Ejecución del presupuesto de la UE a través de los instrumentos financieros: conclusiones que se extraen del período de programación 2007-2013

Resumen

La Unión Europea se enfrenta en la actualidad a graves desafíos tales como la recuperación económica y financiera y la gestión de la crisis de refugiados, por lo que sus responsables políticos están buscando formas de potenciar al máximo la eficacia y la eficiencia del presupuesto disponible de la UE, que representa menos del 1 % de su producto interior bruto (PIB).

Los instrumentos financieros son una herramienta de ejecución destinada a proporcionar apoyo financiero con cargo al presupuesto de la UE. El apoyo financiero prestado a los beneficiarios finales a través de estos instrumentos puede consistir en préstamos, garantías e inversiones en capital.

Aplicados de forma adecuada, los instrumentos financieros producen dos beneficios concretos con respecto a las subvenciones:

• la posibilidad de apalancar los fondos públicos (es decir, movilizar fondos públicos y privados adicionales para complementar la financiación pública inicial);
• la posibilidad de que la dotación de capital tenga un carácter renovable (es decir, usar los mismos fondos en varios ciclos).

El hecho de que los préstamos se deben rembolsar, las garantías se deban liberar o las inversiones en capital se devuelvan también debería en principio tener un impacto en el comportamiento de los beneficiarios finales, que permitiría un mejor uso de los fondos públicos y reduciría la probabilidad de que estos beneficiarios pasaran a depender de la financiación pública.

Durante el período de programación 2007-2013, los instrumentos financieros creados en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y el Fondo Social Europeo (FSE) fueron usados por veinticinco de los veintiocho Estados miembros: en total, se crearon 972 instrumentos del FEDER y 53 instrumentos del FSE en toda la UE. Para finales de 2014, se habían pagado alrededor de 16 000 millones de euros en calidad de aportaciones de los programas operativos (PO) del FEDER y del FSE a estos instrumentos, un aumento significativo si se compara con los 1 300 millones de euros del período de programación 2000-2006 y los 600 millones de euros del período de programación 1994-1999 asignados a dichos instrumentos. Durante el mismo período (2007-2013), la contribución general del presupuesto de la UE a los veintiún instrumentos financieros gestionados directa o indirectamente por la Comisión fue de alrededor de 5 500 millones de euros. Estos instrumentos gestionados de forma centralizada operan en todos los Estados miembros de la UE.

A través de la presente fiscalización, el Tribunal ha examinado si los instrumentos financieros constituyeron un mecanismo eficiente para la ejecución del presupuesto de la UE en el período de programación 2007-2013. Los trabajos de auditoría se llevaron a cabo entre octubre de 2014 y marzo de 2016 y se centraron en los ámbitos de la política regional, social, de transporte y energética. El análisis del Tribunal abarca los 1025 instrumentos financieros del FEDER y del FSE en gestión compartida creados durante el período de programación 2007-2013, así como seis instrumentos financieros gestionados de manera central en los mismos ámbitos. Los datos presentados en el informe se basan en la información más reciente facilitada por la Comisión en septiembre de 2015 sobre la situación a finales de 2014.

La fiscalización del Tribunal ha puesto de manifiesto varios problemas significativos que limitaron la eficacia de los instrumentos financieros como mecanismo para ejecutar el presupuesto de la UE en el período de programación 2007-2013:

• Un número considerable de instrumentos financieros del FEDER y del FSE tenían una magnitud excesiva y, para finales de 2014, seguían enfrentándose a problemas significativos para desembolsar sus dotaciones de capital (como promedio, se había usado alrededor del 57 % de toda la dotación de capital aportada a los instrumentos financieros por los programas operativos). Un factor que contribuyó al exceso de las dotaciones iniciales de capital fue la intención de los Estados miembros de evitar la liberación de créditos a lo largo del período de programación 2007-2013.
• En general, ni los instrumentos financieros en gestión compartida ni aquellos gestionados de forma central lograron atraer capital privado.
• Hasta la fecha, solo un número limitado de instrumentos financieros del FEDER y del FSE han conseguido proporcionar apoyo financiero de carácter renovable.
• En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, los gastos y las tasas de gestión eran elevados con respecto al apoyo financiero efectivo a los beneficiarios finales y también parecen ser significativamente superiores a los de los instrumentos gestionados de forma central o los fondos de inversión del sector privado.

De forma paralela, el Tribunal ha observado también que, sobre la base de los conocimientos especializados adquiridos durante el período de programación 2007-2013, se han introducido mejoras en el marco jurídico del período de programación 2014-2020 en lo que respecta a los instrumentos financieros, aunque persisten algunos problemas.

En el presente informe el Tribunal recomienda que:

• La evaluación ex ante realizada por la Comisión de los instrumentos en gestión centralizada debería contener sistemáticamente un análisis de las «conclusiones extraídas» hasta la fecha.
• La Comisión, además de tener en cuenta las «conclusiones extraídas», debería evaluar el efecto de los principales cambios socioeconómicos en la justificación del instrumento y la contribución correspondiente exigida con cargo al presupuesto de la UE en el contexto de sus respectivas revisiones intermedias para todos los instrumentos financieros de gestión centralizada.
• La Comisión y los Estados miembros deberían tener como objetivo la optimización de la magnitud de los fondos específicos del FEDER y del FSE para beneficiarse, cuando sea posible, de las economías significativas en relación con el coste que conlleva la gestión de los fondos. Habría que proporcionar nuevas directrices a los Estados miembros sobre el modo de implantar estos instrumentos financieros a escala nacional o europea (gestionados directa o indirectamente por la Comisión).
• La Comisión debería incluir en el Reglamento Financiero (y, por consiguiente, en los Reglamentos sectoriales) una definición para el apalancamiento de los instrumentos financieros que sea aplicable a todos los ámbitos del presupuesto de la UE, que distinga claramente entre el apalancamiento de las contribuciones públicas nacionales o privadas en el marco del PO y las contribuciones adicionales de capital públicas o privadas, y que tenga en cuenta el tipo de instrumento de que se trate.
• En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante el período de programación 2007-2013, la Comisión debería garantizar al cierre que los Estados miembros facilitan datos completos y fiables sobre las contribuciones privadas a las dotaciones de capital, tanto a través de los PO como de forma complementaria a estos.
• En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, la Comisión debería facilitar directrices adicionales a los Estados miembros sobre la mejor forma de aplicar las disposiciones relativas al trato preferente para captar más capital privado sin asignar riesgos excesivos a los contribuyentes públicos a las dotaciones de los instrumentos financieros.
• En el caso de los instrumentos financieros de gestión centralizada, se deberían definir en la legislación que regule el instrumento en cuestión los principios generales sobre el reparto de riesgos que pueden tener un impacto en el presupuesto de la UE.
• En cuanto a todos los instrumentos financiados a cargo del presupuesto de la UE durante el período de programación 2014-2020, la Comisión debería garantizar que solo las estructuras que se ajusten a sus propias recomendaciones y medidas en materia de regímenes fiscales serán aplicadas por los Estados miembros, por ella misma y por el grupo BEI.
• La Comisión debería adoptar las medidas necesarias para garantizar que los Estados miembros mantienen la naturaleza renovable de los fondos durante el período obligatorio de ocho años tras el final del período de subvencionabilidad para el período de programación 2014-2020.
• La Comisión debería facilitar directrices en relación con las disposiciones que permiten seguir usando los instrumentos financieros en el siguiente período de programación, en concreto en los casos en que los administradores de los fondos se seleccionen mediante un procedimiento de adjudicación de contratos públicos.
• La Comisión debería garantizar que los Estados miembros facilitan información exhaustiva sobre los costes y las tasas de gestión en los que se haya incurrido y que hayan sido abonados en marzo de 2017 en vista del cierre inminente del período de programación 2007-2013.
• La Comisión debería aclarar que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión han de aplicarse a la parte de la dotación de capital realmente utilizada por el instrumento financiero, es decir, la contribución del PO empleada para proporcionar ayuda financiera a los beneficiarios finales.
• Con respecto a la retribución de los administradores de los fondos basada en los resultados en el período de programación 2014-2020, la Comisión debería formular una propuesta legislativa con el fin de revisar las disposiciones existentes en el RDC para reforzar su efecto incentivador.
• Las autoridades de gestión de los Estados miembros deberían hacer un amplio uso de los elementos existentes basados en los resultados para la retribución de los administradores de los fondos a la hora de negociar los convenios de financiación.
• La Comisión debería llevar a cabo un análisis comparativo de los costes de ejecución de las subvenciones y de la ayuda financiera reembolsable, principalmente a través de instrumentos financieros, para el período 2014-2020 con el objetivo de determinar su nivel real. Esta información sería especialmente pertinente de cara a elaborar las propuestas legislativas para el período posterior a 2020 y establecer un nivel adecuado de asistencia técnica.

Introducción

¿Qué son los instrumentos financieros?

La Unión Europea se enfrenta en la actualidad a graves desafíos tales como la recuperación económica y financiera y la gestión de la crisis de refugiados, por lo que sus responsables políticos están buscando formas de potenciar al máximo la eficacia y la eficiencia del presupuesto disponible de la UE, que representa menos del 1 % de su producto interior bruto (PIB).

Los instrumentos financieros⁷ son una herramienta de ejecución destinada a proporcionar apoyo financiero con cargo al presupuesto de la UE a través de préstamos, garantías e inversiones en capital (o cuasicapital) para la ejecución de los proyectos (véase el cuadro 1)⁸.

En el anexo I se ilustra el funcionamiento de los distintos tipos de instrumentos financieros.

Con respecto a las subvenciones (la forma tradicional de proporcionar financiación con cargo al presupuesto de la UE), los instrumentos financieros, aplicados de forma adecuada, pueden producir dos beneficios concretos:

• la posibilidad de apalancar los fondos públicos (es decir, movilizar fondos públicos y privados adicionales para complementar la financiación pública inicial);
• el carácter renovable de su dotación de capital (es decir, la utilización de los mismos fondos en varios ciclos) permite que cada euro financiado a través de los instrumentos financieros sea en principio utilizado más de una vez.

El hecho de que los préstamos se deben rembolsar, las garantías se deban liberar o las inversiones en capital se devuelvan también debería en principio tener un impacto en el comportamiento de los beneficiarios finales, que permitiría un mejor uso de los fondos públicos y reduciría la probabilidad de que estos beneficiarios pasaran a depender de la financiación pública.

La primera definición común de los instrumentos financieros se presentó en la revisión del Reglamento Financiero de 2012, y es la que se ha aplicado en los reglamentos sectoriales del período de programación 2014-2020 (véase el anexo II).

Uso de instrumentos financieros para la ejecución del presupuesto de la UE desde 2007

El uso de instrumentos financieros financiados con cargo al presupuesto de la UE

El presupuesto de la UE puede ejecutarse mediante gestión compartida (es decir, en cooperación con los Estados miembros, como en el caso de la política de cohesión), mediante gestión directa (es decir, a través de sus departamentos o de agencias ejecutivas) o mediante gestión indirecta (es decir, encomendando las tareas de ejecución del presupuesto a terceros países o a diferentes entidades)⁹. Las dos últimas se denominan de forma conjunta «gestión centralizada».

Los instrumentos financieros se usan en diferentes ámbitos del presupuesto de la UE:

• los instrumentos financieros en gestión compartida en el ámbito de la cohesión se crean principalmente en el marco del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) y en menor medida del Fondo Social Europeo (FSE). Desde el período de programación 2014-2020, los instrumentos financieros también pueden utilizarse para el Fondo de Cohesión (FC). Cada instrumento debe ser ejecutado en el marco de un programa operativo (PO), sobre el que deciden las autoridades de gestión responsables del programa, que también definen su tamaño y su diseño¹⁰. Los instrumentos financieros se usan igualmente en el marco del Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural (Feader) y del Fondo Europeo de Pesca (FEP).
• la financiación para los instrumentos financieros en gestión centralizada procede de distintos ámbitos presupuestarios, como el de investigación, empresa e industria, educación y cultura, etc. En el caso de estos instrumentos, la Comisión, junto con sus colaboradores, participa directamente en el diseño y en el desarrollo de la estrategia de inversión y de la dotación. La decisión de crear estos instrumentos corresponde a las autoridades presupuestarias (es decir, el Parlamento Europeo y el Consejo) sobre la base de una propuesta de la Comisión.

Normas para la selección del administrador de los fondos de los instrumentos financieros

En el caso de la gestión compartida, los instrumentos financieros pueden ser creados como fondos independientes o como subfondos de un fondo de cartera, que en lo sucesivo se denominarán «fondos específicos» (véase la ilustración 1). Un fondo de cartera, a veces llamado también «fondo de fondos», es un fondo creado con el objetivo de gestionar diferentes tipos de instrumentos y que también permite hacer contribuciones a uno o varios instrumentos financieros a cargo de uno o más programas operativos.

Por lo general los instrumentos financieros son gestionados por bancos privados o del sector público, o por otro intermediarios financieros, y no por las administraciones públicas. En el caso de los instrumentos del FEDER y del FSE, la selección del administrador de los fondos tiene que ajustarse a las normas nacionales y europeas en materia de adjudicación de contratos públicos si la gestión del fondo es objeto de una licitación. Cuando no sean aplicables las normas de adjudicación de contratos públicos (es decir, cuando el contrato de gestión de fondos no sea un contrato de servicio público), la autoridad de gestión podrá designar al administrador de los fondos de conformidad con las normas pertinentes sobre ayudas estatales (véanse los apartados 10 a 12).

El grupo del BEI (que comprende al Fondo Europeo de Inversiones y el Banco Europeo de Inversiones), goza de una situación especial, ya que puede ser nombrado como administrador de los fondos sin necesidad de procedimiento de adjudicación de contratos públicos¹¹, y gestiona igualmente la mayoría de los instrumentos en gestión centralizada para los que el administrador de los fondos haya sido designado en la propuesta legislativa.

Fuente: TCE.

Instrumentos financieros y normativa de la UE en materia de ayudas estatales

Los fondos europeos en gestión compartida se consideran parte de los presupuestos nacionales o regionales, y, por tanto, pueden estar sujetos al control de las ayudas estatales. Por consiguiente, al ejecutar el instrumento financiero, las autoridades de gestión deben garantizar que se cumplen las normas sobre ayudas estatales¹². Estas normas están recogidas en el nuevo Reglamento general de exención por categorías¹³ y en las Directrices para promover las inversiones de financiación de riesgo de la Comisión¹⁴, ambos en vigor desde julio de 2014.

Para cada instrumento financiero del FEDER y del FSE, la autoridad de gestión debe demostrar que¹⁵:

• es conforme a la práctica normal del mercado (que en realidad significa que la gestión del fondo ha sido objeto de un procedimiento de selección abierto, transparente y no discriminatorio);
• está cubierto por el Reglamento de minimis¹⁶;
• se trata de una ayuda exenta en virtud del Reglamento general de exención por categorías o se inscribe en el marco de un régimen de ayuda notificado con arreglo a las directrices de la Comisión sobre la financiación de riesgo.

Los instrumentos financieros en gestión centralizada (que no usan recursos nacionales o regionales y, por tanto, no forman parte de los presupuestos de los Estados miembros) se encuentran fuera del ámbito de aplicación de las normas de la UE sobre ayudas estatales dado que no cumplen la condición principal del artículo 107 del TFUE, esto es, que se trate de «ayudas otorgadas por los Estados o mediante fondos estatales».

Información de referencia sobre el número de instrumentos financieros y su dotación de capital desde 2007

Período de programación 2007-2013

Durante el período de programación 2007-2013, los instrumentos financieros fueron usados por veinticinco de los veintiocho Estados miembros de la UE. Únicamente Croacia, Irlanda y Luxemburgo no recurrieron a este mecanismo de financiación¹⁷. En los anexos III se presenta una visión general de los instrumentos del FEDER y del FSE por Estado miembro.

