnten zum Beispiel Bevölkerungsbewegungen in und nach Europa auslösen (siehe Ziffer 122). Es wird für die EU und die Mitgliedstaaten eine große Herausforderung sein, die Anpassung an den Klimawandel richtig zu antizipieren und zu planen, um auf diese Weise die Notwendigkeit nachträglicher Reaktionen auf Ereignisse zu verringern, was höhere Kosten verursachen und unvorhergesehenen Druck auf die öffentlichen Haushalte ausüben würde.

6. Finanzierung

219

Schätzungen der Kommission zufolge müssten über den Zeitraum 2020-2030 jährlich etwa 1 115 Milliarden Euro investiert werden, damit die für 2030 gesetzten Klima- und Energieziele der EU verwirklicht werden können. Diese Klimaschutzinvestitionen wären hauptsächlich im Verkehrswesen und im Bereich Wohnen und Dienstleistungen zu tätigen (siehe Kasten 8) und müssten aus öffentlichen wie aus privaten Quellen stammen. Im Falle von ordnungspolitischem oder Marktversagen können die Staaten eingreifen, wie sie es bei den erneuerbaren Energien getan haben (siehe Ziffer 75), wodurch sie zum weltweiten Wachstum dieses neuen Wirtschaftsbereichs und zu der daraus resultierenden deutlichen Senkung der Kosten für erneuerbare Energien beigetragen haben (siehe Ziffer 64). Ein stabilerer CO₂-Preis wäre ebenfalls ein wirkungsvolles Mittel, mit dem potenziell mehr private Investitionen in CO₂-arme Vermögenswerte und Energieeffizienz angeregt werden könnten (siehe Ziffer 32).

220

Die Kosten für die Anpassung an den Klimawandel sind schwer vorherzusagen (siehe Kasten 8), was in noch stärkerem Maße auf den wahrscheinlichen Nutzen von Investitionen in die Anpassung an den Klimawandel zutrifft. Dies stellt die traditionellen Bewertungen im Rahmen von Wirtschaftlichkeitsprüfungen, Kosten-Nutzen-Analysen und Leistungsüberwachungen vor Herausforderungen. Die Anpassung an den Klimawandel erfordert langfristige Planungstätigkeiten und Entscheidungen für wichtige Infrastrukturen wie Wasserversorgungs-, Bewässerungs- und Hochwasserschutzsysteme. Da die richtigen Anreize fehlen, führen die Marktkräfte und konventionelle Kosten-Nutzen-Analysen unter Umständen nicht zu den optimalen Investitionen für langfristige Anpassungsmaßnahmen dieser Art. Zur Behebung von Marktversagen kann es notwendig sein, umfangreiche öffentliche Mittel zu mobilisieren. Allerdings sollten auch privatwirtschaftliche Unternehmen in erheblichem Umfang in die Anpassung an den Klimawandel investieren, da es in ihrem langfristigen Interesse ist, klimaresistent zu sein und die damit verbundenen neuen Geschäftsmöglichkeiten zu nutzen (siehe Ziffer 136).

221

Eine wesentliche Herausforderung, der die EU und die betroffenen Mitgliedstaaten im Energiebereich gegenüberstehen, ist die Stilllegung von Kernkraftwerken. In der EU wurden 90 Kernkraftwerke bereits abgeschaltet, aber noch nicht stillgelegt. Bis Ende 2025 werden voraussichtlich 50 weitere derzeit betriebene Reaktoren abgeschaltet. Die Kommission veranschlagt die Gesamtkosten für die Entsorgung abgebrannter Brennelemente und radioaktiver Abfälle auf 400 Milliarden Euro (siehe Ziffer 59).

222

In einer kürzlich durchgeführten Prüfung zur Stilllegung kerntechnischer Anlagen in drei EU-Mitgliedstaaten stellte der Hof fest, dass sich die geschätzten Gesamtkosten verdoppeln würden, wenn die Kosten für die Endlagerung von hochaktiven Abfällen und abgebrannten Brennelementen einbezogen würden (siehe Ziffer 163). Einem Bericht der Kommission zufolge sind die Konzepte für die Entsorgung mittelaktiver und hochaktiver Abfälle und abgebrannter Brennelemente, etwa im Hinblick auf die Standortauswahl oder die Auslegung, in den meisten Mitgliedstaaten nicht konkret (siehe Ziffer 59).

