Execução do orçamento da UE através de instrumentos financeiros — Ensinamentos a retirar do período de programação de 2007-2013

Síntese

A União Europeia enfrenta atualmente graves desafios, como a recuperação económica e financeira e a gestão da crise dos refugiados. Por conseguinte, os decisores da UE procuram formas de maximizar a eficácia e a eficiência do orçamento de que a União dispõe, que representa menos de 1% do seu produto interno bruto (PIB).

Os instrumentos financeiros são um instrumento de execução para prestar apoio financeiro a partir do orçamento da UE. O apoio financeiro concedido aos beneficiários finais através de instrumentos financeiros pode assumir a forma de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios.

Se forem devidamente aplicados, os instrumentos financeiros apresentam dois benefícios específicos em comparação com as subvenções:

• a possibilidade de exercerem um efeito de alavanca para os fundos públicos (ou seja, a mobilização de fundos públicos e privados adicionais para complementar o financiamento público inicial);
• a natureza renovável da sua dotação de capital (ou seja, a utilização dos mesmos fundos em vários ciclos).

O facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os investimentos devolvidos deve, em princípio, ter também impacto no comportamento dos beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo a probabilidade de os beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.

Durante o período de programação de 2007-2013, os instrumentos financeiros criados no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e do Fundo Social Europeu (FSE) foram utilizados em 25 dos 28 Estados- -Membros da UE: no total, foram criados em toda a UE 972 instrumentos financeiros do FEDER e 53 do FSE. Até ao final de 2014, cerca de 16 mil milhões de euros foram pagos a título de contribuições dos programas operacionais (PO) do FEDER e do FSE para estes instrumentos. Este valor representa um aumento significativo em comparação com cerca de 1,3 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006 e de 0,6 mil milhões de euros no período de programação de 1994-1999 atribuídos a esses instrumentos. Durante o mesmo período de 2007-2013, a contribuição global do orçamento da UE para os 21 instrumentos financeiros geridos direta ou indiretamente pela Comissão foi de cerca de 5,5 mil milhões de euros. Estes instrumentos financeiros geridos de forma centralizada operam em todos os Estados-Membros da UE.

Na presente auditoria, o Tribunal examinou se os instrumentos financeiros eram um mecanismo eficiente de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013. A auditoria foi realizada entre outubro de 2014 e março de 2016, tendo incidido nos domínios da política regional, social, dos transportes e da energia. A análise abrange os 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE criados durante o período de programação de 2007-2013, na modalidade de gestão partilhada, bem como seis instrumentos financeiros geridos centralmente nestes domínios. Os dados apresentados no presente relatório baseiam-se nas informações disponíveis mais recentes fornecidas pela Comissão em setembro de 2015, refletindo a situação no final de 2014.

A auditoria identificou várias questões significativas que limitaram a eficiência dos instrumentos financeiros enquanto mecanismo de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013:

• um número significativo de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE estavam sobredimensionados e até ao final de 2014 continuaram a enfrentar graves problemas para desembolsar as suas dotações de capital (em média, foram utilizados cerca de 57% do total das dotações de capital pagas pelos PO para os instrumentos financeiros). Um fator que contribuiu para as excessivas dotações de capital foi a intenção dos Estados-Membros de evitar anulações de autorizações durante o período de programação de 2007-2013;
• globalmente, os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada não conseguiram atrair capital privado;
• até à data, apenas um número limitado de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE conseguiram prestar apoio financeiro renovável;
• no caso dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, os custos e taxas de gestão são elevados em comparação com o apoio financeiro efetivamente pago aos beneficiários finais e parecem também ser significativamente superiores aos dos instrumentos geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado.

Ao mesmo tempo, o Tribunal constata que foram introduzidas melhorias no quadro jurídico para o período de programação de 2014-2020 no que diz respeito aos instrumentos financeiros com base na experiência adquirida durante o período de programação de 2007-2013, mas persistem determinadas questões.

No relatório, o Tribunal apresenta as seguintes recomendações:

• a avaliação ex ante da Comissão para os instrumentos geridos a nível central deve sistematicamente incluir uma análise dos «ensinamentos retirados» até à data;
• além dos «ensinamentos retirados», a Comissão deve igualmente avaliar o efeito das alterações socioeconómicas importantes sobre a lógica do instrumento e a correspondente contribuição exigida ao orçamento da UE no âmbito das respetivas avaliações intercalares de todos os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada;
• a Comissão e os Estados-Membros devem procurar otimizar a dimensão dos fundos específicos do FEDER e do FSE a fim de, sempre que possível, tirar partido das economias significativas nos custos de funcionamento dos fundos. Deverão ser fornecidas mais orientações aos Estados-Membros sobre a criação desses instrumentos financeiros nos próprios Estados-Membros ou a nível da União (que são geridos direta ou indiretamente pela Comissão);
• a Comissão deverá apresentar no Regulamento Financeiro (e, posteriormente, nos regulamentos setoriais) uma definição de efeito de alavanca dos instrumentos financeiros aplicável em todos os domínios do orçamento da UE, que distinga claramente entre o efeito de alavanca das contribuições privadas e públicas nacionais ao abrigo do PO e/ou de contribuições adicionais de capitais públicos ou privados, tendo em devida conta o tipo de instrumento utilizado;
• para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013, a Comissão deve assegurar no encerramento que os Estados-Membros fornecem dados completos e fiáveis sobre as contribuições privadas para as dotações de capital, tanto através dos PO como em complemento destes;
• para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão deve fornecer orientações adicionais aos Estados-Membros sobre a melhor forma de aplicar as disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dotações dos instrumentos financeiros;
• para instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, os princípios gerais de partilha de riscos que podem ter impacto no orçamento da UE devem ser definidos na legislação que rege o instrumento em questão;
• para todos os instrumentos financeiros financiados a partir do orçamento da UE durante o período de 2014- -2020, a Comissão deve assegurar que apenas as estruturas que estão de acordo com as suas próprias recomendações e ações no que respeita a disposições fiscais são aplicadas pelos Estados-Membros, pela Comissão e pelo grupo BEI;
• a Comissão deve tomar medidas adequadas para assegurar que os Estados-Membros mantêm a natureza renovável dos fundos durante o período exigido de oito anos após o final do período de elegibilidade para o período de programação de 2014-2020;
• a Comissão deve fornecer orientações relativas às disposições que permitem aos instrumentos financeiros continuar a ser utilizados no período de programação seguinte, em especial nos casos em que os gestores de fundos são selecionados com base em concursos públicos;
• a Comissão deve garantir que os Estados-Membros comunicam informações exaustivas sobre os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017, tendo em conta o futuro encerramento do período de programação de 2007-2013;
• a Comissão deve esclarecer que os limites máximos para os custos e taxas de gestão devem ser aplicados à dotação de capital efetivamente utilizada pelo instrumento financeiro, ou seja, a contribuição do PO que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais;
• relativamente à remuneração dos gestores de fundos baseada no desempenho no período de programação de 2014-2020, a Comissão deve apresentar uma proposta legislativa destinada a alterar as disposições em vigor no RDC, de forma a reforçar o efeito de incentivo dessas disposições;
• as autoridades de gestão dos Estados-Membros devem fazer uma utilização alargada dos atuais elementos de remuneração baseados no desempenho dos gestores de fundos na negociação de acordos de financiamento;
• a Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e do apoio financeiro reembolsável, principalmente através de instrumentos financeiros para o período de programação de 2014- -2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos. Essas informações seriam especialmente relevantes para a elaboração de propostas legislativas para o período pós-2020 e a determinação de um nível adequado de assistência técnica.

Introdução

O que são os instrumentos financeiros?

A União Europeia enfrenta atualmente graves desafios, como a recuperação económica e financeira e a gestão da crise dos refugiados. Por conseguinte, os decisores da UE procuram formas de maximizar a eficácia e a eficiência do orçamento de que a União dispõe, que representa menos de 1% do seu produto interno bruto (PIB).

Os instrumentos financeiros⁷ são um instrumento de execução para prestar apoio financeiro a partir do orçamento da UE através de empréstimos, garantias e investimentos em capitais próprios (ou em quase-capital) para a execução de projetos (ver quadro 1)⁸.

O anexo I apresenta a forma como funcionam os diferentes tipos de instrumentos financeiros.

Quando comparados com as subvenções (que são a forma tradicional de financiamento pelo orçamento da UE), os instrumentos financeiros, se devidamente aplicados, podem apresentar dois benefícios específicos:

• a possibilidade de exercerem um efeito de alavanca para os fundos públicos (ou seja, a mobilização de fundos públicos e privados adicionais para complementar o financiamento público inicial);
• a natureza renovável da sua dotação de capital (ou seja, a utilização dos mesmos fundos em vários ciclos) permite que cada euro de financiamento através de instrumentos financeiros seja, em princípio, utilizado mais de
  uma vez.

O facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os investimentos devolvidos deve, em princípio, influenciar também o comportamento dos beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo a probabilidade de os beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.

Uma definição comum de instrumentos financeiros foi apresentada pela primeira vez na revisão de 2012 do Regulamento Financeiro. Desde essa data, esta definição tem sido aplicada nos regulamentos setoriais para o período de programação de 2014-2020 (ver anexo II).

Utilização de instrumentos financeiros na execução do orçamento da UE desde 2007

Utilização de instrumentos financeiros financiados pelo orçamento da UE

O orçamento da UE pode ser executado através de gestão partilhada (ou seja, em cooperação com os Estados-Membros, como na política de coesão), através de gestão direta (ou seja, pelos seus serviços ou através das agências de execução) ou através de gestão indireta (ou seja, confiando tarefas de execução orçamental a países terceiros ou a outras entidades)⁹. As duas últimas modalidades são designadas em conjunto por gestão centralizada.

Os instrumentos financeiros são utilizados em diferentes partes do orçamento da UE:

• os instrumentos financeiros na modalidade de gestão partilhada no domínio da coesão são criados principalmente no âmbito do Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER) e, em menor grau, do Fundo Social Europeu (FSE). A partir do período de programação de 2014-2020, podem também ser utilizados para o Fundo de Coesão (FC). Cada instrumento tem de ser executado no âmbito de um programa operacional (PO), que é decidido pelas autoridades de gestão responsáveis por esse programa, juntamente com a sua dimensão e conceção¹⁰. Os instrumentos financeiros são também utilizados no âmbito do Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural (Feader) e do Fundo Europeu das Pescas (FEP);
• os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada são financiados a partir de vários domínios orçamentais, como a investigação, a empresa e a indústria, a educação e a cultura, etc. A Comissão, juntamente com os seus parceiros, está diretamente envolvida na sua conceção e no desenvolvimento da sua estratégia de investimento e dotações. A decisão de criação destes instrumentos é tomada pela autoridade orçamental (Parlamento Europeu e Conselho), com base numa proposta da Comissão.