Como se muestra en el cuadro 2, a finales de 2014 se habían abonado alrededor de 15 200 millones de euros a cargo de programas operativos del FEDER y 800 millones de euros a cargo de programas operativos del FSE, un aumento significativo si se compara con los 1 300 millones de euros aproximadamente del período de programación 2000-2006 y los 600 millones de euros del período de programación 1994-1999¹⁸.

Durante el período de programación 2007-2013, la contribución de la UE a los instrumentos financieros correspondió al 5 % del total de la financiación de la UE para el FEDER y a un 1 % del total de la financiación de la UE para el FSE en todo el período. El presupuesto de la UE representó un 69 % y un 56 % de la contribución total a la dotación de capital de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante el período 2007-2013, respectivamente (véase el cuadro 2). En términos de apoyo financiero al beneficiario final, la contribución de la UE representó un 63 % (FEDER) y un 65 % (FSE).

Según los últimos datos facilitados por la Comisión, se habían creado en toda la UE 972 instrumentos financieros del FEDER y 53 instrumentos del FSE. De estos, 903 son fondos específicos del FEDER y 49 son fondos del FSE (véase el cuadro 3). De los instrumentos del FEDER, 31 están gestionados por el grupo BEI (véase el apartado 9).

Además, había catorce instrumentos financiados a través del Feader y seis instrumentos financiados con cargo al FEP. En el período de programación 2007-2013, estos dos fondos no obligaban a los Estados miembros a informar de los instrumentos financieros, por lo que no hay datos oficiales al respecto¹⁹. Sin embargo, a partir de los datos recopilados por el Tribunal, se calcula que a finales de 2013 la dotación de capital de los fondos cofinanciados por el Feader era de aproximadamente 700 millones de euros, mientras que en el del FEP era de unos 72 millones de euros (en ambos casos se incluyen las contribuciones nacionales a los programas).

En cuanto a los instrumentos de gestión centralizada, la contribución general de la UE a los instrumentos del período 2007-2013 en todos los ámbitos presupuestarios fue de alrededor de 5 500 millones de euros²⁰ repartidos entre más de veintiún instrumentos financieros²¹. Estos instrumentos operan en todos los Estados miembros.

Período de programación 2014-2020

Dentro del presupuesto de la UE, los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) son la principal fuente de financiación para inversión en capital e infraestructuras, con un presupuesto total de alrededor de 450 000 millones de euros para el período de programación 2014-2020.

Desde 2011, el Parlamento Europeo y el Consejo Europeo han fomentado un mayor uso de los instrumentos financieros²². Este compromiso político también se ha visto reflejado en el Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC), que prevé un mayor uso de los instrumentos financieros para la ejecución de los cinco Fondos EIE (es decir, también el Fondo de Cohesión) y el cumplimiento de todos los objetivos temáticos de los programas²³.

A finales de 2015, la Comisión calculó que, para el conjunto del período de programación 2014-2020, se asignarán aproximadamente 21 000 millones de euros a los instrumentos financieros a cargo de los cinco Fondos EIE²⁴. Dado que la contribución media de la UE a la dotación total de estos instrumentos para el período de programación 2007-2013 fue de alrededor del 68 % a finales de 2014²⁵, el Tribunal estima que el importe de 21 000 millones de euros procedente del presupuesto de la UE probablemente corresponderá a los alrededor de 31 000 millones de euros en asignaciones totales (sin tener en cuenta la financiación nacional y privada adicional que se puede aportar a los fondos fuera de los programas de los Fondos EIE).

Por su parte, el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) tiene como objetivo movilizar al menos 315 000 millones de euros en inversiones públicas y privadas a largo plazo en toda la UE durante el período 2015-2017 y financiar proyectos en años posteriores.

Alcance y enfoque de la fiscalización

A través de la presente fiscalización, el Tribunal examinó si los instrumentos financieros constituyeron un mecanismo eficaz para la ejecución del presupuesto de la UE durante el período de programación 2007-2013. En este contexto, el informe aborda las siguientes preguntas principales de auditoría:

• ¿Era adecuada la magnitud de los instrumentos financieros en vista de las necesidades del mercado?
• ¿Lograron los instrumentos financieros atraer capital privado?
• ¿Proporcionaron los instrumentos financieros un apoyo de carácter renovable?
• ¿Demostraron los instrumentos financieros ser un método rentable para ejecutar el presupuesto de la UE?

Para cada una de estas preguntas el Tribunal analizó qué conclusiones se pueden extraer de las principales deficiencias detectadas y también evaluó en qué medida se han abordado en los Reglamentos aplicables al período de programación 2014-2020.

La fiscalización del Tribunal abarca el período de 2009 a 2015 y se centra en los ámbitos de la política regional, social, de transporte y energética y, en concreto, comprende todos los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, así como seis instrumentos financieros de gestión centralizada en los ámbitos de la política social, del transporte y energética. Sin embargo, varios de los problemas señalados en el informe pueden afectar también a otros ámbitos del presupuesto de la UE en los que se usan estos instrumentos.

El trabajo de auditoría abarcó los siguientes elementos:

• Un estudio de distintos análisis y publicaciones de la Comisión, el BEI, el FEI y terceros.
• El análisis del último informe anual de seguimiento publicado por la Comisión en septiembre de 2015, que aborda los 1 025 instrumentos financieros del FEDER y del FSE. Este análisis, basado en los datos comunicados por la Comisión en noviembre de 2015, también tuvo lugar en seis²⁶ de los veintiún instrumentos de gestión centralizada (que representan una contribución de la UE de 789 millones de euros o el 14 % del importe total de los veintiún instrumentos)²⁷.
• Un examen de diez estudios de caso de instrumentos financieros ejecutados en el ámbito del presupuesto de la UE objeto del presente informe²⁸, incluida una visita sobre el terreno a un Estado miembro (Eslovaquia).
• Un análisis de seguimiento de 45 instrumentos financieros auditados en el marco de las auditorías de conformidad llevadas a cabo por el Tribunal desde 2009 (cuyos resultados han sido comunicados en los informes anuales correspondientes) y de 54 instrumentos financieros examinados en las auditorías de gestión del Tribunal desde 2012.
• Una encuesta a 85 autoridades de gestión y administradores de los fondos participantes en la ejecución de los instrumentos financieros. De las 85 entidades encuestadas, 82 están relacionadas con instrumentos del FEDER y del FSE de gestión compartida y tres con instrumentos de gestión centralizada. Se recibieron 66 respuestas en el caso de los instrumentos de gestión compartida y dos en el de los de gestión centralizada.
• Entrevistas a más de cuarenta funcionarios de la Comisión, el BEI y el FEI, y a más de diez expertos de organizaciones con conocimientos especializados en este ámbito²⁹.

El Tribunal ya ha acometido numerosos estudios sobre el uso de los instrumentos financieros y, desde 2011, ha comunicado sus conclusiones en diversos informes anuales³⁰ e informes especiales³¹. Además, la propia Comisión, y también el BEI y el FEI, el Parlamento Europeo, los organismos nacionales de auditoría y los administradores de los fondos del sector privado han señalado en los últimos años una serie de problemas que en conjunto limitaron la eficacia de los instrumentos financieros durante el período de programación 2007-2013. El presente informe se basa también en estas evaluaciones.

Observaciones

¿Era adecuada la magnitud de los instrumentos financieros en vista de las necesidades del mercado?

Los instrumentos de financiación no son proyectos en sí mismos, sino herramientas para proporcionar fondos procedentes del presupuesto de la UE. En la política de cohesión, la decisión de una autoridad de gestión de proporcionar ayuda a cargo de un programa operativo a través de un instrumento financiero no consiste en decidir si se invierten o no los recursos del programa operativo (lo cual ya está predefinido en este), sino en determinar la forma de invertirlos: mediante una subvención única, o a través de un instrumento financiero que proporcione una ayuda reembolsable.

Por tanto, el Tribunal examinó en qué medida los 1 025 instrumentos del FEDER y del FSE usaron su dotación de capital para proporcionar distintas formas de ayuda financiera a los beneficiarios finales y analizó varios factores que contribuyeron a las bajas tasas de desembolso de los instrumentos a los beneficiarios finales durante el período de programación 2007-2013: el nivel de la dotación inicial de capital de los instrumentos, si las autoridades de gestión abordaron adecuadamente las necesidades del mercado y las dificultades específicas a las que se enfrentaron los instrumentos financieros regionales. Asimismo, el Tribunal analizó el modo en que los instrumentos de gestión centralizada se comportaron ante aspectos similares.

La excesiva dotación de capital originó bajas tasas de desembolso, la elusión de la liberación de compromisos y el posible reembolso al cierre

Las tasas de desembolso de los instrumentos financieros ya han sido examinadas en varios informes anuales y especiales del Tribunal³². En el presente informe el Tribunal analizó los datos más recientes facilitados por los Estados miembros a la Comisión a 31 de diciembre de 2014, publicados en septiembre de 2015. El análisis de dichos datos por el Tribunal revela que en muchos casos siguen existiendo dificultades para usar las dotaciones de capital según lo previsto.

En el cuadro 4 se muestran las tasas de desembolso en cada uno de los veinticinco Estados miembros que ejecutaron instrumentos financieros durante el período de programación 2007-2013³³. Los porcentajes corresponden a promedios de todos los instrumentos del FEDER y del FSE en cada Estado miembro. Un número significativo de instrumentos financieros no se crearon hasta 2012 o después.

A finales de 2014, cuando solo faltaba un año para el final del período inicial de subvencionabilidad (31 de diciembre de 2015), únicamente el 57 % de las dotaciones de los instrumentos del FEDER y del FSE se había desembolsado a los beneficiarios finales. La tasa de desembolso fue especialmente baja en instrumentos financieros en Eslovaquia (21 %), España (27 %) e Italia (32 %). Además, otros tres Estados miembros (Grecia, Países Bajos y Austria) habían desembolsado menos de la mitad de la dotación inicial.

Globalmente, 177 de los 972 instrumentos financieros del FEDER (18 %) y 16 de los 53 instrumentos financieros del FSE (30 %) habían desembolsado menos de un tercio de su dotación a finales de 2014. En el caso de los 177 instrumentos mencionados, el total de la dotación no utilizada asciende a 4 200 millones de euros a 31 de diciembre de 2014. Por lo que se refiere a estos instrumentos, no parece probable que la financiación disponible se use por completo, a pesar de que la Comisión ha ampliado el plazo de subvencionabilidad hasta marzo de 2017 (véase el apartado 43). Sin embargo, la tasa de desembolso final de los instrumentos financieros solo se puede evaluar adecuadamente al término de su ciclo de vida, sobre todo en el caso de los instrumentos creados hacia el final del período de programación.

Bajas tasas de desembolso debidas a una dotación inicial excesiva de los instrumentos financieros

Muchos de los entrevistados sostuvieron que la crisis financiera y económica había tenido una gran repercusión y que había afectado negativamente a la tasa de desembolso a los beneficiarios finales. Sin embargo, dada la magnitud del problema, el Tribunal no considera que este sea ni el único ni el principal factor que explique las reducidas tasas de desembolso, las cuales se deben principalmente de hecho a una dotación inicial excesiva de los instrumentos financieros.

El análisis del Tribunal de los datos publicados por la Comisión en 2015 mostró que existía una correlación positiva entre las tasas de absorción del FEDER y el FSE a escala nacional y las tasas de desembolso de los instrumentos financieros a los beneficiarios finales (véanse la ilustración 2 a y la ilustración 2 b). En este análisis se pone de relieve que los Estados miembros que ya se enfrentan a dificultades para absorber el presupuesto del FEDER y el FSE suelen tener aún más problemas para desembolsar la dotación de capital asignada a los instrumentos financieros.

Nota: El tamaño de los círculos corresponde a la contribución total de los PO a los instrumentos financieros (véase el cuadro 4). Coeficiente de correlación: 0,5.

Fuente: TCE, a partir de los datos de la Comisión de 2015.

Nota: El tamaño de los círculos corresponde a la contribución total de los PO a los instrumentos financieros (véase el cuadro 4). Coeficiente de correlación: 0,9.

Fuente: TCE, a partir de los datos de la Comisión de 2015.

Aumento de las dotaciones de capital de los instrumentos financieros en 21 de 25 Estados miembros

El Tribunal comprobó también que en 21 de 25 Estados miembros la dotación inicial había aumentado desde 2011. En general, a partir de ese año se habían asignado a los instrumentos financieros alrededor de 7 100 millones de euros adicionales de financiación procedentes de los PO del FEDER y del FSE del período 2007-2013.

La mayoría de estas asignaciones adicionales para la dotación de capital de los instrumentos tuvieron lugar en Italia (2 500 millones de euros), España (900 millones de euros), Grecia (900 millones de euros), el Reino Unido (700 millones de euros) y Hungría (500 millones de euros). Estos cinco Estados miembros ya representan el 77 % del aumento total de la dotación de capital durante todo el período. Cuatro de ellos (Italia, España, el Reino Unido y Hungría) presentaban una tasa de absorción del FEDER inferior a la media a finales de 2014 (véase la ilustración 2a).

Las disposiciones de la base jurídica del período de programación 2007-2013 incentivaron a los Estados miembros a usar los instrumentos financieros para eludir el riesgo de liberación de fondos de la UE

La base jurídica del período de programación 2007-2013 permitió a los Estados miembros absorber por adelantado la contribución de la UE a los PO del FEDER y del FSE mediante el uso de instrumentos financieros. Estas contribuciones iniciales podían ser usadas por los Estados miembros como mecanismo para evitar el riesgo de liberación (norma «n+2»)³⁴ (véase el recuadro 1).

Esta disposición ha creado un incentivo para que los Estados miembros «aparquen» al menos parte de la contribución de la UE a los PO en las cuentas de los bancos y de los intermediarios financieros encargados de la gestión de los fondos, sin emplearla realmente para los fines previstos (véase el recuadro 2).

En el extremo opuesto, el Tribunal halló un caso en el que la dotación de los instrumentos financieros se redujo para adaptarla a las condiciones del mercado y a las tasas de desembolso previstas, lo que se considera una buena práctica (véase el recuadro 3).

La dotación excesiva de los instrumentos financieros tiene un efecto negativo en los costes y las tasas de gestión cuando estos se determinan en función del capital pagado al fondo y no de los resultados del administrador del fondo. El aumento de la dotación permite a los administradores de los fondos recibir ingresos sin prestar realmente los servicios esperados (véanse los apartados 116 a 125).

Tasas de desembolso especialmente bajas en el caso de los instrumentos financieros gestionados por el grupo BEI

El análisis del Tribunal también reflejó que la tasa media de desembolso para los 31 instrumentos del FEDER y del FSE gestionados por el BEI y el FEI fue especialmente baja: un 43 % frente al 60 % en el caso de los instrumentos administrados por otros administradores de los fondos.

Ampliación del período de subvencionabilidad de los instrumentos financieros en gestión compartida hasta marzo de 2017 conforme a las directrices de la Comisión únicamente

La contribución de la UE correspondiente a las dotaciones no utilizadas (es decir, fondos no pagados o garantizados a los beneficiarios finales al final del período de subvencionabilidad) debe ser devuelta al presupuesto de la UE al cierre. Dadas las bajas tasas medias de desembolso, el Tribunal había señalado en su Informe Anual relativo a 2014 que no se podía esperar que los instrumentos financieros llegaran a utilizar el total de los fondos disponibles para finales de 2015³⁵.