223

Die Stilllegung von Kernkraftwerken und die Entsorgung von nuklearen Abfällen ist daher eine dringliche und kostspielige Herausforderung für die EU und ihre Mitgliedstaaten. Allerdings bietet der Bereich auch viele Geschäfts- und Beschäftigungsmöglichkeiten (siehe Ziffer 58).

7. Einbeziehung der EU-Bürger

224

Der Übergang zu einer CO₂-armen Wirtschaft wird Folgen für alle Bereiche der Wirtschaft und Gesellschaft haben. Er wird Auswirkungen darauf haben, wie die Bürger leben, reisen, konsumieren, planen und investieren. Im Jahr 2014 machten die direkten Emissionen von Haushalten 24 % aller Treibhausgasemissionen aus³⁰⁷, und Konsumentscheidungen haben Einfluss auf zahlreiche andere Quellen von Treibhausgasemissionen. Die Einbeziehung der Bürger in die Energiewende gilt mittlerweile als wesentlich, sowohl für das Verständnis, die Unterstützung und die Finanzierung der erforderlichen Umstellungen als auch zur Förderung einer aktiven Teilhabe. Hierfür werden Verhaltensänderungen notwendig sein, unter anderem dahin gehend, wie Energie sowohl erzeugt als auch verbraucht wird. EU-Bürger können die Emissionen in der EU unmittelbar verringern, beispielsweise indem sie energieeffiziente Wohnungen und Wohnhäuser kaufen, energieeffiziente Geräte verwenden (siehe Ziffern 85-87), erneuerbare Energie erzeugen (siehe Ziffern 62-64) und nachhaltige Verkehrsmittel nutzen (siehe Ziffern 90 und 96).

225

Die Bürger können auf individueller, lokaler, städtischer, regionaler, nationaler und europäischer Ebene einbezogen werden, doch die lokalen Behörden sind ihnen oftmals am nächsten. Sie besitzen großes Potenzial, um durch „Bottom-up“-Maßnahmen und Initiativen wie den „Bürgermeisterkonvent für Klima und Energie“ mehr Bürger einzubeziehen (siehe Ziffer 124).

Diese Landscape-Analyse wurden von Kammer I in ihrer Sitzung vom 21. Juni 2017 angenommen.

Glossar und Abkürzungen

Anpassung an den Klimawandel: Der Vorgang der Anpassung an den faktischen bzw. erwarteten Klimawandel und seine Auswirkungen.

Anthropogene Emissionen: Emissionen, die mit menschlichen Aktivitäten in Verbindung stehen, im Gegensatz zu natürlichen, ohne menschliches Zutun entstehenden Emissionen.

CO₂-Abscheidung und -Speicherung (CCS): Verschiedene Technologien für Abscheidung, Transport und Speicherung von CO₂, das aus Kraftwerken und Industrieanlagen austritt. Durch CCS soll verhindert werden, dass das CO₂ in die Atmosphäre gelangt. Dazu wird es in geeigneten geologischen Formationen gelagert.

CO₂-Äquivalent (CO₂e): Mithilfe dieser Einheit werden die Mengen aller Treibhausgase in einer Zahl ausgedrückt. Sie steht für die Menge der Kohlendioxid-Emissionen (CO₂), die – über einen gegebenen Zeitraum – dieselbe Klimaerwärmung bewirken würde wie eine bestimmte Menge eines anderen Treibhausgases oder einer Mischung von Treibhausgasen.

Eindämmung des Klimawandels/Klimaschutz: Maßnahmen des Menschen, um die Treibhausgas-Emissionsquellen zu reduzieren oder die Kapazität der Kohlenstoffsenken zu erhöhen.

Einspeisevergütung: Feste Einspeisetarife, die den Betreibern von Anlagen, mit denen Energie aus erneuerbaren Energiequellen erzeugt wird, über einen bestimmten Zeitraum garantiert werden.

Erneuerbare Energien: Energie aus erneuerbaren Quellen, die nach menschlichen Maßstäben unerschöpflich sind, wie Wind, Sonne, Biomasse und geothermische Wärme.