Regras de seleção do gestor dos fundos de instrumentos financeiros

Na modalidade de gestão partilhada, os instrumentos financeiros podem ser criados como fundos autónomos ou como subfundos de fundos de participação, designados em seguida por fundos específicos (ver figura 1). Um fundo de participação, por vezes também referido como um «fundo de fundos», é um fundo criado com o objetivo de gerir diferentes tipos de instrumentos. Permite também proceder a contribuições provenientes de um ou mais PO para um ou vários instrumentos financeiros.

Os instrumentos financeiros são, em geral, geridos por bancos do setor privado ou público ou outros intermediários financeiros e não pelas administrações públicas. Para os instrumentos do FEDER e do FSE, a seleção de um gestor do fundo tem de estar em conformidade com as regras da UE e nacionais aplicáveis à contratação pública, se a gestão do fundo for sujeita a concurso público. Nos casos em que as regras de contratação pública não são aplicáveis (ou seja, no caso de o contrato de gestão do fundo não constituir um contrato público de serviços), a autoridade de gestão pode designar o gestor do fundo desde que se respeitem as regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais (ver pontos 10-12).

O grupo BEI, que inclui o Fundo Europeu de Investimento (FEI) e o Banco Europeu de Investimento (BEI), beneficia de um estatuto especial, uma vez que pode ser nomeado como gestor de fundos sem recorrer a um procedimento de contratação pública¹¹. Gere igualmente a maior parte dos instrumentos em gestão centralizada em que o gestor do fundo é designado na proposta legislativa.

Fonte: TCE.

Instrumentos financeiros e regras da UE em matéria de auxílios estatais

Na modalidade da gestão partilhada, os fundos da UE são considerados parte dos orçamentos nacionais ou regionais e, como tal, estão potencialmente sujeitos ao controlo no âmbito dos auxílios estatais. Na sua execução do instrumento financeiro, as autoridades de gestão devem, por conseguinte, garantir a conformidade com as regras aplicáveis em matéria de auxílios estatais¹². Essas regras constam do novo Regulamento geral de isenção por categoria (RGIC)¹³ e das novas orientações da Comissão para o financiamento de risco¹⁴, que entraram em vigor em julho de 2014.

Para cada instrumento financeiro do FEDER e do FSE, a autoridade de gestão tem de apresentar provas de que o mesmo satisfaz uma das seguintes condições¹⁵:

• respeita as práticas normais de mercado (que, na prática, significa que a gestão do fundo foi selecionada na sequência de um processo aberto, transparente e não discriminatório);
• está abrangido pelo regulamento «de minimis»¹⁶;
• constitui um auxílio isento, na medida em que se insere no âmbito do RGIC ou de um regime de auxílio comunicado, em conformidade com as orientações da Comissão para o financiamento de risco.

Os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada (que não utilizam recursos nacionais ou regionais e, por conseguinte, não fazem parte dos orçamentos dos Estados-Membros) não são abrangidos pelo âmbito de aplicação das regras da UE em matéria de auxílios estatais, uma vez que a principal condição do artigo 107.º do TFUE («[…] concedidos pelos Estados ou provenientes de recursos estatais») não está preenchida.

Informações de base sobre o número de instrumentos financeiros e a sua dotação de capital desde 2007

Período de programação de 2007-2013

Durante o período de programação de 2007-2013, os instrumentos financeiros foram utilizados em 25 dos 28 Estados-Membros da UE. Apenas a Croácia, a Irlanda e o Luxemburgo não utilizaram este mecanismo de financiamento¹⁷. Os anexos III e IV apresentam uma síntese dos instrumentos do FEDER e do FSE por Estado-Membro.

Como indicado no quadro 2, até ao final de 2014, as contribuições dos PO do FEDER e do FSE elevaram-se a cerca de 15,2 mil milhões de euros e 0,8 mil milhões de euros, respetivamente. Este valor representa um aumento significativo em comparação com cerca de 1,3 mil milhões de euros no período de programação de 2000-2006 e de 0,6 mil milhões de euros no período de programação de 1994-1999¹⁸.

Durante o período de programação de 2007-2013, a contribuição da UE paga aos instrumentos financeiros corresponde a 5% do financiamento total da UE para o FEDER e a 1% do financiamento total da UE para o FSE para todo o período. O orçamento da UE representa respetivamente 69% e 56% da contribuição total para as dotações de capital dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE nesse período (ver quadro 2). Em termos de apoio financeiro aos beneficiários finais, a contribuição da UE representa 63% (FEDER) e 65% (FSE).

De acordo com os dados mais recentes apresentados pela Comissão, tinham sido criados em toda a UE 972 instrumentos financeiros do FEDER e 53 do FSE. Destes, 903 são fundos específicos do FEDER e 49 são fundos do FSE (ver quadro 3). O grupo BEI gere 31 instrumentos do FEDER (ver ponto 9).

Além disso, foram financiados 14 instrumentos pelo Feader e 6 instrumentos pelo FEP. Para o período de programação de 2007-2013, estes dois fundos não exigiam aos Estados-Membros a comunicação de informações sobre os instrumentos financeiros, pelo que não existem dados oficiais nesta matéria¹⁹. No entanto, com base em dados compilados pelo Tribunal, no final de 2013 a dotação de capital de fundos cofinanciados pelo Feader e pelo FEP pode ser estimada em cerca de 700 milhões de euros e cerca de 72 milhões de euros, respetivamente (em ambos os casos, incluindo as contribuições nacionais para os programas).

Para os instrumentos em gestão centralizada, a contribuição global da UE a favor desses instrumentos no período de 2007-2013 em todos os domínios orçamentais ascendeu a cerca de 5,5 mil milhões de euros²⁰, repartidos por 21 instrumentos financeiros²¹. Estes instrumentos são utilizados em todos os Estados-Membros da UE.

Período de programação de 2014-2020

No orçamento da UE, os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI) constituem a principal fonte de financiamento para investimentos em capital e infraestruturas, com um orçamento total de cerca de 450 mil milhões de euros para o período de programação de 2014-2020.

Desde 2011, o Parlamento Europeu e o Conselho Europeu incentivam um maior recurso aos instrumentos financeiros²². Este compromisso político também se reflete no Regulamento que estabelece disposições comuns (RDC), que prevê uma maior utilização dos instrumentos financeiros para executar os cinco FEEI (ou seja, também o Fundo de Coesão) e concretizar todos os objetivos temáticos dos programas²³.

No final de 2015, a Comissão estimava que, para o período de programação de 2014-2020 no seu conjunto, serão afetados cerca de 21 mil milhões de euros a instrumentos financeiros dos cinco FEEI²⁴. Uma vez que a contribuição média da UE para as dotações totais desses instrumentos para o período de programação de 2007-2013 era de cerca de 68% no final de 2014²⁵, o Tribunal estima que o montante de 21 mil milhões de euros provenientes do orçamento da UE deverá corresponder a aproximadamente 31 mil milhões de euros de dotações totais (não tendo em conta o financiamento nacional e privado adicional que pode ser fornecido aos fundos fora dos programas dos FEEI).

Em comparação, o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE) visa mobilizar, pelo menos, 315 mil milhões de euros de investimentos públicos e privados a longo prazo em toda a UE durante o período de 2015-2017 e garantir o financiamento de projetos nos anos seguintes.

Âmbito e método da auditoria

Na presente auditoria, o Tribunal examinou se os instrumentos financeiros eram um mecanismo eficiente de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013. Nesse contexto, o relatório procura dar resposta às seguintes questões principais de auditoria:

• os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?
• os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?
• os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?
• os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para a execução do orçamento da UE?

Para cada uma destas questões, os auditores verificaram quais os ensinamentos que podem ser retirados das principais insuficiências detetadas. O Tribunal avaliou igualmente em que medida tinham sido corrigidas nos regulamentos aplicáveis ao período de programação de 2014-2020.

A auditoria abrange o período de 2009-2015, tendo incidido nos domínios das políticas regional e social, bem como dos transportes e da energia. Em especial, o exame abrange todos os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, bem como seis instrumentos financeiros geridos de forma centralizada nos domínios da política social, dos transportes e da energia. Várias questões identificadas no presente relatório podem, no entanto, afetar também outros domínios do orçamento da UE em que esses instrumentos são utilizados.

Os trabalhos de auditoria foram compostos pelos seguintes elementos:

• um exame de várias análises e publicações da Comissão, do BEI, do FEI e 
  de terceiros;
• uma análise do relatório anual de acompanhamento mais recente, publicado pela Comissão em setembro de 2015 e abrangendo os 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE. Esta análise, baseada em dados comunicados pela Comissão em novembro de 2015, foi igualmente realizada para seis²⁶ dos 21 instrumentos em gestão centralizada (que representam uma contribuição da UE de 789 milhões de euros, ou seja, 14% do montante total dos 21 instrumentos)²⁷;
• um exame de 10 estudos de casos de instrumentos financeiros aplicados no domínio do orçamento da UE abrangido pelo presente relatório²⁸, incluindo uma visita no terreno a um Estado-Membro (Eslováquia);
• uma análise de acompanhamento de 45 instrumentos financeiros auditados em auditorias de conformidade realizadas pelo Tribunal desde 2009 (cujos resultados foram anteriormente comunicados nos seus Relatórios Anuais) e de 54 instrumentos financeiros examinados pelas suas auditorias de resultados desde 2012;
• um inquérito junto de 85 autoridades de gestão e gestores de fundos envolvidos na execução dos instrumentos financeiros. Das 85 entidades examinadas, 82 dizem respeito a instrumentos do FEDER e do FSE geridos na modalidade de gestão partilhada e três em gestão centralizada. O Tribunal recebeu 66 respostas relativas aos instrumentos em gestão partilhada e duas relativas aos instrumentos em gestão centralizada;
• entrevistas com mais de 40 funcionários da Comissão, do BEI e do FEI e mais de 10 peritos de organizações com experiência neste domínio²⁹.

O Tribunal já efetuou vários exames da utilização de instrumentos financeiros, tendo comunicado, desde 2011, as conclusões em vários Relatórios Anuais³⁰ e Especiais³¹. Além disso, a própria Comissão, mas também o BEI, o FEI, o Parlamento Europeu, os organismos de auditoria nacionais e os gestores de fundos do setor privado identificaram várias questões nos últimos anos que, no seu conjunto, limitaram a eficácia dos instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013. O presente relatório baseia-se também nessas avaliações.

Observações

Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?

Os instrumentos financeiros não são projetos, mas sim um meio de financiamento pelo orçamento da UE. Na política de coesão, a decisão de uma autoridade de gestão de prestar apoio a título do PO através de um instrumento financeiro não é tanto uma decisão de investir ou não recursos do PO (que já está previamente definida no mesmo), mas sim a forma como investir: mediante uma subvenção única ou mediante um instrumento financeiro que concede um apoio financeiro reembolsável.

Por conseguinte, o Tribunal examinou em que medida os 1 025 instrumentos do FEDER e do FSE utilizaram a sua dotação de capital para a prestação de diferentes formas de apoio financeiro aos beneficiários finais e analisou vários fatores que contribuem para a baixa taxa de desembolso dos instrumentos aos beneficiários finais durante o período de programação de 2007-2013: o nível inicial das dotações de capital dos instrumentos, se as necessidades do mercado foram devidamente consideradas pelas autoridades de gestão e dificuldades específicas enfrentadas por instrumentos financeiros regionais. Analisou igualmente a forma como aspetos semelhantes foram tratados no caso dos instrumentos geridos de forma centralizada.