En abril de 2015 la Comisión publicó unas directrices revisadas sobre el cierre en las que se ampliaba el período de subvencionabilidad de los gastos relacionados con los instrumentos financieros desde el 31 de diciembre de 2015 hasta el 31 de marzo de 2017³⁶. Sin embargo, el período general de subvencionabilidad está definido conforme al artículo 56, apartado 1, del Reglamento general. En su Informe Anual relativo a 2014, el Tribunal determinó que una disposición legal solo puede modificarse mediante una norma de rango equivalente o superior, de modo que se respete debidamente la jerarquía normativa³⁷, por lo que la conclusión era que una directriz de la Comisión no podía modificar las normas aprobadas mediante el procedimiento legislativo del Parlamento Europeo y del Consejo.

A partir de su análisis y de una proyección lineal del desembolso en los años anteriores, el Tribunal calculó que más de 5 000 millones de euros de los fondos asignados a los instrumentos del FEDER y del FSE no se llegarían a utilizar a finales de 2015 de no mediar una prórroga del período de subvencionabilidad. De esta cifra, 3 900 millones de euros corresponden a contribuciones del presupuesto de la UE a los PO. Las cifras reales sobre los importes utilizados entre enero de 2015 y marzo de 2017 no estarán disponibles, como muy pronto, hasta finales de 2017.

¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?

Dado que las contribuciones de los PO se realizan ahora mediante pagos escalonados, los instrumentos financieros deberían tener un tamaño más adecuado, lo que a su vez debería dar lugar a unas mejores tasas de desembolso (véase el recuadro 4).

Las autoridades de gestión no siempre evaluaron adecuadamente las necesidades del mercado antes de asignar los fondos a los instrumentos financieros del FEDER y del FSE

El Tribunal examinó asimismo si se había realizado una evaluación adecuada de las necesidades del mercado antes de crear instrumentos financieros y asignarles fondos. Las evaluaciones de las necesidades del mercado o evaluaciones ex ante tendrían que permitir entender las necesidades del mercado y qué tipo de ayuda (préstamos, garantías o inversión en capital) es más apropiada para colmar las lagunas identificadas, además de determinar las necesidades de financiación y, en último lugar, de evaluar si la mejor manera de lograr el objetivo político previsto es mediante un instrumento financiero. En informes especiales anteriores del Tribunal y en otros estudios también se ha puesto de manifiesto este aspecto como condición previa para el éxito de tales instrumentos³⁸.

La evaluación de las necesidades del mercado no era obligatoria para los instrumentos financieros durante el período de programación 2007-2013

Durante el período de programación 2007-2013, la única referencia explícita en la normativa a las evaluaciones de las necesidades del mercado (también denominadas «evaluaciones de las diferencias») está relacionada con los fondos de cartera³⁹.

En el caso de los demás fondos específicos, hasta 2009 se podía inferir una obligación indirecta de llevar a cabo tal evaluación a partir del requisito de presentar un plan de empresa para cada instrumento⁴⁰. Sin embargo, las modificaciones de la base jurídica efectuadas en septiembre de 2009 introdujeron unas exigencias menos rigurosas en cuanto a dichos planes de empresa⁴¹. A partir de ese momento, aunque seguía siendo obligatorio presentar un plan de empresa, casi todos los requisitos específicos quedaron eliminados (tales como el mercado al que se dirigen las empresas o los proyectos urbanos; los criterios, los términos y las condiciones de la financiación; o la justificación de la contribución del PO y el uso al que se destina). El Tribunal considera que el valor añadido de un plan de empresa a falta de tal información es limitado.

Tampoco existía la obligación de realizar una evaluación de las necesidades del mercado para los instrumentos financieros de gestión centralizada creados en el período de programación 2007-2013. En el caso de los seis instrumentos de gestión centralizada abarcados por el presente informe, el Tribunal constató la existencia de prácticas diferentes y, aunque no había ninguna obligación jurídica al respecto, observó en general que para todos ellos hubo algún tipo de evaluación de las necesidades del mercado, como evaluaciones del impacto, estudios de análisis de mercado, consultas públicas, etc.

Las necesidades del mercado se evaluaron demasiado al alza en casi la mitad de los casos estudiados

En informes especiales anteriores el Tribunal ya había señalado algunas deficiencias significativas en cuanto a la consistencia de las evaluaciones de las necesidades del mercado⁴². En concreto, estas evaluaciones deben basarse en hipótesis subyacentes que sean racionales y realistas. De lo contrario, puede que los instrumentos no aborden las necesidades reales del mercado y, en consecuencia, que se produzca la sobrecapitalización del instrumento y que sus efectos reales sobre el terreno sean limitados o nulos.

La evaluación de las necesidades del mercado persigue distintos propósitos, entre ellos la identificación de fallos en el mercado y la determinación del tamaño de este. En este sentido, nuestro análisis general muestra que la evaluación de las necesidades del mercado no fue lo suficientemente consistente durante el período de programación 2007-2013. A pesar de que la mayoría de los encuestados (el 82 %) indicó que había realizado una evaluación de las necesidades del mercado, esto no evitó un sobredimensionamiento: casi la mitad de los instrumentos financieros (19 de 41) gestionados por aquellos encuestados que habían realizado una evaluación de las necesidades del mercado seguían presentando tasas de desembolso inferiores al 50 % de la dotación total de los instrumentos para finales de 2014. Solo cinco instrumentos (el 12 %) utilizaron el total de su dotación inicial (véase la ilustración 3).

Nota: Encuesta enviada a los administradores y a las autoridades de gestión de los 50 mayores instrumentos financieros del FEDER, tasa de respuesta del 80 %.

Fuente: TCE, a partir de los resultados de la encuesta.

En un informe especial anterior el Tribunal ya había señalado que, durante el período de programación 2007-2013, la metodología aplicada para llevar a cabo la evaluación de las necesidades del mercado y la verosimilitud de las hipótesis subyacentes no eran objeto de ningún tipo de comprobación por parte de un órgano independiente de la autoridad de gestión. Esta insuficiencia puede haber contribuido a que muchas autoridades de gestión realizaran unas evaluaciones demasiado optimistas⁴³.

¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?

Durante el período de programación 2014-2020 se exige la realización de una evaluación ex ante detallada para los instrumentos de gestión compartida a fin de determinar si existen fallos en el mercado (o situaciones de inversión subóptimas) y valorar el nivel y el alcance de las necesidades de inversión pública, así como establecer qué tipos de instrumentos financieros son los más adecuados para la situación. Además, la evaluación ex ante se ha de remitir al comité de seguimiento del PO para su información, y el resumen de los resultados y las conclusiones se debe publicar en el plazo de tres meses tras su finalización (véase el anexo V). Sin embargo, aún no existe la obligación de llevar a cabo un control independiente de la evaluación ex ante y de la verosimilitud de sus hipótesis subyacentes antes de decidir la dotación inicial de capital del instrumento.

Desde la entrada en vigor del nuevo Reglamento Financiero el 1 de enero de 2013, también es obligatorio efectuar una evaluación ex ante para todos los instrumentos de gestión centralizada (véase el anexo V). No obstante, la evaluación ex ante no comprende un análisis de las conclusiones extraídas ni se prevé la posibilidad de hacer una revisión si se producen cambios socioeconómicos importantes, como ocurre en el caso de la gestión compartida. Se ha iniciado una revisión intermedia (que podría abordar estos aspectos) con respecto a la mayor parte, aunque no todos, los instrumentos financieros de gestión centralizada.

El enfoque regional contribuyó a que los Estados miembros implantaran un gran número de pequeños instrumentos financieros durante el período de programación 2007-2013

Instrumentos financieros del FEDER y del FSE significativamente más pequeños que los fondos de gestión centralizada o los fondos de inversión privada

Los PO del FEDER y del FSE por las autoridades nacionales o regionales se ejecutan mediante la modalidad de gestión compartida, lo que significa que los instrumentos financieros creados para llevar a cabo programas nacionales o regionales deben ceñirse a los límites fijados por los programas en cuanto a la geografía y la subvencionabilidad. Para ser subvencionables, los proyectos deben ubicarse en una región subvencionable por el PO del que proceda la dotación del instrumento financiero⁴⁴.

En la UE se crearon 952 fondos específicos del FEDER y del FSE durante el período de programación 2007-2013 (véase el cuadro 3), lo que supone que en la mayoría de las regiones se pusieron en marcha varios fondos. El análisis del Tribunal muestra que los instrumentos financieros del FEDER, y en particular los del FSE, son relativamente pequeños. La contribución media de la UE a un instrumento del FEDER se situaba en de 80 millones de euros para los fondos de cartera y de 10 millones de euros para los fondos específicos. La contribución media de la UE a un instrumento del FSE fue de 10 millones de euros para los fondos de cartera y de 9 millones de euros para los fondos específicos. Por el contrario, a finales de 2014, según los datos facilitados por la Comisión, la contribución del presupuesto de la UE a los fondos de gestión centralizada, que en teoría abarcan todos los Estados miembros, se elevó hasta 1 200 millones de euros. Como promedio, los fondos de capital de inversión están operando con un importe comprendido entre 150 y 500 millones de euros.

Sin embargo, ejecutar fondos con una mayor dotación de capital puede tener como resultado unas economías de escala significativas y una mayor eficacia. Ello se debe a que los gastos generales y los riesgos asociados se pueden repartir entre un número de beneficiarios finales lo suficientemente amplio. En otras palabras, los fondos específicos del FEDER y del FSE no suelen tener el tamaño que en el sector de los fondos se considera apropiado para gestionarlos con eficacia.

¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?

Durante el período de programación 2014-2020 los Estados miembros disponen de una mayor flexibilidad para la creación de instrumentos financieros. Por ejemplo, los PO pueden combinar una o más prioridades de inversión complementarias del FEDER, el FC y el FSE en un único objetivo temático⁴⁵.

Además, se han introducido los requisitos legales previos para crear instrumentos financieros con dotaciones de capital significativamente mayores⁴⁶. En concreto, en el período de programación 2014-2020 se ha introducido la posibilidad de crear instrumentos de gestión compartida a escala europea⁴⁷ (véase el recuadro 5).

También existen unos incentivos financieros considerables para que los Estados miembros creen instrumentos con una mayor dotación de capital o que vayan más allá de la escala regional. Si el total del eje prioritario de un PO se ejecuta mediante un instrumento financiero, se puede aplicar un incentivo del incremento del 10 % del porcentaje máximo de cofinanciación. Si se crea un eje prioritario aparte para ejecutarlo a través de un instrumento financiero a escala europea y gestionado directa o indirectamente por la Comisión, el eje puede obtener un porcentaje de cofinanciación del 100 %⁴⁸.

La Comisión y los Estados miembros deberían sacar partido de las posibilidades que ofrece la base jurídica para crear, cuando sea posible, instrumentos financieros específicos del FEDER y del FSE de mayores dimensiones a fin de aprovechar las economías significativas de cara al coste de la gestión de estos instrumentos. Sin embargo, al participar un número mayor de regiones y órganos, la estructura jurídica puede resultar más compleja, lo que a su vez puede suponer nuevos riesgos de retraso que deben ser tenidos en cuenta por los Estados miembros a la hora de diseñar la estructura de financiación más adecuada. La base normativa del período 2007-2013 ya permitía que un mismo instrumento financiero recibiera contribuciones de más de un programa⁴⁹. Sin embargo, estas contribuciones no han sido muy populares hasta la fecha debido a su aparente complejidad añadida. A partir de las respuestas a nuestra encuesta, se observa que son necesarias directrices adicionales de la Comisión sobre cómo crear instrumentos a escala europea durante el período 2014-2020.

¿Lograron los instrumentos financieros atraer capital privado?

Una de las principales ventajas de los instrumentos financieros es el hecho de que permiten apalancar fondos adicionales, es decir, que la dotación de capital de los fondos puede recibir una aportación suplementaria procedente de fondos públicos y privados. El efecto de palanca mide el grado en que la financiación pública moviliza fondos adicionales y, en principio, tendría que ofrecer información sobre la capacidad de un instrumento de atraer financiación adicional según su tipo, su ubicación y sus beneficiarios finales, así como sobre las decisiones adoptadas por la Comisión, la autoridad de gestión o el administrador del fondo en el momento de la creación del instrumento. En el caso de instrumentos similares, un mayor apalancamiento denotaría un mejor rendimiento del instrumento con respecto a la capacidad de atraer financiación adicional.

Por consiguiente, el Tribunal examinó de qué manera la Comisión define y hace un seguimiento de este efecto de palanca tanto en el caso de los instrumentos de gestión compartida como en el caso de los de gestión centralizada, y evaluó si los instrumentos habían logrado atraer capital privado adicional. Asimismo, el Tribunal analizó la aplicación de las disposiciones sobre trato preferente y reparto del riesgo con socios privados y de los acuerdos tributarios a este respecto.

La Comisión mide el apalancamiento de los instrumentos financieros de un modo que no tiene debidamente en cuenta hasta qué punto la financiación pública moviliza fondos adicionales

Necesidad de unos coeficientes de apalancamiento más diferenciados para obtener mediciones significativas

Dificultades para identificar el apalancamiento de capital público y privado adicional en los instrumentos de gestión compartida

La normativa referente al período 2007-2013 no precisaba cómo debía medirse el apalancamiento en el caso de los instrumentos de gestión compartida. En 2011 la Comisión adoptó las primeras medidas encaminadas a tratar este asunto al proponer una definición inicial del «efecto de palanca», y dos años abordó esta cuestión en el Reglamento Financiero (véase el recuadro 6).

Sin embargo, el Tribunal considera que incluir toda la financiación pública nacional en los importes apalancados, tal y como propone la Comisión en el caso de los instrumentos de gestión compartida, es inapropiado: las tasas de cofinanciación ya están especificadas en el eje prioritario del PO, y la contribución nacional a las dotaciones de los instrumentos financieros suele mantenerse en esas tasas. En este sentido, no se efectúa una distinción entre la cofinanciación nacional «normal» y la contribución nacional «adicional» (por encima de las tasas del PO). Ahora bien, solo en el segundo caso se podría considerar que ha sido captada por la contribución de la UE. El Tribunal ya señaló en un informe anterior que la práctica de la Comisión de excluir la financiación pública nacional a través de los PO del denominador conduce a un incremento artificial del resultado del cálculo de la tasa de apalancamiento⁵².

Además, el apalancamiento tendría que cumplir la función de indicador del rendimiento de un instrumento financiero en cuanto a la capacidad de atraer fondos públicos o privados adicionales (nuevamente, por encima de los ya considerados para el PO en conjunto). Obviamente, una evaluación del rendimiento debe tener en cuenta las diferencias en cuanto a la ejecución de este instrumento. En concreto, los acuerdos preferenciales y de riesgo compartido para los socios del sector privado desempeñan un papel crucial a este respecto (véanse los apartados 74 a 78). Además, la tasa de apalancamiento también debería variar en función del tipo de ayuda financiera (por ejemplo, el apalancamiento de las garantías debería ser mayor que el de los préstamos), del tipo de inversión (menor para las inversiones más arriesgadas), de las fases de desarrollo de los beneficiarios finales (por ejemplo, las empresas de nueva creación son más arriesgadas) y del mercado geográfico (por ejemplo, una tasa inferior para las regiones menos desarrolladas).

Con su configuración actual, el cálculo de la Comisión para determinar el efecto de palanca no puede ofrecer un indicador fiable de los resultados reales en cuanto a atraer fondos públicos o privados adicionales. Por tanto, no permite hacer una distinción entre los instrumentos financieros más y menos exitosos a la hora de captar contribuciones públicas o privadas adicionales para la dotación de capital del instrumento.

Medición incoherente del apalancamiento en el caso de los instrumentos de gestión centralizada

En cuanto a los instrumentos financieros de gestión centralizada, el análisis del Tribunal muestra que la Comisión ha empleado diferentes métodos para calcular el efecto de palanca de los distintos instrumentos, como se refleja en el cuadro 5⁵³.