Europäischer Wirtschaftsraum (EWR): Durch den EWR wird der freie Verkehr von Waren, Personen, Dienstleistungen und Kapital auf dem europäischen Binnenmarkt ermöglicht. Dem EWR gehören alle EU-Mitgliedstaaten sowie Island, Liechtenstein und Norwegen an.

Intermittenz: Energiequellen, die aufgrund eines Faktors, auf den nicht unmittelbar Einfluss genommen werden kann, diskontinuierlich Energie erzeugen, werden als intermittierende Quellen bezeichnet. So erzeugen Windkraftanlagen keine Energie, wenn es windstill ist. Solaranlagen erzeugen bei Dunkelheit oder bei starker Bewölkung keine Energie.

Internationaler Luftverkehr/internationaler Schiffsverkehr: Im vorliegenden Bericht werden mit internationalem Luftverkehr/internationalem Schiffsverkehr Flüge/Schiffsverkehr zwischen der EU und einem Flughafen/Hafen eines Drittstaats bezeichnet. Diese Unterscheidung wird hier getroffen, weil die Emissionen des internationalen Luft- und Schiffsverkehrs und die des Luft- und Schiffsverkehrs innerhalb der EU in den Treibhausgasinventaren separat aufgeführt werden.

Kohäsionspolitik: Politik der EU zur Verbesserung des wirtschaftlichen, sozialen und territorialen Zusammenhalts in der EU durch Verringerung der Unterschiede im Entwicklungsstand der verschiedenen Regionen. Die Kohäsionspolitik wird im Wesentlichen über drei Fonds finanziert: den Europäischen Fonds für regionale Entwicklung (EFRE), den Europäischen Sozialfonds (ESF) und den Kohäsionsfonds (KF). Zusammen mit dem Europäischen Landwirtschaftsfonds für die Entwicklung des ländlichen Raums (ELER) und dem Europäischen Meeres- und Fischereifonds (EMFF) bilden diese Fonds die Europäischen Struktur- und Investitionsfonds (ESI-Fonds).

Konferenz der Vertragsparteien (COP): Oberstes beschlussfassendes Organ des Rahmenübereinkommens der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC). Vertreten sind alle Staaten, die Vertragsparteien des Rahmenübereinkommens sind. In der COP wird die Umsetzung des Übereinkommens und sonstiger Rechtsinstrumente, die die Konferenz annimmt, überprüft, und es werden Beschlüsse zur Förderung einer wirksamen Umsetzung gefasst. Sowohl die EU als auch ihre Mitgliedstaaten sind Vertragsparteien und als solche in den Sitzungen der COP vertreten.

Kosteneffizienz: Verhältnis zwischen den eingesetzten Mitteln und den erzielten Ergebnissen. Beim Einsatz von EU-Mitteln muss eine hohe Kosteneffizienz sichergestellt werden.

Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft (LULUCF): LULUCF wurde im Rahmen des Kyoto-Protokolls im Jahr 1997 eingeführt. Das Klimasekretariat der Vereinten Nationen definiert LULUCF als eine Treibhausgasinventar-Kategorie, die Emissionen und den Abbau von Emissionen umfasst, die auf direkte, von Menschen verursachte Aktivitäten im Bereich Landnutzung, Landnutzungsänderungen und Forstwirtschaft zurückgehen.

Lastenteilung: Die Emissionsreduktion in denjenigen Wirtschaftszweigen, die nicht unter das EU-Emissionshandelssystem fallen, wird über die Lastenteilungsentscheidung aus dem Jahr 2009 geregelt. Zu diesen Wirtschaftszweigen gehören der Verkehr (mit Ausnahme des Luftverkehrs und des internationalen Schiffsverkehrs), die Land- und Forstwirtschaft, Gebäude und Abfall sowie Industriezweige, die nicht unter das EU-Emissionshandelssystem fallen.

National festgelegter Beitrag (NDC): Im Kontext des Übereinkommens von Paris sind alle Parteien auf freiwilliger Basis gehalten, über sogenannte „national festgelegte Beiträge“ nationale Reduktionsziele für Treibhausgasemissionen vorzuschlagen. Die Parteien werden regelmäßig Vermittlungsdialoge abhalten, um im Hinblick auf die gemeinsamen Anstrengungen zur Erreichung des langfristigen Ziels Bilanz zu ziehen und die NDC zu aktualisieren.

Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC): Das Rahmenübereinkommen der Vereinten Nationen über Klimaänderungen (UNFCCC) ist ein internationales Umweltabkommen, das 1992 beim Umweltgipfel in Rio de Janeiro ausgehandelt wurde. Das Ziel des UNFCCC besteht darin, die Treibhausgaskonzentrationen in der Atmosphäre auf einem solchen Niveau zu stabilisieren, dass eine gefährliche anthropogene Beeinträchtigung des Klimasystems verhindert wird. Ein solches Niveau sollte in einem zeitlichen Rahmen erreicht werden, der ausreichend bemessen ist, damit sich die Ökosysteme auf natürliche Weise an den Klimawandel anpassen können, die Nahrungsmittelerzeugung nicht gefährdet und eine nachhaltige wirtschaftliche Entwicklung möglich ist. UNFCCC ist auch die Bezeichnung des Sekretariats der Vereinten Nationen, das damit beauftragt ist, die Durchführung des Übereinkommens zu unterstützen.

Senke: Jedes Verfahren, jede Aktivität oder jeder Mechanismus zum Abbau der in der Atmosphäre vorhandenen Treibhausgase.

Treibhausgase (THG): Gase, die wie eine Decke in der Erdatmosphäre wirken, durch die verhindert wird, dass Wärme von der Erde in das Weltall abgegeben wird. Diesen Effekt, durch den sich die Erdoberfläche erwärmt, nennt man „Treibhauseffekt“. Die Haupt-Treibhausgase sind Kohlendioxid (CO₂), Methan (CH₄), Distickstoffoxid (N₂O) und fluorierte Gase (teilfluorierte Kohlenwasserstoffe (HFC), perfluorierte Kohlenwasserstoffe (PFC), Schwefelhexafluorid (SF₆) und Stickstofftrifluorid (NF₃)).

Treibhauspotenzial (GWP): Relative Maßzahl, die angibt, wie viel Wärme von einer Tonne eines bestimmten Treibhausgases im Vergleich zur entsprechenden Menge CO₂ in der Atmosphäre absorbiert wird.

Verbraucherpreise und Großhandelspreise für Energie: Verbraucherpreise für Energie sind die Preise, die die Endverbraucher für Energie zahlen. Darin enthalten sind Steuern, sonstige Abgaben und Preisnachlässe, die sich je nach Mitgliedstaat unterscheiden. Großhandelspreise sind die Preise, die die Energieversorger, die Energieprodukte an die Endkunden vertreiben, an die Einführer oder Erzeuger von Energie zahlen.

Verlorene Vermögenswerte: Vermögenswerte, die von einer nicht erwarteten oder vorzeitigen Stilllegung, Abschreibung, Abwertung oder Wandlung in Verbindlichkeiten betroffen sind.

Zwischenstaatlicher Ausschuss für Klimaänderungen (IPCC): Führendes internationales wissenschaftliches Gremium für die Bewertung des Klimawandels. Es wurde 1988 vom Umweltprogramm der Vereinten Nationen (UNEP) und von der Weltorganisation für Meteorologie (WMO) eingerichtet. Das Gremium bewertet aus streng wissenschaftlicher Sicht den neuesten Kenntnisstand zum Klimawandel und zu dessen potenziellen ökologischen und sozioökonomischen Auswirkungen.

Team des Hofes

In dieser Landscape-Analyse behandelt der Europäische Rechnungshof weit gefasste Themen. Dabei stützt er sich auf seine Recherchen und Erfahrungswerte sowie auf seine Sonderberichte und Berichte anderer Oberster Rechnungskontrollbehörden von EU-Mitgliedstaaten, die seit 2012 erstellt wurden. Die Analyse soll als Grundlage für Konsultationen und den Dialog mit den Interessenträgern des Hofes und seine künftige Arbeit dienen.

Angenommen wurde dieser Bericht von Prüfungskammer I, die für den Ausgabenbereich „Nachhaltige Nutzung natürlicher Ressourcen“ zuständig ist. Die Ausarbeitung stand unter der Leitung von Phil Wynn Owen, Mitglied des Europäischen Rechnungshofs und Doyen der Kammer I. Aufgabenleiter war Olivier Prigent, die Funktion des stellvertretenden Aufgabenleiters nahm Bertrand Tanguy wahr.

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