Uma dotação de capital excessiva resultou em taxas de desembolso baixas e evitou a anulação de autorizações, bem como potenciais reembolsos no encerramento

As taxas de desembolso dos instrumentos financeiros já foram analisadas em vários Relatórios Anuais e Especiais do Tribunal³². No presente relatório, o Tribunal analisa as últimas informações disponíveis, comunicadas pelos Estados-Membros à Comissão em 31 de dezembro de 2014 e publicadas em setembro de 2015. A análise dos dados mais recentes revela que um número significativo de Estados-Membros continua a deparar-se com dificuldades para utilizar as dotações de capital como previsto.

O quadro 4 mostra as taxas de desembolso de cada um dos 25 Estados-Membros que executaram instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013³³. As percentagens apresentadas são as médias de todos os instrumentos do FEDER e do FSE no Estado-Membro em causa. Um número significativo de instrumentos financeiros foi criado apenas em 2012 ou posteriormente.

Até ao final de 2014, um ano antes do termo do período de elegibilidade inicial (31 de dezembro de 2015), apenas 57% das dotações dos instrumentos do FEDER e do FSE tinham sido desembolsados aos beneficiários finais. Os desembolsos foram reduzidos, em especial para os instrumentos financeiros na Eslováquia (21%), Espanha (27%) e Itália (32%). Além disso, outros três Estados-Membros (Grécia, Países Baixos e Áustria) tinham desembolsado menos de metade das suas dotações iniciais.

Globalmente, 177 dos 972 instrumentos financeiros do FEDER (18%) e 16 dos 53 instrumentos financeiros do FSE (30%) tinham pago menos de um terço da sua dotação até ao final de 2014. Para estes 177 instrumentos, a dotação não utilizada total eleva-se a 4,2 mil milhões de euros em 31 de dezembro de 2014. Em relação a estes instrumentos, o Tribunal considera improvável que o financiamento disponível seja utilizado uma vez, apesar de a Comissão ter prorrogado o período de elegibilidade até março de 2017 (ver ponto 43). A taxa definitiva de desembolso dos instrumentos financeiros só pode, no entanto, ser avaliada no final do seu ciclo de vida, em especial no que diz respeito aos que foram criados perto do final do período de programação.

Taxas de desembolso reduzidas devido à dotação inicial excessiva dos instrumentos financeiros

Durante as entrevistas realizadas pelo Tribunal, foi muitas vezes argumentado que a crise económica e financeira teve um efeito importante, tendo afetado de forma negativa as taxas de desembolso aos beneficiários finais. No entanto, dada a dimensão do problema, o Tribunal considera que este não é o único nem o principal fator subjacente às reduzidas taxas de desembolso. De facto, em primeiro lugar, as taxas de desembolso reduzidas devem-se principalmente a uma dotação excessiva dos instrumentos financeiros.

A análise dos dados publicados pela Comissão em 2015 mostrou que existe uma correlação positiva entre as taxas de absorção do FEDER e do FSE ao nível dos Estados-Membros e as taxas de desembolso dos instrumentos financeiros aos beneficiários finais (ver figura 2a e figura 2b). Esta análise demonstra que os Estados-Membros que já têm dificuldades em absorver o orçamento do FEDER e do FSE têm muitas vezes problemas ainda mais graves para desembolsar a dotação de capital afetada aos instrumentos financeiros.

Nota: A dimensão dos círculos corresponde à contribuição total dos PO para os instrumentos financeiros (ver quadro 4). Coeficiente de correlação: 0,5.

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.

Nota: A dimensão dos círculos corresponde à contribuição total dos PO para os instrumentos financeiros (ver quadro 4). Coeficiente de correlação: 0,9.

Fonte: TCE com base nos dados da Comissão relativos a 2015.

Aumento das dotações de capital dos instrumentos financeiros em 21 dos 25 Estados-Membros

Em 21 dos 25 Estados-Membros, o Tribunal constatou igualmente que a dotação inicial tinha sido aumentada desde 2011. Globalmente, desde essa data foram afetados a instrumentos financeiros cerca de 7,1 mil milhões de euros de financiamento adicional dos PO do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013.

A maioria desses aumentos da dotação de capital dos instrumentos foi efetuada em Itália (2,5 mil milhões de euros), Espanha (0,9 mil milhões de euros), Grécia (0,9 mil milhões de euros), Reino Unido (0,7 mil milhões de euros) e Hungria (0,5 mil milhões de euros). Estes cinco Estados-Membros representam por si só 77% do aumento total da dotação de capital durante todo o período. Quatro deles (Itália, Espanha, Reino Unido e Hungria) apresentavam no final de 2014 uma taxa de absorção do FEDER inferior à média (ver figura 2a).

As disposições previstas na base jurídica para o período de programação de 2007-2013 criaram incentivos para os Estados-Membros utilizarem instrumentos financeiros a fim de contornarem o risco de anulação de fundos da UE

A base jurídica para o período de programação de 2007-2013 permitia que os Estados-Membros absorvessem inicialmente a contribuição da UE para os PO do FEDER e do FSE através da utilização de instrumentos financeiros. Estas contribuições iniciais podiam ser utilizadas pelos Estados-Membros como um mecanismo para evitar o risco de anulação de autorizações («regra n+2»)³⁴ (ver caixa 1).

Esta disposição criou um incentivo para os Estados-Membros «estacionarem» pelo menos uma parte da contribuição da UE para os PO nas contas dos bancos e intermediários financeiros que gerem os fundos, sem que esta seja efetivamente utilizada para os fins a que se destina (ver caixa 2).

Por outro lado, o Tribunal detetou um caso em que a dotação dos instrumentos financeiros tinha sido reduzida para ter em conta as condições de mercado e as taxas de desembolso projetadas, o que é considerado uma boa prática (ver caixa 3).

As dotações excessivas dos instrumentos financeiros têm um impacto negativo sobre os custos e as taxas de gestão, quando estes são determinados em função do capital pago ao fundo em vez do desempenho do gestor do fundo. O sobredimensionamento da dotação constitui um meio de gerar rendimentos para os gestores de fundos sem que estes prestem realmente os serviços previstos (ver pontos 116-125).

Taxas de desembolso especialmente reduzidas para os instrumentos financeiros geridos pelo grupo BEI

A análise do Tribunal revelou também que a taxa média de desembolso para os 31 instrumentos do FEDER e do FSE geridos pelo BEI e pelo FEI foi particularmente baixa: 43%, em comparação com 60% para os instrumentos geridos por outros gestores de fundos.

Prorrogação do período de elegibilidade dos instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada até março de 2017, apenas através de orientações da Comissão

A contribuição da UE correspondente às dotações não utilizadas (isto é, os montantes que não foram pagos ou garantidos aos beneficiários finais até ao final do período de elegibilidade) tem de ser restituída ao orçamento da UE quando do encerramento. Tendo em conta as baixas taxas médias de desembolso, o Tribunal declarou já, no seu Relatório Anual relativo a 2014, que não se pode esperar que os instrumentos financeiros utilizem todos os fundos disponíveis até ao final de 2015³⁵.

Em abril de 2015, a Comissão publicou orientações revistas para o encerramento que prorrogaram o período de elegibilidade das despesas relacionadas com os instrumentos financeiros de 31 de dezembro de 2015 até 31 de março de 2017³⁶. No entanto, o período de elegibilidade geral encontra-se estabelecido no artigo 56.º, n.º 1, do regulamento geral. No seu Relatório Anual relativo ao exercício de 2014, o Tribunal considerou que uma disposição jurídica apenas pode ser alterada por legislação de valor jurídico igual ou superior de modo a que a hierarquia das normas seja devidamente respeitada³⁷. Por conseguinte, concluiu-se que uma orientação da Comissão não pode alterar as regras adotadas no âmbito do processo legislativo pelo Parlamento Europeu e pelo Conselho.

Com base na sua análise, e fazendo uma projeção linear do desembolso em anos anteriores, o Tribunal estima que continuariam por utilizar no final de 2015 mais de 5,0 mil milhões de euros de fundos afetados a instrumentos do FEDER e do FSE se o período de elegibilidade não tivesse sido prorrogado. Deste montante, 3,9 mil milhões de euros são contribuições do orçamento da UE para os PO. Os valores reais dos montantes utilizados entre janeiro de 2015 e março de 2017 só estarão disponíveis, no melhor dos casos, no final de 2017.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Na medida em que as contribuições dos PO são agora efetuadas através de pagamentos escalonados, os instrumentos financeiros devem ser dimensionados de forma mais adequada, dando origem a melhores taxas de desembolso (ver caixa 4).

As autoridades de gestão nem sempre avaliaram devidamente as necessidades do mercado antes de afetarem os fundos aos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE

O Tribunal examinou igualmente se as necessidades do mercado tinham sido devidamente avaliadas antes da criação dos instrumentos financeiros e da atribuição dos respetivos fundos. As avaliações das necessidades do mercado, ou avaliações ex ante, devem permitir compreender as necessidades do mercado e o tipo de apoio (empréstimos, garantias ou investimentos em capitais próprios) mais adequado para resolver as lacunas detetadas. Devem também determinar as necessidades de financiamento e, em última análise, avaliar se o objetivo político previsto pode ser alcançado da melhor forma através de um instrumento financeiro. Este facto foi igualmente salientado nos anteriores Relatórios Especiais do Tribunal e outros estudos como condição prévia para o êxito destes instrumentos³⁸.

A avaliação das necessidades do mercado não era obrigatória para os instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013

Durante o período de programação de 2007-2013, a única referência regulamentar explícita às avaliações das necessidades do mercado (também designada por «avaliação das lacunas») diz respeito aos fundos de participação³⁹.

Para todos os outros fundos específicos, até 2009 era possível deduzir uma obrigação indireta de realizar essa avaliação a partir da necessidade de apresentar um plano de atividades para cada instrumento⁴⁰. No entanto, as alterações à base jurídica efetuadas em setembro de 2009 introduziram requisitos menos rigorosos relativos a estes planos de atividades⁴¹. Desde então, embora continuasse a ser obrigatório apresentar um plano de atividades, quase todos os requisitos específicos foram eliminados (como as empresas ou os projetos urbanos visados, bem como os critérios, termos e condições para o seu financiamento e a justificação e utilização prevista da contribuição do PO). O Tribunal considera que o valor acrescentado de um plano de atividades na ausência dessas informações é limitado.

A obrigação de proceder a uma avaliação das necessidades do mercado também não existia para os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada instituídos no período de programação de 2007-2013. No caso dos seis instrumentos geridos de forma centralizada abrangidos no presente relatório, o Tribunal constatou diferentes práticas. Apesar de não existir um requisito jurídico, o Tribunal constatou que, para todos eles, foi realizada alguma avaliação das necessidades do mercado, como avaliações de impacto, estudos de análise de mercado, consultas públicas, etc.