Como resultado, los coeficientes de apalancamiento notificados por la Comisión para los instrumentos de gestión centralizada no son comparables entre sí, ni con los de los instrumentos de gestión compartida.

No solo se tienen en cuenta las fuentes de financiación que son el resultado de la contribución nacional o de la UE al instrumento financiero

No todas las fuentes de financiación atraídas por un proyecto son el resultado de la contribución nacional o de la UE. Sin embargo, la Comisión no tiene en cuenta este aspecto en el cálculo del coeficiente de apalancamiento. En 2015, el Comité de Asistencia para el Desarrollo de la OCDE propuso una metodología alternativa basada en un cálculo en función del tipo de instrumento (préstamos, garantías o capital)⁵⁴. Las diferencias entre ambos enfoques se ilustran en el ejemplo del recuadro 7.

De acuerdo con la metodología de la Comisión, el efecto de palanca sería de 39 (financiación total de 7 846 millones de euros dividida por la garantía de la UE de 200 millones de euros).

El Tribunal considera poco realista asumir que la concesión de subvenciones nacionales, que representan la mayor parte de la financiación del proyecto, se vio impulsada por la limitada garantía de la UE. Ello afecta a la información proporcionada por la Comisión sobre los instrumentos financieros tanto de gestión centralizada como compartida, aunque es aún más notorio en el caso de los instrumentos financieros de gestión centralizada, ya que la coinversión privada interviene en menor medida en los proyectos de gestión compartida.

¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?

En el período de programación 2014-2020, en lo que se refiere a los instrumentos de gestión compartida, el RDC no hace una alusión explícita a la definición del efecto de palanca del Reglamento Financiero de la UE. Sin embargo, el concepto definido en el artículo 37, apartado 2, letra c), del RDC es prácticamente idéntico: «una estimación de los recursos públicos y privados adicionales que podría reunir el instrumento financiero al nivel del destinatario final (efecto multiplicador esperado)». Por tanto, la Comisión sigue considerando que la cofinanciación nacional obtenida se debe a la financiación del PO procedente de la UE. Tampoco hay cambios en cuanto a la forma de medir los importes movilizados del sector privado. Desde el punto de vista del Tribunal, la Comisión debe reconsiderar su método para calcular el efecto de palanca de la financiación nacional pública y de la UE mediante instrumentos financieros, teniendo en cuenta la metodología alternativa propuesta por la OCDE en 2015.

Asimismo, el Tribunal señala que ahora se exige a los Estados miembros que especifiquen el efecto de palanca previsto para cada instrumento (véase el recuadro 8). Con ello, la Comisión dispondrá de los datos necesarios para supervisar la situación del apalancamiento real en comparación con la tasa de apalancamiento previsto. No obstante, a falta de una metodología consistente de la Comisión para calcular el efecto de palanca, es dudoso que este proceso dé como resultado unos datos significativos que puedan ser utilizados con fines comparativos.

Dificultades de los instrumentos financieros tanto de gestión compartida como de gestión centralizada a la hora de atraer a los inversores del sector privado

Uno de los objetivos declarados de los instrumentos financieros es atraer financiación adicional procedente del sector privado para complementar los fondos públicos disponibles, ya que así más proyectos se pueden beneficiar del mismo nivel de inversión pública. Por consiguiente, el Tribunal ha intentado determinar, tanto para los instrumentos de gestión compartida como para los de gestión centralizada, la medida en que las contribuciones públicas a los instrumentos contribuyeron efectivamente a movilizar financiación privada adicional.

Las disposiciones específicas para inversores privados en los instrumentos financieros durante el período 2007-2013 no lograron atraer una financiación adicional significativa

Las entrevistas del Tribunal y el examen de las publicaciones disponibles confirman que durante el período de programación 2007-2013 el sector privado siguió siendo reacio a invertir en instrumentos financieros, ya que consideraba que la reglamentación de los instrumentos era demasiado estricta (por ejemplo, normativa específica nacional y europea, ayudas estatales, contratación pública). Por otra parte, cabe recordar que los objetivos de ambas partes difieren: mientras que el sector público tiene el objetivo de aplicar una política y unos objetivos de inversión específicos, el sector privado debe orientarse hacia las actividades rentables. Además, puede que haya una falta de conocimientos por ambas partes. El sector público no cuenta necesariamente con unos conocimientos financieros avanzados, mientras que el sector privado no está necesariamente familiarizado con la legislación de la UE. La Comisión considera que una de las formas de atraer capital privado es ofrecer un trato preferente o «primas de riesgo» a los inversores privados. Por tanto, el Tribunal examinó las disposiciones específicas para los inversores del sector privado a fin de determinar si había un reparto razonable de los riesgos entre los sectores público y privado.

Falta de directrices de la Comisión sobre cómo establecer medidas relativas al trato preferente para los instrumentos del FEDER y del FSE

En el caso de los instrumentos del FEDER y del FSE del período 2007-2013, la legislación preveía la posibilidad de asignar de preferencia el rendimiento de las inversiones a los inversores que operen conforme al principio del inversor en una economía de mercado⁵⁶. El trato preferente se puede ejercer, por ejemplo, a través de contratos que no concedan al socio financiero del sector público los mismos derechos de reembolso que a los socios privados, o a través de una participación desigual en ganancias y pérdidas para los socios privados y públicos.

El trato preferente se puede justificar si es necesario para atraer inversión privada a los mercados deficientes en los que la financiación privada puede contribuir a lograr los objetivos de la política pública. En caso de no estar justificado, el trato preferente puede tener como resultado una merma de la dotación inicial de capital del instrumento financiero y, por consiguiente, la reducción de los recursos restantes disponibles para el siguiente ciclo de inversión una vez liquidado el instrumento. Sin embargo, ni la base jurídica del período de programación 2007-2013 ni las notas orientativas de la Comisión proporcionan indicaciones sobre cómo establecer disposiciones relativas al riesgo compartido en el convenio de financiación o sobre cómo comprobar la pertinencia del trato preferente.

A pesar de que la Comisión asuma mayores riesgos, las contribuciones privadas al capital de los instrumentos de gestión centralizada son muy limitadas

Como práctica general en el caso de los instrumentos de gestión centralizada, la legislación vigente aprobada por el Parlamento Europeo y el Consejo solo hace mención de términos generales relativos al riesgo compartido o al trato preferente. Las disposiciones detalladas relativas a la contribución de la Comisión en estos instrumentos (incluidos los porcentajes de riesgo compartido) solo se incluyen posteriormente como parte de un acuerdo separado que no tiene que ser aprobado por la autoridad presupuestaria (véase el recuadro 9).

En el caso de algunos instrumentos financieros de gestión centralizada, el Tribunal comprobó que prácticamente todos los riesgos reales se han transferido a la Comisión (véase el recuadro 10). Sin embargo, a pesar de que la Comisión asuma un riesgo mayor que sus socios en este tipo de instrumentos, el análisis del Tribunal muestra que no ha habido una contribución significativa por parte del sector privado.

En algunos casos se recurrió a resoluciones fiscales a fin de que los instrumentos financieros resultaran más atractivos para los inversores del sector privado

Una resolución fiscal es una decisión por escrito de una autoridad fiscal nacional sobre el régimen que se aplica a un aspecto concreto de las actividades de una entidad con arreglo a la normativa tributaria en vigor en el Estado miembro de que se trate. Este tipo de procedimiento se puede aplicar en varios Estados miembros de la UE para saber con certeza qué régimen fiscal regirá para las actividades. En general, las personas o las empresas sujetas a tributación presentan su interpretación sobre cómo se aplica la normativa tributaria a su propio caso, o a una transacción o actividad concreta, y la autoridad fiscal responde con una decisión positiva o negativa. Estos acuerdos fiscales también son una práctica normal en el sector de los fondos. Aunque las resoluciones fiscales pueden ser perfectamente legítimas y se usan en varias jurisdicciones, también se ha recurrido a ellas para facilitar una planificación fiscal agresiva.

Ya en 2012 la Comisión había publicado una recomendación sobre la planificación fiscal agresiva dirigida a los Estados miembros⁵⁸. En síntesis, se animaba a los Estados miembros a modificar su legislación nacional a fin de abordar la cuestión de los «mecanismos artificiales» y a «tratar estos mecanismos a efectos fiscales en referencia a su realidad económica». A esta recomendación siguieron una serie de medidas específicas al respecto:

• desde 2014, la Comisión ha llevado a cabo varias investigaciones para examinar si las decisiones de las autoridades fiscales de los Estados miembros con respecto al impuesto sobre sociedades que las empresas deben pagar respetan las normas de la UE en materia de ayudas estatales⁵⁹;
• en marzo de 2015 la Comisión presentó un paquete de medidas para fomentar la transparencia fiscal e introducir el intercambio automático de información entre los Estados miembros en relación con sus resoluciones fiscales⁶⁰;
• en junio de 2015 la Comisión aprobó un plan de acción para un sistema de imposición de las sociedades justo y eficaz en la UE⁶¹. Entre otros muchos asuntos fiscales, en el documento se debaten las medidas para luchar contra la evasión fiscal y la planificación fiscal abusiva.

Sin embargo, el Tribunal ha detectado algunos instrumentos financieros en cuyo caso se obtuvieron resoluciones fiscales (véase el recuadro 11).

Asimismo, el Tribunal señaló que varios instrumentos del FEDER y del FSE del período 2007-2013 recurrieron a entidades SICAV⁶³ o SICAR⁶⁴ en sus estructuras constitutivas. En estas estructuras, las resoluciones fiscales son una práctica habitual. Sin embargo, los Estados miembros no informan a la Comisión sobre si sus instrumentos aplicaron o aplicarán acuerdos tributarios previos.

Las contribuciones privadas a la dotación de capital de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE representan aproximadamente el 2 % del total

En informes anteriores el Tribunal observó que la tasa de apalancamiento del sector privado durante el período de programación 2007-2013⁶⁵ fue limitada. Según los últimos datos facilitados por los Estados miembros a la Comisión, solo 154 de los 1 025 instrumentos financieros del FEDER y del FSE en once Estados miembros lograron atraer fondos privados en su estructura de financiación, como parte de la contribución del PO.

En cuanto a los fondos privados aportados a través de los PO de los que han informado los Estados miembros, también existe el riesgo de una doble contabilidad, ya que es posible que la financiación privada incluida en los fondos específicos sea simplemente de una transferencia de fondos efectuada por el fondo de cartera. Si el análisis se restringe exclusivamente a los fondos de cartera, con lo cual se elimina el riesgo de una doble contabilidad, solo nueve de los setenta y tres fondos de cartera existentes en cuatro de los dieciocho Estados miembros donde se dispone de este tipo de fondos se beneficiaron de contribuciones privadas. En estos nueve fondos de cartera la participación de la financiación privada en la dotación del instrumento varía entre el 5 y el 50 %. En general, los fondos de cartera atrajeron 325 millones de euros en capital privado a través de los PO. Del mismo modo, el Tribunal señala que, con independencia de la información facilitada, se deriva de las normas sobre ayudas estatales una obligación jurídica con arreglo a la cual las inversiones de capital en pymes deben tener un nivel mínimo de cofinanciación privada del 30 % o del 50 % según la región de que se trate⁶⁶.

Además, a partir de la información facilitada por once Estados miembros de forma voluntaria, se comprueba que los recursos pagados a los instrumentos financieros además de los procedentes del PO (privados o públicos) suman un total de 342 millones de euros⁶⁷. No obstante, los Estados miembros no están obligados a proporcionar esta información, y la Comisión no verifica los datos presentados de forma voluntaria.

El Tribunal también señaló que la legislación referente al período de programación 2007-2013 no preveía que los convenios de financiación entre las autoridades de gestión y los administradores de los fondos tuvieran que especificar la tasa de apalancamiento prevista para las contribuciones privadas adicionales. Además, en general las tasas no dependían de que los administradores de los fondos lograran atraer a inversores privados (véase el apartado 136)⁶⁸. Así pues, no había muchos incentivos para que el administrador de los fondos consiguiera la participación de inversores privados.

En el caso de los instrumentos de gestión centralizada, y en especial los instrumentos financieros de capital, atraer la contribución de inversores del sector privado ha resultado difícil, como se muestra en los estudios de caso del recuadro 12.

¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?

En el caso de los instrumentos de gestión compartida, las disposiciones de la legislación para el período de programación 2014-2020 siguen permitiendo el trato preferente, así como que el riesgo se comparta adecuadamente entre los socios públicos y privados (véase el recuadro 13).

La obligación de los Estados miembros de evaluar la necesidad de trato preferente y las disposiciones sobre el reparto del riesgo, así como de presentar una justificación para estas disposiciones, se puede considerar claramente como un avance hacia una gestión más eficiente de los instrumentos financieros. Basándose en las entrevistas efectuadas, el Tribunal considera, sin embargo, que es necesario que la Comisión proporcione directrices a los Estados miembros sobre cómo optimizar el uso del trato preferente para captar más capital privado sin asignar un riesgo excesivo a los contribuyentes públicos a las dotaciones de los instrumentos.

En el caso de algunos instrumentos de gestión centralizada, la legislación también contempla el alcance posible del reparto del riesgo entre la Comisión y sus socios. Así, el Reglamento prevé que «el esquema de reparto de riesgos se reflejará en un reparto adecuado, entre la Unión y la entidad encargada», mientras que «el riesgo máximo cubierto por el presupuesto de la Unión no excederá del 50 % del riesgo de la cartera de deuda objeto de la acción en el marco del Instrumento de Deuda»⁷⁵. Está por ver si estas disposiciones modificadas serán suficientes para captar más contribuciones del sector privado que en el período de programación 2007-2013. Como ya se mencionó en un informe anterior, el Tribunal considera que los principales aspectos de las disposiciones sobre el reparto del riesgo entre la Comisión y sus socios (por ejemplo, el BEI) se deberían definir en la legislación específica para cada instrumento de gestión centralizada⁷⁶.

Por último, en cuanto a las resoluciones fiscales, la situación permanece sin cambios con respecto al período de programación 2007-2013. El Tribunal considera que seguir usando acuerdos tributarios previos durante el período de programación 2014-2020 para los instrumentos financieros de gestión centralizada o compartida puede suponer un riesgo de reputación, ya que se pueden percibir como contrarios a las propias recomendaciones y medidas de la Comisión en relación con los regímenes fiscales.

¿Proporcionaron los instrumentos financieros un apoyo de carácter renovable?

Una de las principales razones para usar los fondos públicos a través de los instrumentos financieros es que el dinero se puede utilizar en varias ocasiones, es decir, se puede «renovar». Por ejemplo, si un préstamo desembolsado se reintegra a los tres años, estos fondos se pueden emplear para conceder un nuevo préstamo. Por ello, el Tribunal examinó si este efecto renovable realmente llegó a producirse. El grado de renovación de los fondos depende en la práctica del tipo de ayuda financiera y del período de inversión de los instrumentos. Por tanto, el Tribunal analizó si los períodos de inversión de los instrumentos se correspondían con las prácticas habituales del mercado y qué factores contribuyeron a limitar el período de inversión real de los instrumentos.

Los retrasos en la ejecución acortaron de manera significativa el período real de inversión de varios instrumentos financieros del FEDER y del FSE

Al comienzo del período de programación 2007-2013, las autoridades públicas de la mayoría de los Estados miembros tenían una experiencia limitada en cuanto a estructurar y gestionar instrumentos renovables en colaboración con intermediarios financieros. Tras sus fiscalizaciones, el Tribunal constató que la mayor parte de los retrasos se debieron al largo proceso de estructuración interna de los instrumentos financieros, a las prolongadas negociaciones con los intermediarios financieros sobre diversos aspectos (a menudo en relación con las negociaciones de los costes y las tasas de gestión), a los complejos procedimientos de adjudicación pública, a la incertidumbre en cuanto a la conformidad con respecto a las normas sobre ayudas estatales y a las dificultades para obtener contribuciones del sector privado.