Em quase metade dos casos examinados, as necessidades do mercado tinham sido sobreavaliadas

Em anteriores Relatórios Especiais, o Tribunal identificou já insuficiências significativas nas avaliações das necessidades do mercado⁴². Em especial, estas devem basear-se em pressupostos racionais e realistas. Caso contrário, os instrumentos podem não dar resposta às necessidades reais do mercado, o que resulta na sobrecapitalização do instrumento e/ou pouco ou nenhum impacto real no terreno.

A avaliação das necessidades do mercado tem várias finalidades, incluindo a deteção de uma eventual deficiência do mercado e a determinação da dimensão do mercado. A este respeito, a análise global do Tribunal mostra que a avaliação das necessidades do mercado não foi suficientemente sólida durante o período de programação de 2007-2013. Apesar de, na maioria das respostas ao inquérito (82%), os inquiridos terem referido que tinham efetuado uma avaliação das necessidades do mercado, esse facto não impediu o sobredimensionamento: quase metade dos instrumentos financeiros (19 em 41) geridos por estes inquiridos que tinham procedido a uma avaliação das necessidades do mercado continuava a apresentar taxas de desembolso inferiores a 50% da dotação total dos instrumentos até ao final de 2014. Apenas cinco instrumentos (12%) utilizaram a sua dotação inicial na íntegra (ver figura 3).

Nota: Inquérito enviado aos gestores/autoridades de gestão dos 50 maiores instrumentos financeiros do FEDER. A taxa de resposta foi de 80%.

Fonte: TCE, com base nos resultados do inquérito.

Num Relatório Especial anterior, o Tribunal salientou já que, durante o período de programação de 2007-2013, a metodologia aplicada para a avaliação das necessidades do mercado e a credibilidade dos pressupostos subjacentes não foram objeto de qualquer controlo por um organismo independente da autoridade de gestão. Esta insuficiência pode ter contribuído para a realização de avaliações demasiado otimistas por um grande número de autoridades de gestão⁴³.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Durante o período de programação de 2014-2020, é obrigatória uma avaliação ex ante pormenorizada para os instrumentos de gestão partilhada a fim de provar a existência de deficiências de mercado (ou situações de subutilização do investimento) e estimar o nível e âmbito das necessidades de investimento público. Esta avaliação deve também definir o tipo de instrumento financeiro mais adequado à situação. Além disso, a avaliação ex ante deve ser apresentada ao comité de acompanhamento do PO para informação e a síntese dos resultados e conclusões deve ser publicada no prazo de três meses a contar da data de finalização (ver anexo V). No entanto, ainda não existe qualquer requisito para realizar um controlo independente das avaliações ex ante e da plausibilidade dos pressupostos subjacentes antes de decidir sobre a dotação inicial de capital do instrumento.

Desde a entrada em vigor do novo Regulamento Financeiro, em 1 de janeiro de 2013, é igualmente obrigatória a realização de uma avaliação ex ante para todos os novos instrumentos geridos de forma centralizada (ver anexo V). No entanto, a avaliação ex ante não inclui uma análise dos ensinamentos retirados nem a possibilidade de revisão em caso de alterações socioeconómicas importantes, como é o caso para a gestão partilhada. É realizada uma revisão intercalar (que poderia tratar destas questões) para a maioria dos instrumentos financeiros em gestão centralizada, mas não para todos.

A incidência regional contribuiu para que os Estados- -Membros criassem um grande número de instrumentos financeiros de pequena dimensão no período de programação de 2007-2013

Instrumentos financeiros do FEDER e do FSE de dimensão significativamente inferior à dos fundos geridos de forma centralizada ou à dos fundos de investimento privado

Os programas operacionais do FEDER e do FSE são executados em regime de gestão partilhada pelas autoridades nacionais ou regionais, o que significa que os instrumentos financeiros criados para aplicar programas nacionais ou regionais devem respeitar as respetivas limitações em termos de geografia e elegibilidade. Para serem elegíveis, os projetos devem estar situados numa região elegível para o PO que contribuiu para a dotação do instrumento financeiro⁴⁴.

Na UE, foram criados 952 fundos específicos do FEDER e do FSE durante o período de programação de 2007-2013 (ver quadro 3), pelo que foram criados vários fundos para a maioria das regiões. A análise do Tribunal revela que os instrumentos financeiros do FEDER e, em especial, do FSE são relativamente pequenos. A contribuição média da UE para um instrumento do FEDER é de 80 milhões de euros para os fundos de participação e de 10 milhões de euros para os fundos específicos. No caso do FSE, é de 10 milhões de euros para os fundos de participação e de 9 milhões de euros para os fundos específicos. Em contrapartida, até ao final de 2014, de acordo com os dados comunicados pela Comissão, a contribuição do orçamento da UE para os fundos geridos de forma centralizada, que, teoricamente, abrangem todos os Estados-Membros, ascende a 1,2 mil milhões de euros. Os fundos privados de investimento em capitais próprios funcionam, em média, com 150-500 milhões de euros.

No entanto, a aplicação de fundos com uma dotação de capital mais elevada pode resultar em importantes economias de escala e ganhos de eficiência, porque as despesas gerais e os riscos associados podem ser repartidos por um número suficientemente elevado de beneficiários finais. Por outras palavras, os fundos específicos do FEDER e do FSE não têm muitas vezes a dimensão que o setor dos fundos de investimento considera adequada para um funcionamento eficiente.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Durante o período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros dispõem de maior flexibilidade na criação de instrumentos financeiros. Por exemplo, os PO podem combinar uma ou várias prioridades de investimento complementares do FEDER, FC e FSE, ao abrigo de um mesmo objetivo temático⁴⁵.

Além disso, foram introduzidas condições prévias jurídicas para a criação de instrumentos com dotações de capital significativamente mais elevadas⁴⁶. Em especial, para o período de programação 2014-2020⁴⁷, foi introduzida a possibilidade de criar instrumentos de gestão partilhada a nível da UE (ver caixa 5).

Existem igualmente consideráveis incentivos financeiros para que os Estados- -Membros criem instrumentos com uma maior dotação de capital ou que ultrapassem o nível regional. Se a totalidade do eixo prioritário de um PO for assegurada através de um instrumento financeiro, pode ser aplicado um incentivo de 10% de majoração da taxa máxima de cofinanciamento. Se for estabelecido um eixo prioritário separado a executar por meio de um instrumento financeiro ao nível da UE e gerido direta ou indiretamente pela Comissão, o eixo pode beneficiar de uma taxa de cofinanciamento de 100%⁴⁸.

A Comissão e os Estados-Membros devem utilizar, sempre que possível, as possibilidades oferecidas pela base jurídica para a criação de instrumentos financeiros específicos do FEDER e do FSE de maior dimensão, a fim de tirar partido das economias significativas nos custos de funcionamento desses instrumentos. No entanto, o envolvimento de mais regiões e organismos pode tornar a estrutura jurídica mais complexa, o que, por sua vez, pode acarretar novos riscos de atraso que devem ser tidos em consideração pelos Estados-Membros na conceção da estrutura de financiamento mais adequada. A base regulamentar para o período de 2007-2013 já permitia as contribuições de mais de um programa para o mesmo instrumento financeiro⁴⁹. No entanto, essas soluções não foram muito utilizadas até à data devido à perceção de uma complexidade adicional. Com base nas respostas ao inquérito do Tribunal, são necessárias orientações suplementares da Comissão sobre a forma de criar instrumentos a nível da UE durante o período de 2014-2020.

Os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?

Uma das principais vantagens dos instrumentos financeiros é o facto de os fundos adicionais poderem provocar um efeito de alavanca, ou seja, fundos públicos e privados adicionais podem contribuir para a dotação de capital do fundo. O efeito de alavanca reflete a eficácia do financiamento público na mobilização de fundos adicionais. Deve dar indicações sobre a capacidade de um instrumento para atrair esses fundos, em função do seu tipo, localização e beneficiários finais, mas também sobre as opções tomadas pela Comissão, a autoridade de gestão e/ou o gestor do fundo quando da criação do instrumento. Para instrumentos comparáveis, um efeito de alavanca superior indicaria então um instrumento com melhor desempenho na atração de financiamento adicional.

Por conseguinte, o Tribunal examinou a forma como a Comissão define e acompanha este efeito de alavanca dos instrumentos geridos de forma partilhada e centralizada e avaliou se os instrumentos conseguiram atrair capital privado adicional. Analisou igualmente a utilização dos mecanismos preferenciais e de partilha de riscos com os parceiros privados e dos acordos fiscais a este respeito.

O cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos instrumentos financeiros não tem devidamente em conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo financiamento público

Necessidade de rácios de alavancagem mais diferenciados para obter medições significativas

Dificuldades em identificar o efeito de alavanca dos capitais privados e públicos adicionais dos instrumentos em gestão partilhada

A regulamentação aplicável ao período de programação de 2007-2013 não especificava o modo como o efeito de alavanca deve ser medido no caso dos instrumentos em gestão partilhada. Em 2011, a Comissão deu os primeiros passos para resolver esta questão, sugerindo uma primeira definição de «efeito de alavanca» que, dois anos mais tarde, incorporou no Regulamento Financeiro (ver caixa 6).

No entanto, o Tribunal é de opinião que não é adequado considerar todo o financiamento público nacional como montantes alavancados, como proposto pela Comissão no caso de instrumentos em gestão partilhada: as taxas de cofinanciamento estão já definidas ao nível do eixo prioritário do PO e a contribuição nacional para as dotações dos instrumentos financeiros, em geral, permanece dentro dessas taxas. Nesse sentido, não há distinção entre o cofinanciamento nacional «normal» e uma contribuição nacional «adicional» (que ultrapasse as taxas do PO). No entanto, apenas esta última se pode considerar ter sido atraída pela contribuição da UE. O Tribunal salientou já num relatório anterior que a prática da Comissão que consiste em excluir do denominador o financiamento público nacional concedido através dos PO conduz a um aumento artificial da taxa de efeito de alavanca medida⁵².

Além disso, o efeito de alavanca deve servir de indicador do desempenho de um instrumento financeiro, em termos de atração de fundos públicos ou privados adicionais (mais uma vez, acima dos já considerados para o PO no seu conjunto). Obviamente, uma avaliação do desempenho tem de tomar em consideração as diferenças na execução de um instrumento desse tipo. Em especial, os mecanismos preferenciais e de partilha de riscos para os parceiros do setor privado desempenham um papel determinante neste aspeto (ver pontos 74-78). Além disso, a taxa de efeito de alavanca deve igualmente variar consoante os diferentes tipos de apoio financeiro (por exemplo, no que respeita às garantias, essa taxa deve ser mais elevada do que no caso dos empréstimos), o tipo de investimento (mais baixa para investimentos de risco mais elevado), a fase de desenvolvimento dos beneficiários finais apoiados (as empresas em fase de arranque apresentam um risco mais elevado) e o mercado geográfico (mais baixa nas regiões menos desenvolvidas).