En muchos casos, los distintos organismos intervinientes se enfrentaron a un complejo proceso de aprendizaje y se tardó bastante en conciliar los intereses y las opiniones de las diferentes partes interesadas para alcanzar un acuerdo en cuanto a las estrategias de inversión del instrumento. Varios de estos problemas también se pusieron de manifiesto en otros estudios⁷⁷. Las fiscalizaciones llevadas a cabo por el Tribunal en los últimos años también indican que de haberse contado con una mayor y más temprana orientación por parte la Comisión podrían haberse evitado al menos parte de estos problemas.

Las bajas tasas de desembolso en muchos Estados miembros y, en consecuencia, la limitada capacidad de los instrumentos para renovar los fondos son una consecuencia obvia de estas dificultades. En algunos casos, los retrasos en la ejecución se prolongaron varios años, lo que redujo de manera significativa el período de tiempo durante el cual la dotación de los instrumentos financieros se podía desembolsar a los beneficiarios finales (véase el recuadro 14).

Limitado efecto renovable de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante la ejecución e incertidumbre tras el cierre de los programas 2007-2013

Menos de un tercio de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE habían usado sus fondos más de una vez a finales de 2014

En general, el análisis del Tribunal mostró que había 316 instrumentos del FEDER y del FSE (fondos específicos en su inmensa mayoría) en diecinueve Estados miembros que habían logrado desembolsar el total de su dotación a los beneficiarios finales para el 31 de diciembre de 2014. Sin embargo, incluso en el caso de estos instrumentos, el efecto renovable se produjo en una fase muy tardía del período de programación. A raíz de ello, solo una reducida parte de la dotación inicial se habrá usado más de una vez cuando finalice el período de subvencionabilidad ampliado (es decir, marzo de 2017). Además, en ninguno de los veinticinco Estados miembros que han ejecutado instrumentos financieros se logró que la tasa conjunta de desembolso alcanzara el 100 % (véase el cuadro 4).

Las limitaciones temporales conllevaron problemas específicos para los instrumentos de capital

El análisis del Tribunal también muestra que los instrumentos de capital se enfrentaron a problemas específicos para conseguir un efecto renovable. En Europa, el período medio de tenencia para las inversiones en capital (por ejemplo, el tiempo entre la adquisición y la venta de acciones) era de aproximadamente seis años en 2014⁷⁸. Sin embargo, la mayoría de los instrumentos de capital del FEDER y del FSE eran operativos durante no más de ocho años (de 2009 a 2017). Así pues, aunque las operaciones comenzaran a principios de 2009 y la salida tuviera lugar a finales de 2014, quedarían menos de tres años antes del cierre del PO para efectuar una nueva ronda de inversiones en capital. Por consiguiente, teniendo en cuenta los años necesarios para poner en marcha el instrumento, es muy poco probable que las contribuciones del PO a los instrumentos de capital se vuelvan a usar dentro de un mismo período de programación.

En cambio, los instrumentos de capital gestionados de manera centralizada tienen una duración mucho mayor, lo que refleja mejor su naturaleza⁷⁹ (por ejemplo, el Fondo Marguerite tiene un plazo límite de veinte años con posibilidad de una prórroga de dos años).

El elevado grado de discrecionalidad con respecto a la reutilización de los fondos en el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE puede provocar que el efecto renovable desaparezca una vez cerrados los PO

El marco jurídico del período 2007-2013 para los instrumentos financieros de gestión compartida prevé que los Estados miembros pueden quedarse con los recursos que se hayan usado al menos una vez en el momento del cierre, aunque dichos recursos deben reutilizarse en beneficio del grupo destinatario⁸⁰. Las notas orientativas de la Comisión sobre los instrumentos financieros⁸¹ y el cierre de los PO del período 2007-2013⁸² sugieren que los recursos procedentes de los instrumentos del FEDER y del FSE deben ser reinvertidos de manera indefinida.

Sin embargo, el Tribunal considera que el Reglamento general para el período 2007-2013 con relación a las reinversiones indefinidas no se puede interpretar de esta forma⁸³. Por ejemplo, las disposiciones también permiten que se reduzca el capital del instrumento y que se usen los recursos de los instrumentos financieros a modo de subvenciones. Además, desde el punto de vista jurídico, toda actividad posterior al cierre de los programas que no afecte al presupuesto de la UE es responsabilidad exclusiva del Estado miembro y deja de estar sujeta a la supervisión de la Comisión, salvo que se disponga lo contrario en la base jurídica.

¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?

En cuanto al período de programación 2014-2020, una serie de cuestiones relativas a la reutilización de los fondos de los instrumentos de los Fondos EIE al término del período de subvencionabilidad en 2023 han sido aclaradas en los artículos 44 y 45 del RDC.

Además, la legislación aplicable al período de programación 2014-2020 reconoce explícitamente el carácter renovable previsto de los instrumentos financieros tras el período de subvencionabilidad, pues incluye disposiciones sobre la reutilización de los recursos reembolsados durante al menos ocho años tras el final del período de subvencionabilidad⁸⁴. Mediante esta disposición, el RDC prevé un período mínimo para consignar los fondos asignados a los instrumentos financieros, pero no ofrece otra información sobre cómo proceder. En opinión del Tribunal, la Comisión debe aclarar este aspecto.

Un factor decisivo para evitar los fallos del pasado es la armonización: la opción de que las autoridades de gestión diseñen los instrumentos financieros según unos términos y unas condiciones armonizados que hayan sido determinados por la Comisión debería simplificar y facilitar de manera significativa el proceso de creación.

La base jurídica del período de programación 2014-2020 también permite continuar usando los instrumentos financieros durante el siguiente período de programación, en lugar de exigir que se liquiden y se reemplacen por otros nuevos⁸⁵. Con ello se puede ahorrar tiempo y dinero, pues los instrumentos financieros ya estarían listos y operativos al inicio del período de programación y la dotación del instrumento se podría ampliar de conformidad con la evaluación ex ante de las necesidades. Sin embargo, en los casos en que el administrador del fondo haya sido elegido mediante un procedimiento de licitación abierto, el ahorro de tiempo sería reducido, ya que habría que iniciar otro procedimiento de licitación para elegir al nuevo administrador del fondo. Sobre la base de las respuestas a su encuesta (véase el recuadro 15), el Tribunal constató que los administradores de los fondos agradecerían nuevas directrices de la Comisión sobre cómo transferir los instrumentos al período 2014-2020.

Por último, durante el período de programación 2007-2013, la Comisión empezó a organizar una serie de presentaciones y talleres para difundir las mejores prácticas y formar a los funcionarios de los Estados miembros. En enero de 2015, un año después del comienzo del período de programación 2014-2020, la Comisión también lanzó una plataforma de asesoramiento técnico (www.fi-compass.eu) para divulgar conocimientos especializados sobre los requisitos jurídicos de la UE en relación con los instrumentos financieros.

¿Demostraron los instrumentos financieros ser un método rentable para ejecutar el presupuesto de la UE?

Los instrumentos financieros, a diferencia de las subvenciones tradicionales, son gestionados por los administradores de los fondos (en lugar de las administraciones públicas). En general, se trata de intermediarios financieros, tales como bancos privados o estatales. La gestión de los instrumentos financieros tiene un coste, y los administradores de los fondos tienen derecho a una remuneración por los servicios prestados. El nivel de los costes (reembolsados previa justificación de los gastos) y de las tasas (precio acordado o compensación por los servicios prestados) de gestión para el administrador de los fondos se suelen determinar en el convenio de financiación para cada uno de los instrumentos financieros. La remuneración debe cubrir todos los gastos administrativos del instrumento financiero (incluidos los gastos de las relaciones con inversores, los gastos jurídicos y los gastos para los auditores) y, en el caso de los administradores de los fondos del sector privado, debe permitir un margen de beneficio. Los costes pueden variar según el tipo de producto financiero (es decir, garantías, préstamos o capital) y su nivel debe determinarse en función de unos criterios objetivos (por ejemplo, un gran número de pequeños préstamos suele conllevar unos gastos administrativos mayores que un pequeño número de grandes préstamos).

Sobre la base de los últimos datos facilitados a la Comisión por los Estados miembros, el Tribunal analizó el nivel de los costes y las tasas de gestión reales de los instrumentos de gestión compartida y de gestión centralizada durante el período de programación 2007-2013, y examinó si estaban convenientemente vinculados al rendimiento del administrador de los fondos. Además, en lo relativo al período de programación 2014-2020, evaluó si la proporción creciente de fondos asignada a los instrumentos financieros (y, por tanto, generalmente no gestionados por administraciones nacionales o regionales) se ha visto reflejada a la hora de fijar el nivel de asistencia técnica que se paga a los Estados miembros por la ejecución de los Fondos EIE.

Los costes y las tasas de gestión son elevados en comparación con el nivel real de desembolso a los beneficiarios finales

Los costes de gestión acumulados exceden a los desembolsos efectuados a los beneficiarios finales en aproximadamente el 2 % de los instrumentos

En algunos instrumentos, los costes y las tasas de gestión superan incluso los importes efectivamente desembolsados a los beneficiarios finales. El análisis del Tribunal de los 1 025 instrumentos financieros del FEDER y del FSE identificó 23 casos de este tipo (el 2,2 %) en ocho Estados miembros (Bulgaria, República Checa, Alemania, España, Francia, Italia, Polonia y Reino Unido). Considerados en conjunto, estos instrumentos imputaron 28 millones de euros en concepto de costes y tasas de gestión para desembolsar 4 millones de euros a los beneficiarios finales. Al mismo tiempo, hay instrumentos similares en cuyo caso no se paga ningún tipo de coste o tasa de gestión a los intermediarios financieros (véase el recuadro 16).

Los costes y las tasas de gestión acumulados suponen hasta el 75 % de la ayuda financiera desembolsada a los beneficiarios finales

El Tribunal también ha llevado a cabo su propio análisis de los datos de la Comisión al relacionar los costes y las tasas de gestión con los importes efectivamente abonados a los beneficiarios finales. Los resultados por Estado miembro se presentan en el cuadro 6.

En 274 de los 1 025 instrumentos del FEDER y del FSE en diez de los veinticinco Estados miembros (Suecia, Austria, Letonia, Malta, Finlandia, Lituania, Rumanía, Grecia, Hungría y Chipre) el Tribunal observó que los datos sobre costes y tasas de gestión facilitados a la Comisión hacían referencia a todos los instrumentos financieros. En otros seis Estados miembros (Polonia, Portugal, Alemania, Eslovaquia, Bulgaria y Reino Unido), se proporcionaron datos relativos a 392 instrumentos financieros que en su conjunto representaban entre el 84 % y el 98 % de la dotación total de capital a los instrumentos financieros. En el resto de Estados miembros, se facilitó información plausible sobre los costes y las tasas de gestión de un total de instrumentos que en su conjunto representaban dos tercios o menos de la dotación total⁸⁶. En el caso de varios instrumentos financieros, los datos no fueron facilitados o no eran plausibles (como la notificación de unos costes y tasas de gestión diez veces superiores al importe efectivamente desembolsado). Por otra parte, cuando se indica que los costes y las tasas son «cero», cabe la posibilidad de que fuera realmente así o de que los datos no fueran facilitados. Para su análisis el Tribunal ha descartado estos datos.

No se reembolsaron con cargo al presupuesto de la UE los costes y las tasas de gestión superiores a los límites máximos reglamentarios al cierre

En principio, los costes y las tasas de gestión estaban limitados a un máximo del 4 % anual de la dotación total del instrumento financiero

En la base jurídica del período de programación 2007-2013, las disposiciones sobre la remuneración del administrador de los fondos eran sucintas en el Reglamento principal⁸⁷, pero los límites máximos para los costes y las tasas de gestión ya se habían precisado en el Reglamento de ejecución⁸⁸ de la Comisión. En concreto, se habían fijado los siguientes límites máximos anuales:

• el 2 % anual del capital aportado por el PO a los fondos de cartera para los fondos de garantía;
• el 4 % anual del capital aportado por el PO o el fondo de cartera para los instrumentos de microcrédito destinados a las microempresas;
• el 3 % anual del capital aportado por el PO o el fondo de cartera para los demás casos.

La Comisión fijó estos límites máximos en su propuesta legislativa, teniendo en cuenta las enseñanzas extraídas durante el período de programación 2000-2006. Así, había un límite máximo global para los costes y las tasas de gestión del 5 % para los fondos de capital y del 2 % para los fondos de garantía⁸⁹.

En el caso de la gestión compartida, al establecer la remuneración del administrador de los fondos, las autoridades de gestión deben tener en cuenta tanto los Fondos Estructurales como los marcos jurídicos de las ayudas estatales. Además, estas autoridades deben velar por que las disposiciones sobre remuneración estén en consonancia con la estrategia de inversión del instrumento a fin de garantizar que el administrador de los fondos tenga un incentivo financiero para actuar de conformidad con los objetivos establecidos del PO. Por tanto, la negociación del convenio de financiación no es una tarea trivial, y durante las entrevistas del Tribunal, muchas autoridades de gestión afirmaron que, al comienzo del período de programación 2007-2013, carecían de los conocimientos necesarios para ello.

Si se dan determinadas condiciones, se pueden superar los límites normativos máximos para los costes y las tasas de gestión (por ejemplo, si los costes y las tasas de gestión se ajustan a los términos del mercado y no exceden a aquellos pagaderos por los inversores privados o si el administrador de los fondos ha sido seleccionado mediante un procedimiento de adjudicación de contratos públicos). Sobre la base de los informes presentados por los Estados miembros a la Comisión, no se dispone de información sobre la frecuencia con la que se superaron los límites máximos.

Los costes y las tasas de gestión se pagan con cargo a la dotación de capital del instrumento financiero y no se trasladan al beneficiario final. Estos costes se consideran subvencionables hasta la liquidación del fondo, que en la mayoría de los casos coincide con el cierre del programa⁹⁰. La Comisión comprobará la subvencionabilidad de los costes y las tasas de gestión presentados para los fondos del FEDER y del FSE que se crearon durante el período de programación 2007-2013 cuando lleve a cabo el análisis de los documentos de cierre en 2017 y 2018.

En algunos casos es probable que en el momento del cierre los costes de gestión acumulados superen los límites máximos normativos

Los costes y las tasas de gestión en que se haya incurrido y que hayan sido pagados para el 31 de marzo de 2017 pueden ser declarados como un coste subvencionable del PO del FEDER y del FSE en el marco del cual se haya creado el instrumento financiero⁹¹. El Reglamento precisa que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión están relacionados con el «capital aportado por el programa operativo». En opinión de la Comisión, los límites máximos a los que hace referencia el artículo 43 del Reglamento de ejecución se aplican a la contribución de capital total al instrumento financiero, en lugar de a la contribución efectiva utilizada para proporcionar apoyo financiero a los beneficiarios finales. Las directrices existentes para el período de programación 2007-2013 sobre los costes y las tasas de gestión confirman esta opinión⁹².

En opinión del Tribunal, la Comisión debería haber interpretado que los límites máximos para los costes y tasas de gestión fijados en las disposiciones del Reglamento se aplican a la parte realmente utilizada de la dotación de capital aportada por el PO al instrumento financiero, es decir, la dotación real que haya sido empleada para proporcionar ayuda financiera a los beneficiarios finales. Los administradores de los fondos no deberían ser remunerados por no hacer uso de la dotación de capital de los instrumentos.

La remuneración basada en los resultados no era una obligación jurídica durante el período de programación 2007-2013

Durante el período de programación 2007-2013, la buena gestión financiera de los instrumentos financieros y los resultados reales del administrador de los fondos solo se mencionaban en las notas orientativas de la Comisión, pero no en ninguna base normativa, como un factor para determinar los costes y las tasas de gestión⁹³.

Sobre la base de sus auditorías de gestión y conformidad de los instrumentos financieros, el Tribunal ha constatado que los sistemas de remuneración vinculados a los resultados eran la excepción más que la norma: solo uno de nueve instrumentos examinados en el período comprendido entre 2013 y 2015 había implantado una remuneración para el administrador de los fondos basada en los resultados.

Cuando la remuneración de los administradores de los fondos no se basa en los resultados, el incentivo para que estos transfieran de manera efectiva los fondos a los beneficiarios finales es limitado. Este hecho puede haber repercutido negativamente en los resultados de los instrumentos financieros durante el período de programación 2007-2013. Además, la gestión de los instrumentos del FEDER y del FSE en estas condiciones se vuelve bastante atractiva para los administradores sin experiencia (véase además el apartado 86).

En 2012, la Comisión recomendó a las autoridades de gestión que la remuneración del administrador de los fondos estuviera vinculada, por un lado, a la calidad de las inversiones efectivamente realizadas, que se debía medir según su contribución a la consecución de los objetivos estratégicos del PO, y, por otro lado, también al valor de los recursos reintegrados a la operación procedentes de las inversiones efectuadas por el instrumento⁹⁴. Sin embargo, esta recomendación se formuló en una nota orientativa del COCOF y no era jurídicamente vinculante.

Al evaluar los costes y las tasas de gestión, la Comisión no tiene debidamente en cuenta las diferencias en los tipos de instrumentos ni el nivel real de apoyo facilitado a los beneficiarios finales

Es probable que el cálculo de la Comisión de unos costes de gestión acumulados de 631 millones de euros desde 2007 esté subestimado

En diciembre de 2015, sobre la base de los datos facilitados por los Estados miembros para el año 2014, la Comisión calculó unos costes y tasas de gestión acumulados de al menos 631 millones de euros para los instrumentos del FEDER y del FSE desde el inicio del período de programación⁹⁵.

De acuerdo con la Comisión, esta cifra representa el 4,7 % de las aportaciones de los PO a los instrumentos pertinentes en el período de programación 2007-2013.

Si los importes pagados entre los fondos de cartera y los fondos específicos no se incluyen en el cálculo porque ya figuran como aportaciones del PO a los fondos de cartera, este porcentaje global de los costes y las tasas de gestión aumenta hasta el 6,2 %. Además, los administradores de los fondos también pueden cobrar tasas a los beneficiarios finales, pero es posible que no hayan informado de ellas a la Comisión. Así pues, dado que el cálculo de la Comisión se basa únicamente en datos parciales (tanto para las cantidades absolutas como para el porcentaje de las aportaciones de los PO), es probable que las cifras reales sean significativamente mayores.

Los costes y las tasas de gestión son significativamente superiores a los niveles comunicados por la Comisión si se calculan sobre la base del apoyo financiero facilitado a los beneficiarios finales

En general, teniendo en cuenta los 764 instrumentos del FEDER y del FSE que aparecen en el cuadro 6, el Tribunal observó que los costes y las tasas de gestión acumulados representan hasta el 75 % de la ayuda financiera proporcionada a los beneficiarios finales, lo que representa un promedio anual de hasta el 16 %.

En el caso de los diez Estados miembros que han facilitado datos consistentes para sus 274 fondos del FEDER y del FSE, el Tribunal ha comprobado que los costes y las tasas de gestión acumulados se sitúan entre el 2 % y el 17 % de la ayuda financiera proporcionada a los beneficiarios finales. Esto supone un promedio anual de entre el 1 % y el 3 %.

Diferencias considerables en los costes y tasas de gestión entre los distintos tipos de instrumentos financieros

El nivel de los costes y las tasas de gestión también está relacionado con el tipo de instrumento. Teniendo en cuenta los datos plausibles facilitados por la Comisión, el Tribunal ha calculado el promedio de los valores que se muestran en el cuadro 7. De media, los instrumentos de garantía presentan un menor porcentaje de costes y tasas de gestión, mientras que los instrumentos de capital son los que tienen los mayores porcentajes.

Además, como norma general, la ejecución de los instrumentos financieros con un fondo de cartera resulta más cara porque los costes y las tasas de gestión son pagaderos a ambos niveles (es decir, el del fondo de cartera y el del fondo específico). Asimismo, el Tribunal señala que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión durante el período de programación 2007-2013 no dependían de la escala de las inversiones del instrumento financiero, ya que se pagaban como un porcentaje de la aportación del PO (véase el apartado 108).

Sobre la base del apoyo financiero proporcionado, los costes y las tasas de gestión de los instrumentos del FEDER y del FSE son significativamente superiores a los de los instrumentos financieros de gestión centralizada o a los de los fondos de inversión del sector privado

El análisis del Tribunal también reveló que los costes y las tasas de gestión medios de los instrumentos financieros de gestión centralizada o de los fondos de inversión del sector privado eran significativamente inferiores a los de los instrumentos del FEDER y del FSE con relación al apoyo financiero facilitado a los beneficiarios finales al final de 2014:

• el coste operativo acumulado imputado por el FEEE desde que empezó a funcionar en 2011 corresponde aproximadamente al 5 % del total de los importes invertidos, lo que da como resultado un coste anual del 1,2 %.
• en el caso del EPMF (combinación de los préstamos y los instrumentos de garantía), la Comisión calcula que el promedio anual de costes pagaderos a cargo del presupuesto de la UE es de un máximo de entre el 0,5 % y el 0,7 % de la dotación de capital⁹⁶. Ello corresponde a un coste anual del 0,2 % de los importes de garantías facilitados por el EPMF a los beneficiarios finales.

El análisis del Tribunal mostró igualmente que, incluso en el caso de los costes y las tasas de gestión del BEI y del FEI para los instrumentos del FEDER fueron por lo general superiores a los que imputan en calidad de administradores de los fondos para instrumentos de gestión centralizada.

El examen del Tribunal de dos estudios sobre la remuneración de los administradores de los fondos de inversión del sector privado publicados en 2015 reveló que el promedio anual de la tasa de gestión en todos los tipos de fondos (excluidos los fondos de cartera) era de entre el 0,6 % y el 1 %⁹⁷. Ambos estudios también indicaban que las tasas de gestión se habían reducido en los últimos años. Otro estudio publicado en 2013 señala que el promedio anual de las tasas de gestión en el caso de los fondos de capital riesgo se sitúa entre el 2 % y el 2,5 %⁹⁸.

El análisis del Tribunal también refleja la existencia de diferencias significativas en los costes y las tasas de gestión imputados según los distintos instrumentos del FEDER y del FSE. Basándose en la información disponible sobre los costes de ejecución reales de los distintos los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, la Comisión no está condiciones de evaluar si estas diferencias en los costes están justificadas. El Tribunal ya había formulado observaciones similares en otro Informe Especial⁹⁹.

Limitaciones en la comunicación de los gastos y las tasas de gestión por parte de los Estados miembros

Solo alrededor del 60 % de todos los instrumentos del FEDER y del FSE facilitan información sobre sus costes y tasas de gestión a la Comisión

En 2011 la Comisión introdujo una obligación para los Estados miembros de informar anualmente en relación con los instrumentos de gestión compartida¹⁰⁰. Las autoridades de gestión tenían que comunicar esta información por primera vez en sus informes para el año 2011. Los datos solicitados por la Comisión incluían, entre otros, información relativa a los costes y las tasas de gestión, que era opcional para las autoridades de gestión del FEDER y del FSE. Para el año 2014, se presentaron datos sobre los costes y las tasas de gestión solamente en relación con un total de instrumentos correspondiente al 63 % del importe total de los pagos a los instrumentos financieros procedentes de los PO del FEDER y del FSE (frente al 50 % en 2013)¹⁰¹.

Además, el Tribunal observa que solo se exige comunicar como costes y tasas de gestión los importes pagados. Sin embargo, también hay casos de costes y tasas acumulados pero aún sin abonar. Estos quedan excluidos de facto del informe, lo que afecta a su integridad y contribuye a la subestimación de los costes y las tasas que se comunican a la Comisión.

¿Se ha abordado la cuestión en el período de programación 2014-2020?

En cuanto a los problemas relativos a los costes y las tasas de gestión, se han adoptado una serie de medidas para el período de programación 2014-2020.

Reducción de los plazos de comunicación para los Estados miembros y ampliación para la Comisión

En el período de programación 2014-2020, los Estados miembros tienen la obligación de enviar a la Comisión el informe sobre la ejecución de los instrumentos financieros en el marco de su informe anual de ejecución. Ello implica que la presentación de informes tiene lugar un mes antes (para el 31 de mayo, mientras que en el período anterior la fecha límite era el 30 de junio), cuando esta notificación no formaba parte del informe anual de ejecución; para 2017 y 2019 el plazo sigue siendo el 30 de junio)¹⁰². Además, el período para que la Comisión revise los datos comunicados por los Estados miembros se fijó a seis meses. Ello significa que el plazo para que la Comisión presente el informe consolidado de ejecución de los instrumentos financieros ha cambiado, salvo para 2017 y 2019, pasando del 1 de octubre al 30 de noviembre. El resultado de estos cambios es que una información importante sobre la ejecución de los instrumentos financieros solo estará disponible para la autoridad responsable de aprobar la gestión presupuestaria incluso más tarde que en la actualidad.

Se exige a las autoridades de gestión que informen a la Comisión de los costes y las tasas de gestión

En el caso de los instrumentos financieros del período 2014-2020, las autoridades de gestión tienen la obligación de publicar los datos sobre los costes y las tasas de gestión en un anexo al informe anual de ejecución¹⁰³. Esto constituye una mejora importante que permitirá a la Comisión analizar y supervisar el coste de la ejecución de los instrumentos financieros mucho mejor en los próximos años.

Se han reducido los límites máximos de los costes y las tasas de gestión y se han diferenciado según el tipo de instrumento financiero

En cuanto a los límites máximos para los costes y las tasas de gestión, el Tribunal observa dos diferencias principales con respecto al período de programación 2007-2013. En primer lugar, los límites máximos para la retribución del administrador de los fondos se han diferenciado según el tipo de instrumento financiero¹⁰⁴ (véase el cuadro 8).

En segundo lugar, los límites máximos (que ahora son acumulados, en vez de anuales) son significativamente inferiores en comparación con los que se aplicaban en el período de programación 2007-2013. En general, el Tribunal considera que el hecho de que los límites máximos reducidos se apliquen sobre el importe acumulado de la retribución del administrador de los fondos supone una mejora, pero la Comisión no ha justificado cómo se determinaron estos límites. El análisis del Tribunal de los datos facilitados para el período de programación 2007-2013 hasta la fecha muestra unos porcentajes inferiores en la práctica (véase el apartado 120).

Los elementos de la retribución del administrador de los fondos basados en los resultados ofrecen un incentivo limitado

Para el período 2014-2020, el RDC también dispone que los resultados del administrador de los fondos deben servir como criterio para determinar los costes y las tasas de gestión. En concreto, todos los costes y las tasas de gestión que deban ser declarados como subvencionables al cierre han de estar basados en un método de cálculo en función de los resultados (véase asimismo el cuadro 6)¹⁰⁵.

En un acto delegado¹⁰⁶ se expone información adicional sobre los criterios basados en los resultados para determinar los costes y las tasas de gestión y los límites máximos aplicables.

Además, según las directrices de la Comisión sobre las inversiones de financiación de riesgo¹⁰⁷, este componente de la retribución basado en los resultados ha de ser significativo y estar diseñado para recompensar la consecución de los objetivos políticos específicos fijados de antemano, así como los resultados del administrador de los fondos. Esto último se debe medir no solo en función de haber logrado desembolsar el capital inicial o del importe de capital privado que se haya reunido, sino también sobre la base del rendimiento efectivo de las inversiones.

Sin embargo, el Tribunal ha observado que estos nuevos elementos basados en el rendimiento tienen una función secundaria a la hora de determinar la retribución total del administrador de los fondos que debe reembolsarse con cargo al presupuesto de la UE, debido a los siguientes motivos:

• dada la duración normal de un fondo de cartera o de un fondo específico, los límites máximos precisados en el acto delegado de la Comisión se suelen alcanzar fácilmente sin recibir la parte de la retribución relacionada con el rendimiento. En consecuencia, un administrador de los fondos con un elevado rendimiento alcanzará la retribución máxima antes que un administrador con un rendimiento inferior y a partir de ese momento dejará de recibir remuneración por sus servicios;
• no hay ningún cargo por rendimiento insuficiente que garantice que el administrador de los fondos asume parte de cualquier pérdida financiera en la que el instrumento pueda incurrir. De hecho, según el sistema de remuneración actual, incluso los administradores de los fondos que obtengan rendimientos negativos pueden percibir la retribución máxima;
• el marco normativo no exige que la autoridad de gestión precise de antemano los criterios de referencia mínimos de resultados (o tasas críticas de rentabilidad) que se deben alcanzar antes de que el administrador de los fondos pueda recibir la parte de la retribución que depende del rendimiento.

En general, el Tribunal considera, por consiguiente, que en la actualidad la parte de la retribución del administrador de los fondos basada en los resultados y cofinanciada con cargo al presupuesto de la UE produce un efecto incentivador muy limitado y debe ser revisada.

Los costes y las tasas de gestión en los que se incurre se suman a los costes administrativos de la ejecución de los programas operativos del FEDER y del FSE

La gestión, el control, la supervisión y la evaluación de los PO del FEDER y del FSE tiene un precio: este coste administrativo para las autoridades nacionales incluye la retribución del personal, los costes operativos (como los gastos de desplazamiento y formación) y los costes relacionados con las actividades de información y comunicación. Los Estados miembros tienen la posibilidad de recurrir a la asistencia técnica en el marco de los PO del FEDER y del FSE para cubrir estos costes administrativos¹⁰⁸.

Durante el período de programación 2007-2013, la asistencia técnica podía alcanzar hasta el 4 % de la financiación total de un PO del FEDER o del FSE¹⁰⁹. Se ha mantenido el mismo nivel para el período 2014-2020, una determinación tomada sobre la base de un estudio llevado a cabo en 2010 en nombre de la Comisión para su evaluación del impacto correspondiente al período de programación de programación 2014-2020¹¹⁰. A partir de este estudio, la Comisión calcula que los Estados miembros pueden gastar hasta 13 600 millones de euros en asistencia técnica durante el conjunto del período.

Sin embargo, durante el período de programación 2014-2020 se ejecutará una parte mucho mayor del presupuesto del FEDER y del FSE a través de los instrumentos financieros (véase el apartado 21). Esto supone que, de forma comparativa, más fondos de asistencia técnica estarán disponibles para las actividades de financiación basadas en subvenciones de los PO del FEDER y del FSE, ya que el administrador de los fondos realiza la mayor parte de la actividad administrativa de los instrumentos financieros. En el caso de estas actividades, los costes y las tasas de gestión son imputados directamente por los administradores de los fondos a los PO (o a los beneficiarios finales). Por consiguiente, el aumento de la financiación a través de los instrumentos financieros también se suma de manera indirecta al coste administrativo total para el presupuesto de la UE, pues el importe de la asistencia técnica prestada a los Estados miembros se obtiene del presupuesto de la UE para el resto de actividades de financiación basadas en subvenciones.