Na sua forma atual, o cálculo do efeito de alavanca efetuado pela Comissão não permite obter uma indicação fiável do desempenho real na atração de fundos públicos ou privados adicionais. Por conseguinte, não permite estabelecer uma distinção entre instrumentos financeiros que conseguiram ou não conseguiram atrair esses fundos para a dotação de capital do instrumento.

Cálculo incoerente do efeito de alavanca para os instrumentos geridos de forma centralizada

No caso dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, a análise do Tribunal mostra que a Comissão recorre a vários métodos para calcular o efeito de alavanca de diferentes instrumentos, como ilustrado no quadro 5⁵³.

Em consequência, os rácios de alavancagem comunicados pela Comissão para instrumentos geridos de forma centralizada não são comparáveis entre si, nem com os rácios dos instrumentos em gestão partilhada.

Não são tidas em conta apenas as fontes de financiamento que resultam da contribuição da UE e/ou nacional para o instrumento financeiro

Nem todas as fontes de financiamento atraídas por um projeto resultam da contribuição da UE e/ou nacional. No entanto, não é prestada atenção a esta questão no cálculo do «rácio de alavancagem» efetuado pela Comissão. Em 2015, o Comité de Ajuda ao Desenvolvimento da OCDE propôs uma metodologia alternativa, em que o cálculo depende do tipo de instrumento (empréstimos, garantias ou investimentos em capitais próprios)⁵⁴. As diferenças entre os dois métodos são exemplificadas na caixa 7.

De acordo com a metodologia da Comissão, o efeito de alavanca é 39 (financiamento total de 7 846 milhões de euros, dividido pela garantia da UE de 200 milhões de euros).

O Tribunal considera que não é realista partir do princípio de que as subvenções nacionais, que representam a maior parte do financiamento do projeto, foram desencadeadas pela limitada garantia da UE. Esta questão afeta os relatórios da Comissão sobre os instrumentos financeiros, tanto em gestão centralizada como em gestão partilhada, embora seja mais visível no caso dos primeiros, uma vez que o coinvestimento privado é menos significativo nos projetos em gestão partilhada.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Para o período de programação de 2014-2020, no que se refere aos instrumentos em gestão partilhada, o RDC não menciona explicitamente a definição de «efeito de alavanca» do Regulamento Financeiro da UE. No entanto, o conceito definido no artigo 37.º, n.º 2, alínea c), do RDC é essencialmente idêntico: «Uma estimativa dos recursos públicos e privados adicionais a receber potencialmente pelo instrumento financeiro até ao nível do beneficiário final (efeito de alavancagem previsto)». Por conseguinte, a Comissão continua a considerar que o cofinanciamento nacional é potenciado pelo financiamento do PO pela UE. Além disso, não foram introduzidas alterações na forma como os montantes mobilizados junto do setor privado devem ser medidos. Na opinião do Tribunal, a Comissão deverá reconsiderar os seus métodos de cálculo do efeito de alavanca do financiamento público concedido pela UE e pelos Estados-Membros através dos instrumentos financeiros, tendo em conta a metodologia alternativa proposta pela OCDE em 2015.

É igualmente de referir que os Estados-Membros são agora obrigados a especificar o «efeito de alavanca previsto» de cada instrumento (ver caixa 8). Estes elementos fornecerão à Comissão dados para comparar o efeito de alavanca real com o pretendido. No entanto, na ausência de uma metodologia coerente da Comissão para o cálculo do efeito de alavanca, é duvidoso que este exercício resulte em dados significativos que possam ser utilizados para estabelecer uma comparação.

Dificuldades em atrair investidores do setor privado para os instrumentos financeiros, tanto no âmbito da gestão partilhada como da centralizada

Um dos objetivos declarados dos instrumentos financeiros é atrair fundos adicionais do setor privado para complementar os fundos públicos disponíveis, uma vez que permitem que um maior número de projetos beneficie do mesmo nível de investimento público. Por conseguinte, o Tribunal procurou determinar, para os instrumentos em gestão partilhada e em gestão centralizada, em que medida o financiamento privado adicional foi efetivamente mobilizado por contribuições públicas para os instrumentos.

As disposições específicas aplicáveis aos investidores privados em instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013 não conseguiram atrair financiamento adicional significativo

As entrevistas e a análise documental realizadas pelo Tribunal confirmam que, durante o período de programação de 2007-2013, o setor privado continuou relutante em investir em instrumentos financeiros, uma vez que os considerava como estando sujeitos a uma regulamentação demasiado rigorosa (por exemplo, regulamentos específicos da UE e nacionais, auxílios estatais, contratação pública). Importa recordar que os objetivos das duas partes diferem: o setor público tem por objetivo executar políticas específicas e objetivos de investimento, ao passo que o setor privado deve estar orientado para atividades rentáveis. Além disso, pode haver uma falta de conhecimento de ambas as partes. O setor público não dispõe necessariamente de conhecimentos financeiros profundos, enquanto o setor privado não está necessariamente familiarizado com a legislação da UE. A Comissão considera que uma das formas de atrair capital privado é oferecer um tratamento preferencial e/ou «prémios de risco» aos investidores privados. Por conseguinte, o Tribunal analisou as disposições específicas aplicáveis aos investidores do setor privado, com o objetivo de verificar se os riscos são partilhados de modo razoável entre o setor público e o privado.

Falta de orientações da Comissão sobre a forma de definir as disposições em matéria de tratamento preferencial para os instrumentos do FEDER e do FSE

No caso dos instrumentos do FEDER e do FSE para o período de programação de 2007-2013, a legislação previa a possibilidade de atribuir as receitas dos investimentos preferencialmente a investidores que operam no respeito pelo princípio do investidor em economia de mercado⁵⁶. O tratamento preferencial pode ser exercido, por exemplo, através de contratos que não concedem ao parceiro de financiamento público os mesmos direitos de reembolso que aos parceiros privados, ou através de uma partilha desigual nos lucros e prejuízos entre parceiros públicos e privados.

O tratamento preferencial pode justificar-se se for necessário para atrair o investimento privado em mercados em disfuncionamento, podendo estes fundos contribuir para a realização de objetivos de política pública. Se não se justificar, o tratamento preferencial pode onerar a dotação inicial de capital do instrumento financeiro e reduzir, assim, os fundos legados disponíveis para o próximo ciclo de investimento após a liquidação do instrumento. No entanto, nem a base jurídica para o período de programação de 2007-2013, nem as notas de orientação da Comissão fornecem qualquer indicação sobre a forma de definir os mecanismos de partilha de riscos no acordo de financiamento ou de verificar se o tratamento preferencial é adequado.

Apesar de a Comissão assumir maiores riscos, as contribuições privadas para o capital dos instrumentos geridos de forma centralizada foram limitadas

Em geral, no que respeita aos instrumentos geridos de forma centralizada, a legislação em vigor aprovada pelo Parlamento Europeu e o Conselho inclui apenas condições gerais em matéria de partilha de riscos e/ou tratamento preferencial. As disposições pormenorizadas relativas à contribuição da Comissão nestes instrumentos (incluindo as percentagens de partilha de riscos) apenas surgem posteriormente, no âmbito de um acordo distinto que não necessita de ser aprovado pela autoridade orçamental (ver caixa 9).

Para alguns instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, o Tribunal constatou que quase todos os riscos efetivos são transferidos para a Comissão (ver caixa 10). No entanto, apesar de a Comissão assumir mais riscos do que os seus parceiros neste tipo de instrumentos, a análise do Tribunal mostra que não existia qualquer contribuição significativa do setor privado para esses instrumentos.

Decisões fiscais antecipadas utilizadas em alguns casos para tornar os instrumentos financeiros mais atraentes para os investidores do setor privado

Uma decisão fiscal antecipada é uma decisão escrita de uma autoridade tributária nacional sobre o tratamento de determinado aspeto das atividades de uma entidade nos termos da legislação fiscal aplicável nesse Estado-Membro. Este procedimento pode ser utilizado em vários Estados-Membros da UE para obter a certeza sobre o modo como as atividades serão tributadas. Em geral, as pessoas ou empresas sujeitas a tributação apresentam a sua interpretação da aplicação da legislação fiscal no seu caso, ou em relação a uma determinada operação ou atividade, e a administração fiscal responde com uma decisão positiva ou negativa. Estes acordos fiscais também são prática corrente no setor dos fundos de investimento. Embora possam ser perfeitamente legítimos, sendo aplicados em várias jurisdições, têm também sido utilizados para facilitar um planeamento fiscal agressivo.

Já em 2012, a Comissão tinha emitido uma recomendação relativa ao planeamento fiscal agressivo dirigida aos Estados-Membros⁵⁸. No essencial, os Estados--Membros são instados a alterar a sua legislação nacional a fim de dar resposta às «montagens artificiais» e a «tratar essas montagens para efeitos fiscais tendo como base a sua realidade económica». Esta recomendação foi seguida de uma série de medidas específicas a este respeito:

• desde 2014, a Comissão lançou vários inquéritos para examinar se as decisões das autoridades tributárias dos Estados-Membros no que diz respeito ao imposto sobre o rendimento das pessoas coletivas a pagar pelas empresas estão em conformidade com as regras da UE em matéria de auxílios estatais⁵⁹;
• em março de 2015, a Comissão apresentou um pacote de medidas destinadas a aumentar a transparência fiscal e a introduzir a troca automática de informações entre os Estados-Membros sobre as suas decisões
  fiscais antecipadas⁶⁰;
• em junho de 2015, a Comissão adotou um plano de ação para uma tributação justa e eficaz das sociedades na UE⁶¹. Esse documento analisa, entre vários temas fiscais, as medidas para combater a evasão fiscal e o planeamento
  fiscal agressivo.

No entanto, o Tribunal detetou instrumentos financeiros que foram objeto de decisões fiscais antecipadas (ver caixa 11).

O Tribunal constata igualmente que vários instrumentos do FEDER e do FSE relativos ao período de programação de 2007-2013 utilizaram entidades SICAV⁶³ ou SICAR⁶⁴ nas suas estruturas de criação. As decisões fiscais antecipadas são prática corrente para estas estruturas. Porém, os Estados-Membros não comunicam à Comissão se os seus instrumentos utilizaram ou utilizarão acordos fiscais prévios.

As contribuições privadas para a dotação de capital dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE representam cerca de 2% do total

Em relatórios anteriores, o Tribunal salientou que a taxa de efeito de alavanca do setor privado era reduzida durante o período de programação de 2007-2013⁶⁵. Segundo os dados mais recentes comunicados pelos Estados-Membros à Comissão, apenas 154 dos 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em 11 Estados-Membros atraíram financiamento privado na sua estrutura de financiamento enquanto parte da contribuição do PO.

No caso dos fundos privados que recebem contribuição através de PO que são comunicados pelos Estados-Membros, existe também o risco de dupla contabilização, uma vez que é possível que o financiamento privado apresentado ao nível dos fundos específicos seja uma simples transferência de fundos efetuada pelo fundo de participação. Se a análise se restringir simplesmente aos fundos de participação, eliminando assim o risco de dupla contabilização, apenas 9 dos 73 fundos de participação existentes em quatro dos 18 Estados-Membros em que esses fundos existem beneficiaram de contribuições do setor privado. Em relação a estes 9 fundos de participação, a parte do financiamento privado na dotação do instrumento varia entre 5% e 50%. Globalmente, foram atraídos 325 milhões de euros de capital privado para fundos de participação através de PO. Ao mesmo tempo, o Tribunal nota que, independentemente das informações comunicadas, existe uma obrigação jurídica decorrente das regras relativas aos auxílios estatais para os investimentos em capitais próprios das PME disporem de um nível mínimo de cofinanciamento privado de 30% ou 50%, consoante a região⁶⁶.

Além disso, com base nas informações fornecidas por 11 Estados-Membros a título voluntário, os recursos pagos aos instrumentos financeiros para além dos provenientes dos PO (privados ou públicos) elevam-se a 342 milhões de euros⁶⁷. Os Estados-Membros não são, porém, obrigados a prestar essas informações e os dados comunicados a título voluntário também não são verificados pela Comissão.

O Tribunal constata igualmente que a legislação relativa ao período de programação de 2007-2013 não estipulava que os acordos de financiamento celebrados entre as autoridades de gestão e os gestores de fundos deviam especificar as taxas de efeito de alavanca previstas para as contribuições privadas adicionais. Além disso, as taxas de gestão não estavam, em geral, ligadas ao sucesso dos gestores de fundos em atrair investidores privados (ver ponto 136)⁶⁸. Por conseguinte, havia poucos incentivos para que esses gestores angariassem investidores privados.

No caso dos instrumentos geridos de forma centralizada, nomeadamente os instrumentos financeiros de capitais próprios, tem sido difícil atrair investimentos do setor privado, como ilustram os estudos de caso apresentados na caixa 12.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Para os instrumentos em gestão partilhada, o disposto na legislação para o período de programação de 2014-2020 continua a permitir um tratamento preferencial, mas também exige uma partilha dos riscos de forma adequada entre os parceiros públicos e privados (ver caixa 13).

A obrigação para os Estados-Membros de avaliarem a necessidade de tratamento preferencial e os mecanismos de partilha de riscos, bem como de fornecerem uma justificação para estas disposições, pode ser entendida claramente como um progresso no sentido de uma gestão mais eficiente dos instrumentos financeiros. Com base nas entrevistas realizadas, o Tribunal considera, contudo, que é necessário que a Comissão forneça orientações aos Estados-Membros sobre a melhor forma de utilizar o tratamento preferencial para atrair mais capital privado sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dotações dos instrumentos.

No caso de alguns instrumentos geridos de forma centralizada, o possível âmbito de partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros também está contemplado na legislação. Neste caso, o regulamento especifica que «o padrão de partilha de riscos reflete-se numa partilha adequada entre a União e a entidade encarregada da execução», ao passo que «o risco máximo coberto pelo orçamento da União não pode exceder 50% do risco da carteira de dívida visada no âmbito do instrumento de dívida»⁷⁵. Resta saber se estas disposições alteradas serão suficientes para atrair mais contribuições do setor privado do que no período de programação de 2007-2013. Como já mencionado num relatório anterior, o Tribunal considera que os principais aspetos dos mecanismos de partilha de riscos entre a Comissão e os seus parceiros (por exemplo, o BEI) devem ser definidos na legislação específica para cada instrumento gerido de forma centralizada⁷⁶.

Por último, no que diz respeito às decisões fiscais antecipadas, a situação permanece inalterada em relação ao período de programação de 2007-2013. O Tribunal considera que manter a utilização de acordos fiscais prévios durante o período de programação de 2014-2020 para os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada e/ou partilhada pode representar um risco de reputação, uma vez que podem ser entendidos como contrários às recomendações e ações da própria Comissão em matéria tributária.

Os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?

Uma das principais razões para a utilização de fundos públicos através de instrumentos financeiros é o facto de as verbas poderem ser utilizadas várias vezes: podem «renovar-se». Por exemplo, se um empréstimo foi reembolsado após três anos, essa verba poderá seguidamente ser utilizada para conceder um novo empréstimo. Por conseguinte, o Tribunal examinou se este efeito de renovação tinha efetivamente ocorrido. A medida em que os fundos podem renovar-se na prática depende do tipo de apoio financeiro, mas também do período de investimento dos instrumentos. Assim, o Tribunal analisou se os períodos de investimento do instrumento correspondem a uma prática normal de mercado e quais os fatores que contribuíram para limitar o período de investimento efetivo dos instrumentos.

Atrasos na execução reduziram significativamente o período de investimento efetivo de vários instrumentos financeiros do FEDER e do FSE

No início do período de programação de 2007-2013, as autoridades públicas da maior parte dos Estados-Membros tinham pouca experiência de estruturação e funcionamento de instrumentos renováveis em parceria com os intermediários financeiros. Na sequência da auditoria do Tribunal, verificou-se que a maioria dos atrasos foi causada pela lenta estruturação interna de instrumentos financeiros, pela morosidade das negociações com os intermediários financeiros a vários níveis (frequentemente devido às negociações dos custos e taxas de gestão), por procedimentos de contratação pública complexos, pela incerteza em relação à conformidade com as regras em matéria de auxílios estatais e por dificuldades na obtenção de contribuições do setor privado.

Em muitos casos, os diversos organismos intervenientes registaram uma curva de aprendizagem muito acentuada, e foi necessário muito tempo para conciliar os interesses e os pontos de vista de um grande número de partes interessadas a fim de chegar a acordo sobre as estratégias de investimento do instrumento. Várias destas questões foram igualmente mencionadas por outros estudos⁷⁷. As auditorias do Tribunal realizadas nos últimos anos indicam também que estes problemas poderiam ter sido evitados, pelo menos em parte, se a Comissão tivesse disponibilizado atempadamente mais orientações.

As reduzidas taxas de desembolso em muitos Estados-Membros e, consequentemente, a capacidade limitada dos instrumentos em renovar os fundos são um resultado óbvio dessas dificuldades. Em alguns casos, os atrasos na execução duraram vários anos, reduzindo, assim, significativamente o período de tempo durante o qual a dotação do instrumento financeiro poderia ser, em seguida, paga aos beneficiários finais (ver caixa 14).

Efeito de renovação dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE limitado durante a execução e incerto após o encerramento dos programas de 2007-2013

Menos de um terço da totalidade dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE utilizou os seus fundos mais de uma vez até ao final de 2014

Em termos gerais, a análise do Tribunal demonstrou que existem 316 instrumentos do FEDER e do FSE (na grande maioria fundos específicos) em 19 Estados-Membros que tinham conseguido desembolsar toda a sua dotação aos beneficiários finais até 31 de dezembro de 2014. No entanto, mesmo para estes instrumentos, o efeito de renovação só ocorreu no final do período de programação. Por conseguinte, só uma parte limitada da dotação inicial será utilizada mais de uma vez até ao final do período de elegibilidade alargado (ou seja, março de 2017). Além disso, a taxa de desembolso agregada não atingiu 100% em nenhum dos 25 Estados-Membros que aplicam instrumentos financeiros (ver quadro 4).

Condicionalismos de tempo causaram problemas específicos no que respeita aos instrumentos de investimento em capitais próprios

A análise efetuada pelo Tribunal revela igualmente que os instrumentos de investimento em capitais próprios se depararam com problemas específicos para atingir um efeito de renovação. Na Europa, o seu período de detenção médio (por exemplo, o período de tempo entre a aquisição e a venda das ações) era de cerca de seis anos em 2014⁷⁸. A maior parte dos instrumentos desse tipo do FEDER e do FSE esteve porém operacional durante um período máximo de oito anos (de 2009 a 2017). Mesmo que, por exemplo, as operações tivessem começado no início de 2009 e a saída ocorresse no final de 2014, apenas restariam menos de três anos até ao encerramento do PO para proceder a uma nova ronda de investimentos em capitais próprios. Por conseguinte, tendo em conta o número de anos necessário para a criação do instrumento, é improvável que as contribuições do PO para esses instrumentos sejam utilizadas novamente no mesmo período de programação.

Em contrapartida, os instrumentos de investimento em capitais próprios geridos a nível central têm períodos muito mais longos, refletindo melhor a natureza desses instrumentos⁷⁹ (por exemplo, o Fundo Marguerite tem uma duração de 20 anos, com a possibilidade de uma prorrogação de dois anos).

O elevado grau de discricionariedade na reutilização de fundos para instrumentos financeiros do FEDER e do FSE pode levar ao desaparecimento do efeito de renovação após o encerramento dos PO

O quadro jurídico de 2007-2013 relativo aos instrumentos financeiros de gestão partilhada prevê que todos os recursos utilizados pelo menos uma vez quando do encerramento podem ser conservados pelo Estado-Membro, mas devem ser reutilizados em benefício do grupo-alvo⁸⁰. As notas de orientação da Comissão sobre instrumentos financeiros⁸¹ e sobre o encerramento dos PO⁸² do período de programação de 2007-2013 indicam que os recursos dos instrumentos do FEDER e do FSE deveriam ser reinvestidos indefinidamente.

O Tribunal entende, no entanto, que o regulamento geral relativo ao período de 2007-2013 não pode ser interpretado desta forma no que respeita aos reinvestimentos indefinidos⁸³. Por exemplo, as disposições permitem igualmente que o capital do instrumento seja reduzido e que os recursos dos instrumentos financeiros sejam utilizados sob a forma de subvenções. Além disso, juridicamente, qualquer atividade realizada após o encerramento dos programas que não diga respeito ao orçamento da UE é da exclusiva responsabilidade do Estado-Membro e deixa de estar sujeita ao controlo da Comissão, salvo disposição em contrário na base jurídica.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Para o período de programação de 2014-2020, uma série de questões relacionadas com a reutilização de fundos destinados aos instrumentos dos FEEI após o termo do período de elegibilidade em 2023 foi clarificada nos artigos 44.º e 45.º do RDC.

Acresce que a legislação que rege o período de programação de 2014-2020 reconhece explicitamente a natureza renovável pretendida dos instrumentos financeiros após o período de elegibilidade, incluindo disposições para a reutilização dos recursos reembolsados durante um período de, pelo menos, oito anos, após o termo do período de elegibilidade⁸⁴. Através desta disposição, o RDC estabelece um período mínimo para a afetação dos fundos atribuídos a instrumentos financeiros, mas não fornece mais pormenores sobre o modo de o fazer. Na opinião do Tribunal, a Comissão deve clarificar este aspeto.

Um fator essencial para evitar os erros do passado é a normalização: a possibilidade de as autoridades de gestão conceberem instrumentos financeiros, em conformidade com os termos e as condições normalizados estabelecidos pela Comissão, deverá contribuir significativamente para racionalizar e facilitar o processo de criação.