Asimismo, el Tribunal señala que, en cuanto al período de programación 2007-2013, la administración nacional no tiene la obligación de informar con detalle sobre la forma en que se ha gastado la asistencia técnica¹¹¹. En un informe anterior ya constató que la Comisión no disponía de información comparativa sobre los costes administrativos reales para cada Estado miembro, cada PO o cada mecanismo de financiación (es decir, subvenciones o instrumentos financieros)¹¹². Esto dificulta la evaluación de si los niveles de asistencia técnica están justificados en vista de los costes reales en los que han incurrido los Estados miembros para la ejecución de los PO del FEDER y del FSE.

Por tanto, el Tribunal mantiene su recomendación anterior de que la Comisión lleve a cabo un análisis comparativo de los costes de ejecución de las subvenciones y los instrumentos financieros (de gestión compartida y centralizada) correspondientes al período de programación 2014-2020 con el objetivo de determinar su nivel real¹¹³. Esta información sería especialmente relevante de cara a la preparación de las propuestas legislativas para el período posterior a 2020.

Conclusiones y recomendaciones

En general, el Tribunal observa que la ayuda financiera proporcionada a los beneficiarios finales a través de los instrumentos financieros ofrece ventajas significativas en comparación con las subvenciones, ya que cada euro financiado a través de un instrumento financiero puede en principio usarse más de una vez. Además, el hecho de que los préstamos se deben rembolsar, las garantías se deban liberar o las inversiones en capital se devuelvan también debería en principio tener un impacto en el comportamiento de los beneficiarios finales, que permitiría un mejor uso de los fondos públicos y reduciría la probabilidad de que estos beneficiarios pasaran a depender de la financiación pública.

Sin embargo, en su fiscalización el Tribunal ha puesto de relieve varios problemas significativos que limitaron la eficiencia de los instrumentos financieros como mecanismo para ejecutar el presupuesto de la UE en el período de programación 2007-2013:

• un número significativo de instrumentos financieros del FEDER y del FSE tenían una magnitud excesiva, y a finales de 2014 seguían existiendo problemas importantes para el desembolso de sus dotaciones de capital (como promedio, se había usado alrededor del 57 % de toda la dotación de capital aportada a los instrumentos financieros por los programas operativos). Un factor que contribuyó a las excesivas dotaciones iniciales de capital fue la intención de los Estados miembros de evitar la liberación de créditos a lo largo del período de programación 2007-2013;
• en general, ni los instrumentos financieros de gestión compartida ni los de gestión centralizada lograron captar capital privado;
• hasta la fecha, solo un número limitado de instrumentos financieros del FEDER y del FSE han conseguido proporcionar apoyo financiero de carácter renovable; y, en el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, los gastos y las tasas de gestión fueron muy elevados en comparación con el apoyo financiero real para los beneficiarios finales; además, resultaron ser significativamente superiores a los de los instrumentos de gestión centralizada o de los fondos de inversión del sector privado.

De forma paralela, el Tribunal señala también que, sobre la base de los conocimientos especializados adquiridos durante el período de programación 2007-2013, se han introducido mejoras en el marco jurídico del período de programación 2014-2020 en lo que respecta a los instrumentos financieros, pero determinadas cuestiones siguen pendientes. Las principales conclusiones del Tribunal para los períodos de programación 2007-2013 y 2014-2020 se presentan, junto con las recomendaciones, siguiendo la estructura del informe.

¿Era adecuada la magnitud de los instrumentos financieros en vista de las necesidades del mercado?

El Tribunal considera que un número significativo de instrumentos financieros tenían una magnitud excesiva, lo que indica que las autoridades de gestión no siempre evaluaron adecuadamente las necesidades del mercado antes de asignar los fondos procedentes de los PO del FEDER y del FSE a los instrumentos financieros. Esto conllevó la asignación de unas dotaciones excesivas de capital al constituir los instrumentos financieros, lo cual tuvo como resultado unos bajos porcentajes de desembolso. Un factor que contribuyó a que las dotaciones de capital resultaran excesivas fue la intención de los Estados miembros de eludir la norma n+2.

La introducción de las evaluaciones ex ante obligatorias durante el período de programación 2014-2020 para los instrumentos financieros tanto de gestión compartida como centralizada contribuirá a evitar las dotaciones excesivas de los instrumentos financieros a gran escala. No obstante, el logro de sus metas dependerá de que dichas evaluaciones se hayan realizado sobre la base de unas hipótesis y unos análisis válidos. En el caso de los instrumentos de gestión compartida, el enfoque de pagos escalonados (que vincula los pagos a cargo del presupuesto de la UE al desembolso de fondos a los beneficiarios finales) también tiene como objetivo abordar el problema de la dotación excesiva. Además, en el RDC se prevé la posibilidad de una revisión periódica de las evaluaciones ex ante en caso de que se produzcan cambios en el entorno económico o del mercado, aunque no para los instrumentos de gestión centralizada. Se ha llevado a cabo una revisión intermedia (que permitiría abordar estos aspectos) para la mayor parte, aunque no todos, los instrumentos financieros de gestión centralizada. Por último, cabe mencionar que no se prevé una revisión independiente de las evaluaciones ex ante en ningún caso.

El enfoque regional de los instrumentos financieros contribuyó a que los Estados miembros creasen un gran número de instrumentos financieros de pequeño tamaño durante el período de programación 2007-2013. A menudo los distintos fondos específicos del FEDER y del FSE no tenían el tamaño que en el sector de los fondos se considera apropiado para gestionarlos con eficacia (véanse los apartados 27 a 61).

Recomendación 1

En lo referente a las evaluaciones ex ante para los instrumentos financieros:

a) la evaluación ex ante de la Comisión para los instrumentos de gestión centralizada debería comprender sistemáticamente un análisis de las conclusiones extraídas hasta la fecha.

Fecha objetivo de aplicación: siempre que se cree un nuevo instrumento.

b) la Comisión, además de tener en cuenta las «conclusiones extraídas», debería evaluar el efecto de los principales cambios socioeconómicos en la justificación del instrumento y la contribución correspondiente exigida con cargo al presupuesto de la UE en el contexto de sus respectivas revisiones intermedias para todos los instrumentos financieros de gestión centralizada.

Fecha objetivo de aplicación: en cuanto tenga lugar una revisión intermedia

Recomendación 2

La Comisión y los Estados miembros deberían tener como objetivo la optimización de la magnitud de los fondos específicos del FEDER y del FSE para beneficiarse, cuando sea posible, de las economías significativas en relación con el coste que conlleva la gestión de los fondos. La Comisión debería proporcionar nuevas directrices a los Estados miembros sobre el modo de implantar estos instrumentos financieros a escala nacional o europea (gestionados directa o indirectamente por la Comisión).

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016 (para la Comisión) o al crearse los instrumentos financieros (para los Estados miembros).

¿Lograron los instrumentos financieros atraer capital privado?

El Tribunal constató que la Comisión y los Estados miembros se han enfrentado a grandes problemas para atraer inversores del sector privado a los instrumentos financieros tanto de gestión compartida como de gestión centralizada durante el período de programación 2007-2013. En concreto, el trato preferente a los inversores privados en el caso de los instrumentos financieros no logró atraer una financiación adicional significativa. Además, el Tribunal considera que el modo en que la Comisión calcula el apalancamiento de los instrumentos financieros no tiene debidamente en cuenta hasta qué punto la financiación pública con cargo al presupuesto de la UE moviliza fondos adicionales. Por otra parte, los Estados miembros no están obligados a informar a la Comisión de las contribuciones privadas a la dotación de capital de los instrumentos del FEDER y del FSE.

En este momento, parece poco probable que se consiga captar un importe significativo de fondos privados durante el período de programación 2014-2020 a través de los PO o como contribuciones adicionales. Las directrices publicadas por la Comisión en abril de 2014 no tienen suficientemente en cuenta las «buenas prácticas» observadas durante el período de programación 2007-2013 sobre la mejor forma de aplicar las disposiciones sobre trato preferente para captar más capital privado sin asignar un riesgo excesivo al sector privado.

El recurso a los acuerdos tributarios previos para los instrumentos financieros, que en determinadas condiciones puede dar lugar a evasión fiscal, durante el período de programación 2014-2020 iría en contra de la propia política de la Comisión al respecto (véanse los apartados 62 a 91).

Recomendación 3

La Comisión debería incluir en el Reglamento Financiero (y, por consiguiente, en los Reglamentos sectoriales) una definición para el apalancamiento de los instrumentos financieros que sea aplicable a todos los ámbitos del presupuesto de la UE, que distinga claramente entre el apalancamiento de las contribuciones públicas nacionales o privadas en el marco del PO y las contribuciones adicionales de capital públicas o privadas, y que tenga en cuenta el tipo de instrumento de que se trate. Dicha definición tendría que indicar claramente cómo se determinan los importes movilizados por la UE y la contribución pública nacional, posiblemente siguiendo las orientaciones de la OCDE al respecto.

Fecha objetivo de aplicación: en el momento de la revisión del Reglamento Financiero y en la revisión intermedia en el caso de los reglamentos sectoriales.

Recomendación 4

En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE durante el período 2007-2013, la Comisión debería garantizar que los Estados miembros facilitan datos completos y fiables sobre las contribuciones privadas a las dotaciones de capital, tanto a través de los PO como de forma complementaria a estos.

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2017.

Recomendación 5

En el caso de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, la Comisión debería facilitar directrices adicionales a los Estados miembros sobre cómo optimizar la aplicación de las disposiciones relativas al trato preferente para captar más capital privado sin asignar un riesgo excesivo a los contribuyentes públicos a las dotaciones de los instrumentos financieros.

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.

Recomendación 6

En el caso de los instrumentos financieros de gestión centralizada, se deberían definir en la legislación que regule el instrumento en cuestión los principios generales sobre el reparto de riesgos que podrían tener un impacto en el presupuesto de la UE.

Fecha objetivo de aplicación: al efectuar propuestas para la creación de nuevos instrumentos financieros o para la revisión de los ya existentes.

Recomendación 7

En cuanto a todos los instrumentos financiados a cargo del presupuesto de la UE durante el período de programación 2014-2020, la Comisión debería garantizar que ella misma, los Estados miembros y el grupo BEI solo aplicarán las estructuras que se ajusten a sus propias recomendaciones y medidas en materia de regímenes fiscales.

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.

¿Proporcionaron los instrumentos financieros un apoyo de carácter renovable?

En una gran mayoría de instrumentos del FEDER y del FSE aún no se había producido un efecto renovable significativo para finales de 2014. Esto se debió al hecho de que los retrasos en la ejecución contribuyeron a que resultara difícil para los instrumentos financieros del FEDER y del FSE desembolsar por completo sus dotaciones durante el período de programación 2007-2013. Fue necesario ampliar el período de subvencionabilidad de diciembre de 2015 hasta marzo de 2017 para aumentar la probabilidad de que la mayoría de los instrumentos financieros puedan gastar el total de sus dotaciones iniciales. Además, tras el cierre en marzo de 2017, la ejecución de los instrumentos financieros quedará a discreción de los Estados miembros y no hay certeza sobre en qué medida se logrará el efecto renovable.

Para el período de programación 2014-2020, las disposiciones de la base jurídica reducen el riesgo de que se creen instrumentos con una dotación de capital excesiva y, por consiguiente, contribuyen a que haya más probabilidades de conseguir un efecto renovable. Sin embargo, para ello se requiere extraer conclusiones de las deficiencias observadas durante el período de programación 2007-2013 y que las autoridades de gestión sean más realistas en cuanto a la parte de los Fondos EIE que se puede ejecutar mediante los instrumentos financieros.

Se han introducido otros cambios que deberían contribuir a la creación de instrumentos de forma más eficiente, pero el Tribunal ha observado que hay dos aspectos para los que aún se necesitan directrices suplementarias (véanse los apartados 92 a 105).

Recomendación 8

La Comisión debería adoptar las medidas necesarias para garantizar que los Estados miembros mantienen la naturaleza renovable de los fondos durante el período obligatorio de ocho años tras el final del período de subvencionabilidad para el período de programación 2014-2020. Esto se puede lograr si se exige la inclusión de una cláusula explícita en el convenio de financiación para garantizar que la financiación utilizará para los fines previstos.

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.

Recomendación 9

La Comisión debería facilitar directrices en relación con las disposiciones que permiten seguir usando los instrumentos financieros en el siguiente período de programación, en concreto en los casos en que los administradores de los fondos se seleccionen mediante un procedimiento de adjudicación de contratos públicos.

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2016.

¿Demostraron los instrumentos financieros ser un método rentable para ejecutar el presupuesto de la UE?

El Tribunal comprobó que una parte significativa de la dotación inicial de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE se destinó a gastos y tasas de gestión. Además, el nivel de las tasas resultó ser significativamente superior al de los instrumentos de gestión centralizada o de los fondos de inversión del sector privado si se compara con el apoyo financiero efectivamente facilitado a los beneficiarios finales. En vista de los altos niveles observados a finales de 2014, existe un riesgo significativo de que un gran número de instrumentos del FEDER y del FSE superen los límites máximos para los costes y las tasas de gestión previstos en la base jurídica del período 2007-2013. Los elevados niveles de costes y tasas de gestión pueden indicar un problema fundamental con respecto al modo en que este mecanismo de financiación se ha ejecutado durante el período de programación 2007-2013.

Los costes y las tasas de gestión en que se haya incurrido y que hayan sido pagados para el 31 de marzo de 2017 pueden ser declarados como un coste subvencionable de los programas del FEDER y del FSE en el marco del cual se haya creado el instrumento financiero. El Reglamento precisa que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión están relacionados con el «capital aportado por el programa operativo» a los instrumentos.

En opinión de la Comisión, los límites máximos a los que hace referencia el artículo 43 del Reglamento de ejecución se aplican a la contribución de capital total al instrumento financiero, en lugar de a la contribución efectiva utilizada para proporcionar apoyo financiero a los beneficiarios finales. En opinión del Tribunal, en el momento del cierre debería sin embargo interpretarse que los límites máximos fijados en el Reglamento se aplican a la parte realmente utilizada de la dotación de capital aportada por el PO al instrumento financiero, es decir, la que haya sido empleada para proporcionar ayuda financiera a los beneficiarios finales. Los administradores de los fondos no deberían ser remunerados por no hacer uso de la dotación de capital de los instrumentos.

La Comisión no cuenta con una visión completa de los costes de ejecución de los instrumentos financieros del FEDER y del FSE, ni de cómo se determinan los costes y las tasas de gestión, ni tampoco si están justificados. Asimismo, la Comisión carece de información sobre los costes administrativos generales de la ejecución de los Fondos EIE en cada Estado miembro durante el período de programación 2014-2020, según la forma de usar los mecanismos de financiación alternativos (es decir, subvenciones o ayuda financiera reembolsable, principalmente a través de instrumentos financieros).

El Tribunal también ha comprobado que estos costes y tasas de gestión en los que se incurre se suman a los costes administrativos generales de los PO del FEDER y del FSE. Además, los costes de gestión, al pagarse con cargo a la dotación inicial de los instrumentos, reducen el nivel de financiación procedente del presupuesto de la UE que está disponible para los beneficiarios finales.

En el período de programación 2014-2020 se ha reducido el plazo para la presentación de informes por parte de los Estados miembros, dado que la notificación sobre los instrumentos financieros ahora forma parte del informe de ejecución anual. Este informe se presenta a la Comisión un mes antes que los anteriores informes sobre los instrumentos financieros, salvo en el caso de los ejercicios 2017 y 2019. Al mismo tiempo se ha fijado a seis meses el plazo para que la Comisión presente su informe a las autoridades responsables de aprobar la gestión presupuestaria. En cambio, durante el período de programación 2007-2013, la Comisión disponía de tres meses para verificar los datos y presentar su informe de ejecución consolidado sobre los instrumentos financieros. Ello significa que información pertinente sobre la ejecución de los instrumentos financieros y los costes relacionados estará disponible más tarde que en el período anterior.