A base jurídica aplicável ao período de programação de 2014-2020 permite igualmente que se continuem a utilizar instrumentos financeiros durante o período de programação seguinte, em vez de exigir que sejam liquidados e substituídos por outros⁸⁵. Pode assim poupar-se tempo e dinheiro, uma vez que os instrumentos financeiros estão prontos e operacionais no início do período de programação e a dotação do instrumento poderá ser aumentada em conformidade com a avaliação das necessidades ex ante. No entanto, nos casos em que o gestor do fundo foi escolhido através de um concurso público e competitivo, a poupança em termos de tempo poderá ser limitada, uma vez que, de qualquer modo, será necessário novo concurso público para selecionar o novo gestor do fundo. Com base nas respostas ao inquérito do Tribunal (ver caixa 15), os gestores gostariam de receber orientações adicionais da Comissão sobre a transferência dos instrumentos para o período de 2014-2020.

Por último, durante o período de programação de 2007-2013, a Comissão começou a organizar uma série de apresentações e seminários para a difusão de «boas práticas» e a formação de funcionários dos Estados-Membros. Em janeiro de 2015, um ano após o início do período de programação de 2014-2020, a Comissão criou também uma plataforma de assistência técnica («www.fi-compass.eu») para divulgar conhecimentos especializados sobre os requisitos jurídicos da UE em matéria de instrumentos financeiros.

Os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para a execução do orçamento da UE?

Ao contrário das subvenções tradicionais, os instrumentos financeiros são geridos por gestores de fundos (e não pelas administrações públicas). Trata-se, em geral, de intermediários financeiros, tais como bancos públicos ou privados. A gestão dos instrumentos financeiros tem um custo, e os gestores de fundos têm direito a ser remunerados pelos serviços que prestam. O nível dos custos (reembolsados mediante comprovação das despesas) e taxas de gestão (preço ou compensação acordado pelos serviços prestados) do gestor do fundo é, de modo geral, definido no acordo de financiamento para cada instrumento financeiro. A remuneração deve abranger as despesas administrativas do instrumento financeiro (incluindo despesas de relações com investidores, despesas jurídicas e despesas de auditoria) e, no caso dos gestores de fundos do setor privado, permitir uma margem de lucro. Estas despesas devem variar consoante os diferentes produtos financeiros (isto é, garantias, empréstimos ou investimentos em capitais próprios) e o seu nível deve estar relacionado com critérios objetivos (por exemplo, um grande número de pequenos empréstimos implica geralmente custos administrativos mais elevados do que um pequeno número de grandes empréstimos).

Com base nos dados mais recentes comunicados pelos Estados-Membros à Comissão, o Tribunal analisou o nível efetivo dos custos e taxas de gestão para os instrumentos tanto de gestão partilhada como de gestão centralizada durante o período de programação de 2007-2013 e procurou determinar se estavam suficientemente relacionados com o desempenho do gestor do fundo. Além disso, no que diz respeito ao período de programação de 2014-2020, avaliou se o aumento da parte do financiamento atribuído aos instrumentos financeiros (e, por conseguinte, de um modo geral, não gerido por administrações nacionais ou regionais) se refletiu na determinação do nível de assistência técnica paga aos Estados-Membros pela execução dos FEEI.

Elevado nível de custos e taxas de gestão em relação ao nível efetivo de desembolso aos beneficiários finais

Custos de gestão acumulados superiores aos desembolsos efetivos aos beneficiários finais em cerca de 2% dos instrumentos

Para alguns instrumentos, os custos e taxas de gestão excedem mesmo os montantes efetivamente desembolsados aos beneficiários finais. A análise que o Tribunal efetuou aos 1 025 instrumentos financeiros do FEDER e do FSE permitiu detetar 23 casos com essas características (2,2%) em oito Estados-Membros (Bulgária, República Checa, Alemanha, Espanha, França, Itália, Polónia e Reino Unido). Em conjunto, estes instrumentos imputaram 28 milhões de euros em custos e taxas de gestão a fim de desembolsar 4 milhões de euros aos beneficiários finais. Ao mesmo tempo, existem instrumentos semelhantes em que não são pagos quaisquer custos ou taxas de gestão aos intermediários financeiros (ver caixa 16).

Os custos e taxas de gestão acumulados ascendem a 75% do apoio financeiro pago aos beneficiários finais

O Tribunal realizou também a sua própria análise dos dados da Comissão, estabelecendo uma relação entre os custos e taxas de gestão e os montantes efetivamente pagos aos beneficiários finais. O quadro 6 apresenta esses resultados a nível dos Estados-Membros.

Em relação a 274 dos 1 025 instrumentos do FEDER e do FSE em 10 dos 25 Estados-Membros (Suécia, Áustria, Letónia, Malta, Finlândia, Lituânia, Roménia, Grécia, Hungria e Chipre), o Tribunal constatou que os dados sobre os custos e taxas de gestão declarados à Comissão abrangiam todos os instrumentos financeiros. Relativamente a outros seis Estados-Membros (Polónia, Portugal, Alemanha, Eslováquia, Bulgária e Reino Unido), essas informações foram fornecidas para 392 instrumentos financeiros, que representam entre 84% e 98% do total da dotação de capital dos instrumentos financeiros. Em relação a todos os outros Estados-Membros, foram comunicadas informações credíveis sobre os custos e taxas de gestão para instrumentos que representam dois terços ou menos da dotação total⁸⁶. Em relação a vários instrumentos financeiros, não foram fornecidos dados ou estes não eram credíveis (como custos e taxas de gestão dez vezes superiores ao montante realmente pago). Além disso, quando o valor declarado era «zero», podia ser efetivamente o caso, ou podiam os dados não ter sido comunicados. Estes dados foram eliminados da análise do Tribunal.

Os custos e taxas de gestão superiores aos limites máximos regulamentares não são reembolsados pelo orçamento da UE no encerramento

Os custos e taxas de gestão estavam, em princípio, limitados a um máximo de 4% por ano da dotação total do instrumento financeiro

Na base jurídica para o período de programação de 2007-2013, as disposições sobre a remuneração do gestor do fundo eram sucintas no regulamento principal⁸⁷, mas eram já especificados limites máximos para os custos e taxas de gestão no regulamento de execução da Comissão⁸⁸. Em especial, foram estabelecidos os seguintes limites máximos anuais:

• 2% do capital retirado do PO para fundos de participação ou fundos
  de garantia;
• 4% do capital retirado do PO ou do fundo de participação para instrumentos de microcrédito destinados a microempresas;
• 3% do capital retirado do PO ou do fundo de participação em todos os
  outros casos.

A Comissão estabeleceu esses limites máximos na sua proposta legislativa, tendo em conta as experiências do período de programação de 2000-2006. Posteriormente, foi instituído um limite global dos custos e taxas de gestão de 5% para fundos de capital próprio e 2% para fundos de garantia⁸⁹.

No regime de gestão partilhada, ao determinar a remuneração do gestor do fundo, as autoridades de gestão têm de observar os quadros jurídicos aplicáveis aos fundos estruturais e aos auxílios estatais. Além disso, devem assegurar que as disposições em matéria de remuneração estão em conformidade com a estratégia de investimento do instrumento para garantir que o gestor do fundo tem um incentivo financeiro para agir em conformidade com os objetivos enunciados no PO. Por conseguinte, a negociação do acordo de financiamento não é tarefa fácil e, durante as entrevistas realizas pelo Tribunal, muitas autoridades de gestão indicaram não ter os conhecimentos especializados necessários para esse efeito no início do período de programação de 2007-2013.

Em certas condições, os limites máximos regulamentares dos custos e taxas de gestão podem ser excedidos (por exemplo, se esses custos estiverem em conformidade com as condições de mercado e não excederem os que são pagos pelos investidores privados ou se o gestor do fundo tiver sido selecionado através de um concurso público). Com base nos relatórios enviados pelos Estados-Membros à Comissão, não existem informações relativas à frequência com que os limites máximos foram excedidos.

Os custos e taxas de gestão são pagos a partir da dotação de capital do instrumento financeiro, não sendo imputados ao beneficiário final. Estes custos são considerados elegíveis até à liquidação do fundo, que, na maioria dos casos, é o encerramento do programa⁹⁰. A elegibilidade os custos e taxas de gestão declarados para os fundos do FEDER e do FSE criados no período de programação de 2007-2013 será examinada pela Comissão apenas quando da análise dos documentos de encerramento em 2017 e 2018.

Em alguns casos, os custos de gestão acumulados deverão exceder os limites máximos regulamentares no encerramento

Os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até 31 de março de 2017 podem ser declarados como custos elegíveis do PO do FEDER e do FSE ao abrigo do qual o instrumento financeiro foi criado⁹¹. O regulamento especifica que os limites máximos dos custos e taxas de gestão estão relacionados com o «capital retirado do programa operacional». Segundo a Comissão, os limites máximos mencionados no artigo 43.º do regulamento de execução são aplicáveis à contribuição total de capital para o instrumento financeiro, e não à contribuição efetivamente utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. As orientações vigentes em matéria de custos e taxas de gestão para o período de programação de 2007-2013 confirmam esta posição⁹².

No entender do Tribunal, a Comissão deveria ter interpretado as disposições regulamentares sobre os limites máximos dos custos e taxas de gestão como sendo aplicáveis à dotação de capital efetivamente utilizada retirada do PO para o instrumento financeiro, ou seja, a dotação de capital real que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. Os gestores de fundos não devem ser remunerados por não terem utilizado a dotação de capital dos instrumentos.

A remuneração baseada no desempenho não constituía um requisito jurídico durante o período de programação de 2007-2013

Durante o período de programação de 2007-2013, a boa gestão financeira dos instrumentos financeiros e o desempenho efetivo do gestor do fundo eram apenas referidos nas notas de orientação da Comissão, mas não em qualquer base regulamentar, como um fator para a determinação dos custos e taxas de gestão⁹³.

Com base nas auditorias de resultados e de conformidade sobre instrumentos financeiros realizadas, o Tribunal constatou que os sistemas de remuneração relacionados com o desempenho constituíam mais a exceção do que a regra: apenas um dos nove instrumentos examinados no período de 2013 a 2015 previa a remuneração do gestor do fundo baseada no desempenho.

Nos casos em que a remuneração dos gestores de fundos não é baseada no desempenho, há poucos incentivos para estes transferirem efetivamente os fundos para os beneficiários finais. Esta situação pode ter afetado negativamente o desempenho dos instrumentos financeiros durante o período de programação de 2007-2013. Além disso, a gestão de instrumentos do FEDER e do FSE torna- -se então também bastante atrativa para gestores de fundos inexperientes (ver igualmente o ponto 86).

Em 2012, a Comissão recomendou às autoridades de gestão que a remuneração do gestor do fundo estivesse ligada à qualidade dos investimentos realmente efetuados, em função da sua contribuição para a realização dos objetivos estratégicos do PO e do valor dos recursos restituídos à operação provenientes de investimentos realizados pelo instrumento⁹⁴. No entanto, esta recomendação foi formulada numa nota de orientação do COCOF e não é juridicamente vinculativa.