En cuanto a los costes y las tasas de gestión, se ha mejorado significativamente la legislación al proporcionarse unos límites máximos sobre los importes acumulados que son inferiores a los que se aplicaban en el período de programación 2007-2013. Sin embargo, los elementos basados en el rendimiento siguen sin ser lo suficientemente sólidos y la Comisión debe aportar una clarificación adicional sobre el modo en que las autoridades de gestión deben aplicar estas disposiciones al negociar los convenios de financiación (véanse los apartados 106 a 145).

Recomendación 10

En vista del cierre inminente del período de programación 2007-2013, la Comisión debería:

a) garantizar que los Estados miembros faciliten información exhaustiva sobre los costes y las tasas de gestión en los que se haya incurrido y que se hayan abonado en marzo de 2017;

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2017.

b) aclarar que los límites máximos para los costes y las tasas de gestión han de aplicarse a la parte de la dotación de capital realmente utilizada por el instrumento financiero, es decir, la contribución del PO empleada para proporcionar ayuda financiera a los beneficiarios finales.

Fecha objetivo de aplicación: a finales de marzo de 2017.

Recomendación 11

Con respecto a la retribución de los administradores de los fondos basada en los resultados en el período de programación 2014-2020:

a) la Comisión debería efectuar una propuesta legislativa con el fin de revisar las disposiciones existentes en el RDC para reforzar su efecto incentivador;

Fecha objetivo de aplicación: finales de 2016.

b) las autoridades de gestión de los Estados miembros deberían hacer un amplio uso de los elementos existentes basados en los resultados para la retribución de los administradores de los fondos a la hora de negociar los convenios de financiación. Ello podría complementarse con el uso voluntario de elementos adicionales.

Fecha objetivo de aplicación: inmediatamente.

Recomendación 12

La Comisión debería llevar a cabo un análisis comparativo de los costes de ejecución de las subvenciones y de la ayuda financiera reembolsable, principalmente a través de instrumentos financieros, para el período 2014-2020 con el objetivo de determinar su nivel real. Esta información sería especialmente pertinente de cara a elaborar las propuestas legislativas para el período posterior a 2020 y establecer un nivel adecuado de asistencia técnica.

Fecha objetivo de aplicación: a finales de 2017.

Por último, durante el período de programación 2014-2020, también sería indispensable que la Comisión y el BEI coordinen de manera eficaz el uso de instrumentos financieros de gestión compartida y centralizada financiados a cargo del presupuesto de la UE con el Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE), también conocido como «Plan Juncker». Solo así los instrumentos financieros con cargo al presupuesto de la UE podrán contribuir con mayor eficacia a las tan necesitadas inversiones en infraestructuras en la UE.

El presente informe ha sido aprobado por la Sala II, presidida por Henri GRETHEN, Miembro del Tribunal de Cuentas, en Luxemburgo en su reunión del día 1 de junio de 2016.

Por el Tribunal de Cuentas

Vítor Manuel da Silva Caldeira

Presidente

Abreviaturas

BEI: Banco Europeo de Inversiones

COCOF: Comité de Coordinación de los Fondos

EaSI: Programa de la Unión Europea para el Empleo y la Innovación Social

Egesif: Grupo de expertos en Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

EPMF: Instrumento europeo de microfinanciación para el empleo y la inclusión social

FC: Fondo de Cohesión

Feader: Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural

FEDER: Fondo Europeo de Desarrollo Regional

FEEE: Fondo Europeo para la Eficiencia Energética

FEIE: Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas

FEI: Fondo Europeo de Inversiones

FEP: Fondo Europeo de Pesca

Fondo Marguerite: Fondo Europeo 2020 para la energía, el cambio climático y las infraestructuras

Fondos EIE: Fondos Estructurales y de Inversión Europeos

FSE: Fondo Social Europeo

GPTT: Instrumento de Garantía de Préstamos para Proyectos de la Red Transeuropea de Transporte

IOP: Iniciativa de Obligaciones para la Financiación de Proyectos

Jeremie: Recursos europeos conjuntos para las microempresas y las medianas empresas

MCE: Mecanismo «Conectar Europa»

PEER: Programa de ayuda a la recuperación económica mediante la concesión de asistencia financiera comunitaria a proyectos del ámbito de la energía

PFLP: Primer tramo de pérdida de cartera

PO: Programa operativo

Pymes: Pequeñas y medianas empresas

RDC: Reglamento sobre disposiciones comunes

RTE-E/T: Red transeuropea de energía/transporte

SICAR: Sociedad de inversión de capital riesgo

SICAV: Sociedad de inversión de capital variable

TFUE: Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea

Glosario

Una autoridad de gestión es un ente público nacional, regional o local, o cualquier otro órgano público o privado, que ha sido designado por un Estado miembro para gestionar un programa operativo. Sus tareas incluyen seleccionar los proyectos que se van a financiar, hacer un seguimiento de la ejecución de los proyectos e informar a la Comisión sobre los aspectos financieros y los resultados logrados.

Una ayuda estatal es todo tipo de ayuda financiera directa o indirecta concedida por las autoridades públicas a las empresas del sector privado. El Tratado de Funcionamiento de la Unión Europea (TFUE) prohíbe de manera general las ayudas estatales en el mercado común salvo que estén debidamente justificadas. Las normas de la UE aplicables disponen que dichas ayudas no deberán distorsionar (o amenazar con distorsionar) la competencia. La Comisión Europea es la única competente para evaluar si las ayudas estatales concedidas por los Estados miembros son compatibles con estas normas. Las decisiones de procedimiento y las medidas adoptadas por la Comisión Europa están sujetas a la revisión del Tribunal General y del Tribunal de Justicia de la Unión Europea.

Un beneficiario final es toda persona física o jurídica, distinta del fondo de cartera o del intermediario financiero, que recibe financiación de un instrumento financiero.

El Comité de Coordinación de los Fondos (COCOF) es el comité permanente de vigilancia de la Comisión. Su función es debatir los asuntos relacionados con la aplicación de las normas que rigen el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo y el Fondo de Cohesión.

La dotación de capital se refiere al importe de los fondos aportados a un instrumento financiero (procedentes del presupuesto de la UE, el presupuesto nacional o de inversores privados) para respaldar sus operaciones. Debe reflejar su capacidad de inversión y ser proporcional al mercado al que se dirige el instrumento.

Eje prioritario: es una de las prioridades de la estrategia de un programa operativo y se compone de un conjunto de operaciones relacionadas y con objetivos específicos mensurables.

Un fondo de cartera es un fondo creado para invertir en varios fondos de capital riesgo, fondos de garantía, fondos prestados, fondos de desarrollo urbano, fondos u otros planes de incentivos que proporcionen préstamos, garantías de inversiones reembolsables, o instrumentos equivalentes, para la eficiencia energética y el empleo de energías renovables en edificios, incluidas las viviendas existentes.

Los fondos específicos son aquellos que no son fondos de cartera.

Los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Fondos EIE) abarcan cinco fondos separados que tienen como objetivo la reducción de los desequilibrios regionales en la Unión durante el período de programación 2014-2020. Estos fondos incluyen: el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo, el Fondo de Cohesión, el Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y el Fondo Europeo Marítimo y de Pesca.

El objetivo del Fondo Europeo de Desarrollo Regional (FEDER) es reforzar la cohesión económica y social dentro de la Unión Europea corrigiendo los principales desequilibrios regionales a través del apoyo financiero para la creación de infraestructuras e inversiones productivas generadoras de empleo, fundamentalmente para empresas.

El Fondo Europeo para Inversiones Estratégicas (FEIE) tiene como objetivo movilizar al menos 315 000 millones de euros en inversiones públicas y privadas a largo plazo en la UE durante el período 2015-2017 y garantizar la financiación de proyectos en años posteriores. El FEIE está establecido dentro del Banco Europeo de Inversiones (BEI) como un fondo fiduciario de duración ilimitada para financiar las partes más arriesgadas de los proyectos. Una garantía de hasta 16 000 millones de euros, respaldada por el presupuesto de la UE, compensará el riesgo adicional asumido por el BEI. Los Estados miembros pueden aportar fondos adicionales al FEIE.

El objetivo del Fondo Social Europeo (FSE) es reforzar la cohesión económica y social de la Unión Europea mediante la mejora del empleo y las oportunidades laborales, principalmente a través de medidas de formación destinadas a fomentar una tasa de empleo más elevada y la creación de más y mejores puestos de trabajo.

Una garantía es el compromiso de un tercero, denominado «garante», de pagar la deuda de un prestatario cuando este no pueda hacerlo por sí mismo. El garante es responsable de cubrir todo incumplimiento o impago de la deuda del prestatario según lo dispuesto en los términos y condiciones acordados por el garante, el prestamista y el prestatario.

El Grupo de expertos en Fondos Estructurales y de Inversión Europeos (Egesif) fue creado en la Comisión con el objetivo de ofrecerle asesoramiento sobre asuntos relacionados con la ejecución de los programas aprobados y puestos en marcha de conformidad con los reglamentos de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos. Es uno de los dos grupos que sustituyen al Comité de Coordinación de los Fondos (el segundo es el Coesif o Comité de Coordinación de los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos).

La iniciativa de recursos europeos conjuntos para las microempresas y las medianas empresas (Jeremie) es una iniciativa desarrollada por la Comisión junto con el Banco Europeo de Inversiones que fomenta el uso de los instrumentos de ingeniería financiera para facilitar a las pymes el acceso a la financiación a través de los Fondos Estructurales.

Un intermediario financiero es una entidad que actúa como intermediaria entre la autoridad de gestión o el fondo de cartera y los beneficiarios finales de los fondos canalizados a través de los instrumentos financieros en gestión compartida.

Una inversión en capital es una aportación de capital a una empresa que se realiza de manera directa o indirecta a cambio de la propiedad total o parcial de la empresa y en virtud de la cual el inversor puede asumir un cierto control sobre dicha empresa y tener derecho a una parte de sus beneficios.

Una línea de crédito contingente es una línea de crédito a la que se podía acceder si se dan una serie de condiciones previamente definidas.

La política de cohesión en el período de programación 2007-2013 abarcaba tanto el Fondo Europeo de Desarrollo Regional y el Fondo Social Europeo (es decir, los dos «fondos estructurales»), como el Fondo de Cohesión. En el período de programación 2014-2020, se ha mejorado la coordinación entre la política de cohesión y las demás políticas de la UE destinadas al desarrollo regional, en concreto la política pesquera, marítima y de desarrollo rural, mediante el establecimiento de disposiciones comunes para los Fondos Estructurales y de Inversión Europeos.

Un préstamo es un acuerdo que obliga al prestamista a poner a disposición del prestatario una suma de dinero por el importe y en el momento acordados. El prestatario está obligado a reembolsar el préstamo tras un período de tiempo determinado y, normalmente, a abonar unos intereses sobre el importe del préstamo.

Primer tramo de pérdida de cartera (PFLP): cuando una cartera de préstamos se divide en varios tramos de riesgo, el PFLP es el que soporta las primeras pérdidas de la cartera (debidas, por ejemplo, al impago).

Un programa operativo (PO) determina las prioridades y los objetivos específicos de un Estado miembro y cómo se usará la financiación durante un período determinado, por lo general de siete años, para financiar proyectos. Los proyectos han de contribuir a lograr uno o más objetivos de entre un número determinado de objetivos especificados en el eje prioritario del PO. Debe haber programas establecidos para cada uno de los fondos en el ámbito de la política de cohesión, es decir, el Fondo Europeo de Desarrollo Regional, el Fondo Social Europeo o el Fondo de Cohesión. Los Estados miembros elaboran los PO, que deben ser aprobados por la Comisión antes de que se realice cualquier pago a cargo del presupuesto de la UE y solo se pueden modificar durante el período abarcado si ambas partes están de acuerdo.

Los recursos restantes son la parte de la dotación de capital que llegó a los beneficiarios finales, fue seguidamente devuelta al instrumento financiero y está disponible para una nueva ronda de inversiones.

Reglamento Delegado: Reglamento Delegado (UE) n.º 480/2014 de la Comisión, de 3 de marzo de 2014, que complementa el Reglamento (UE) n.º 1303/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca¹.

Reglamento de ejecución: Reglamento (CE) n.º 1828/2006 de la Comisión, de 8 de diciembre de 2006, por el que se fijan normas de desarrollo para el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo y el Reglamento (CE) n.º 1080/2006 del Parlamento Europeo y del Consejo, relativo al Fondo Europeo de Desarrollo Regional².

Reglamento Financiero: Reglamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 25 de octubre de 2012, sobre las normas financieras aplicables al presupuesto general de la Unión y por el que se deroga el Reglamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002 del Consejo³.

Reglamento general para el período de programación 2007-2013: Reglamento (CE) n.º 1083/2006, de 11 de julio de 2006, por el que se establecen las disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo y al Fondo de Cohesión y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1260/1999⁴.

Reglamento MCE: Reglamento (UE) n.º 1316/2013 del Parlamento Europeo y del Consejo, de 11 de diciembre de 2013, por el que se crea el Mecanismo «Conectar Europa», por el que se modifica el Reglamento (UE) n.º 913/2010 y por el que se derogan los Reglamentos (CE) n.º 680/2007 y (CE) n.º 67/2010⁵.

Reglamento sobre disposiciones comunes (RDC) para el período 2014-2020: Reglamento (UE) n.º 1303/2013 de la Unión Europa y del Consejo, de 17 de diciembre de 2013, por el que se establecen disposiciones comunes relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión, al Fondo Europeo Agrícola de Desarrollo Rural y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y por el que se establecen disposiciones generales relativas al Fondo Europeo de Desarrollo Regional, al Fondo Social Europeo, al Fondo de Cohesión y al Fondo Europeo Marítimo y de la Pesca, y se deroga el Reglamento (CE) n.º 1083/2006 del Consejo⁶.

Una sociedad de inversión de capital de riesgo (SICAR) es una estructura diseñada para las inversiones de capital privado y capital riesgo sin normas sobre diversificación de la inversión ni restricciones en cuanto al préstamo o el apalancamiento.

Una sociedad de inversión de capital variable (SICAV) es un tipo de fondo de inversión de tipo abierto en el que el valor del capital cambia en función del número de inversores y del valor de las inversiones subyacentes. Las acciones del fondo se compran y venden según el valor neto más reciente de los activos del fondo.

La tasa crítica de rentabilidad es la tasa mínima de rentabilidad exigida por un administrador o un inversor para un proyecto o una inversión.

El tipo máximo de garantía es el porcentaje del valor total de una cartera de préstamos que queda efectivamente cubierto por la garantía.

Equipo auditor

En los informes especiales del TCE se exponen los resultados de sus auditorías de gestión y de cumplimiento de ámbitos presupuestarios o de temas de gestión específicos. El Tribunal selecciona y concibe estas tareas de auditoría con el fin de que tengan el máximo impacto teniendo en cuenta los riesgos relativos al rendimiento o a la conformidad, el nivel de ingresos y de gastos correspondiente, las futuras modificaciones, y el interés político y público.

La presente auditoría de gestión fue realizada por la Sala II del Tribunal (presidida por Henri Grethen, Miembro del Tribunal), que está especializada en los ámbitos de políticas estructurales, transporte y energía. La auditoría fue dirigida por Iliana Ivanova (Miembro ponente), con la asistencia de Tony Murphy (Jefe del gabinete) y Mihail Stefanov (Agregado del gabinete); Niels-Erik Brokopp (Gerente Principal); Rares Rusanescu (Jefe de tarea); y los auditores Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje y Maria Ploumaki.

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