A avaliação dos custos e taxas de gestão efetuada pela Comissão não tem em devida consideração as diferenças entre os tipos de instrumentos e o nível real de apoio prestado aos beneficiários finais

Estimativa da Comissão sobre os custos de gestão acumulados, no valor de 631 milhões de euros desde 2007, está provavelmente subestimada

Em dezembro de 2015, com base nos dados comunicados pelos Estados-Membros para o ano de 2014, a Comissão estimou um total acumulado de custos e taxas de gestão de, pelo menos, 631 milhões de euros para os instrumentos do FEDER e do FSE desde o início do período de programação⁹⁵.

Segundo a Comissão, este montante representa 4,7% das contribuições dos PO para os instrumentos em causa no período de programação de 2007-2013.

Se os montantes pagos entre fundos de participação e os fundos específicos indicados em seguida não forem incluídos no cálculo, na medida em que foram já incluídos nas contribuições do PO para os fundos de participação, esta percentagem global dos custos e taxas de gestão aumenta para 6,2%. Além disso, os gestores de fundos podem também cobrar taxas aos beneficiários finais, mas podem não ter comunicado essas taxas à Comissão. Por conseguinte, como o cálculo da Comissão se baseia apenas em dados parciais, os números reais (tanto em valores absolutos como em percentagem das contribuições dos PO) deverão ser significativamente mais elevados.

Os custos e taxas de gestão são significativamente mais elevados do que os níveis comunicados pela Comissão se forem calculados com base no apoio financeiro prestado aos beneficiários finais

Em termos globais, com base nos 764 instrumentos do FEDER e do FSE constantes do quadro 6, o Tribunal constatou que os custos e taxas de gestão acumulados representam até 75% do apoio financeiro concedido aos beneficiários finais, resultando numa média anual que vai até 16%.

Para os 10 Estados-Membros que comunicaram dados coerentes para a totalidade dos seus 274 fundos do FEDER e do FSE, o Tribunal observou que os custos e taxas de gestão acumulados se situam entre 2% e 17% do apoio financeiro concedido aos beneficiários finais. Daí resulta uma média anual situada entre 1% e 3%.

Diferenças significativas em termos de custos e taxas de gestão consoante os diferentes tipos de instrumentos financeiros

O nível dos custos e taxas de gestão está também relacionado com o tipo de instrumento. Tendo em conta os dados credíveis comunicados pela Comissão, o Tribunal obteve os valores médios apresentados no quadro 7. Em média, os instrumentos de garantia têm a percentagem mais baixa de custos e taxas de gestão, ao passo que os instrumentos de capital próprio têm a percentagem mais elevada.

Além disso, regra geral, os instrumentos financeiros executados por meio de um fundo de participação são mais onerosos, uma vez que os custos e taxas de gestão são exigíveis a dois níveis (ou seja, ao nível do fundo de participação e do fundo específico). É igualmente de referir que, durante o período de programação de 2007-2013, os limites máximos dos custos e taxas de gestão não dependem da dimensão dos investimentos do instrumento financeiro porque são pagos em percentagem da contribuição do PO (ver ponto 108).

Com base no apoio financeiro prestado, os custos e taxas de gestão para os instrumentos do FEDER e do FSE são significativamente mais elevados do que os dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado

A análise do Tribunal revelou igualmente que a média dos custos e taxas de gestão dos instrumentos financeiros geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado eram significativamente inferiores aos dos instrumentos do FEDER e do FSE, quando comparados com o apoio financeiro prestado aos beneficiários finais no final de 2014:

• os custos de funcionamento acumulados cobrados pelo FEEE desde a sua entrada em funcionamento em 2011 elevam-se a cerca de 5% dos montantes totais investidos. Daí resulta um custo anual de 1,2%;
• no que se refere ao IMEP (instrumentos para empréstimo e garantia combinados) a Comissão estima que o custo médio anual a pagar pelo orçamento da UE seja, no máximo, de 0,5% a 0,7% da dotação de capital⁹⁶, o que corresponde a um custo anual de 0,2% do valor das garantias concedidas pelo IMEP aos beneficiários finais.

A análise do Tribunal mostrou também que mesmo os custos e taxas de gestão cobrados pelo BEI e pelo FEI relativamente aos instrumentos do FEDER eram, em geral, mais elevados do que os que estes cobram quando atuam como gestores de fundos para instrumentos de «gestão centralizada».

O exame realizado pelo Tribunal de dois estudos sobre a remuneração dos gestores de fundos em fundos de investimento do setor privado, publicados em 2015, revelou que a média anual das taxas de gestão em todos os tipos de fundos (com exclusão dos fundos de participação) se situou entre 0,6% e 1%⁹⁷. Ambos os estudos indicaram igualmente que as taxas de gestão diminuíram nos últimos anos. Outro estudo publicado em 2013 descreve que as taxas de gestão anuais para os fundos de participação de capital de risco variam entre 2,0% e 2,5%⁹⁸.

A análise realizada pelo Tribunal revela igualmente diferenças significativas a nível dos custos e taxas de gestão cobrados consoante os diversos instrumentos do FEDER e do FSE. Com base nas informações disponíveis sobre os custos efetivos de execução dos diversos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão não tem condições para avaliar se essas diferenças de custo se justificam. O Tribunal formulou observações semelhantes em outro relatório especial⁹⁹.

Limitações na comunicação dos custos e taxas de gestão pelos Estados-Membros

Apenas cerca de 60% de todos os instrumentos do FEDER e do FSE fornecem informações sobre os seus custos e taxas de gestão à Comissão

Em 2011, a Comissão introduziu a obrigação de os Estados-Membros comunicarem informações anuais sobre os instrumentos em gestão partilhada¹⁰⁰. As autoridades de gestão tiveram de comunicar essas informações, pela primeira vez, nos seus relatórios relativos a 2011. Os dados solicitados pela Comissão incluíam, entre outros, informações relacionadas com os custos e taxas de gestão, que eram facultativas para as autoridades de gestão do FEDER e do FSE. Para o ano de 2014, os dados sobre os custos e taxas de gestão foram apresentados apenas para instrumentos que representam 63% do montante total dos pagamentos dos PO do FEDER e do FSE aos instrumentos financeiros (em comparação com 50% em 2013)¹⁰¹.

Além disso, o Tribunal observa que apenas os montantes pagos devem ser declarados como custos e taxas de gestão. No entanto, existem igualmente casos de acréscimos de custos e taxas, que ainda não foram pagos. Estes são de facto excluídos da comunicação, o que afeta a sua exaustividade e contribui para uma subavaliação dos custos e taxas de gestão declarados à Comissão.

Questões resolvidas no período de programação de 2014-2020?

Quanto às questões relativas aos custos e taxas de gestão, foram tomadas algumas medidas para o período de programação de 2014-2020.

Prazos de comunicação mais curtos para os Estados-Membros e alargados para a Comissão

No período de programação de 2014-2020, os Estados-Membros devem apresentar à Comissão o relatório sobre a execução dos instrumentos financeiros como parte integrante do seu relatório anual de execução. Desta forma, o relatório é enviado um mês mais cedo (até 31 de maio, em comparação com 30 de junho no período anterior, quando este relatório não estava integrado no relatório anual de execução; o prazo para 2017 e 2019 permanece 30 de junho)¹⁰². Além disso, o período para a Comissão rever os dados comunicados pelos Estados- -Membros foi fixado em seis meses. Assim, o prazo da Comissão para apresentar o relatório de execução consolidado dos instrumentos financeiros foi alterado de 1 de outubro para 30 de novembro, à exceção dos anos de 2017 e 2019. Em consequência, informações importantes sobre a execução dos instrumentos financeiros só ficarão à disposição das autoridades responsáveis pela quitação ainda mais tarde do que acontece atualmente.

As autoridades de gestão são obrigadas a informar a Comissão sobre os custos e taxas de gestão

Em relação aos instrumentos financeiros para o período de 2014-2020, as autoridades de gestão são obrigadas a publicar dados sobre os custos e taxas de gestão sob a forma de um anexo ao relatório anual de execução¹⁰³. Esta é uma melhoria importante que permitirá à Comissão analisar e supervisionar muito melhor os custos da execução dos instrumentos financeiros nos próximos anos.

Redução dos limites máximos para custos e taxas de gestão, diferenciados de acordo com o tipo de instrumentos financeiros

No que respeita aos limites máximos dos custos e taxas de gestão, o Tribunal constata duas diferenças principais em relação ao período de programação de 2007-2013. Em primeiro lugar, os limites máximos para a remuneração do gestor do fundo são diferenciados em função do tipo de instrumentos financeiros¹⁰⁴ (ver quadro 8).

Em segundo lugar, os limites máximos (agora em total acumulado, em vez de numa base anual) são significativamente inferiores aos aplicáveis no período de programação de 2007-2013. Globalmente, o Tribunal considera que os limites máximos reduzidos impostos ao montante acumulado da remuneração do gestor do fundo constituem uma melhoria, mas a Comissão não justificou de que modo estes limites foram determinados. A análise que o Tribunal efetuou dos dados comunicados relativamente ao período de programação de 2007-2013 até à data mostra percentagens mais baixas na prática (ver ponto 120).

Os elementos baseados no desempenho integrados na remuneração do gestor do fundo apenas têm um efeito de incentivo limitado

Para 2014-2020, o RDC prevê igualmente que o desempenho do gestor do fundo seja um critério para a determinação dos custos e taxas de gestão. Em especial, todos os custos e taxas de gestão a declarar como elegíveis quando do encerramento devem basear-se numa metodologia de cálculo baseada no desempenho (ver também o quadro 6)¹⁰⁵.

São fornecidas informações mais pormenorizadas sobre os critérios baseados no desempenho utilizados para determinar os custos e as taxas de gestão e os limites aplicáveis num ato delegado¹⁰⁶.

Além disso, em conformidade com as orientações da Comissão sobre os investimentos de financiamento de risco¹⁰⁷, esta componente da remuneração baseada no desempenho deve ser significativa e concebida de modo a recompensar a concretização das metas políticas específicas previamente estabelecidas, bem como o desempenho financeiro do gestor do fundo. Esse desempenho deve ser medido não só em termos do sucesso do pagamento da dotação inicial ou do montante de capital privado mobilizado, mas também com base nos retornos efetivos sobre os investimentos.

O Tribunal observa, contudo, que estes novos elementos ligados ao desempenho têm um papel secundário na determinação da remuneração total do gestor do fundo, que deve ser reembolsada a partir do orçamento da UE, pelas seguintes razões:

• dada a duração normal de um fundo de participação ou um fundo específico, os limites máximos especificados no ato delegado da Comissão são, de um modo geral, alcançados facilmente sem receber a parte da remuneração relativa ao desempenho. Como consequência, um gestor de fundos com um desempenho elevado terá já atingido o máximo da remuneração numa fase mais precoce do que um com pior desempenho, deixando de ser, a partir desse momento, remunerado pelos seus serviços;
• não existe qualquer encargo por desempenho insuficiente que assegure que o gestor do fundo assuma uma parte das perdas financeiras em que o instrumento financeiro possa incorrer. Na verdade, no atual regime de remuneração, mesmo os gestores de fundos que apresentem retornos sobre o investimento negativos podem obter a remuneração máxima;
• o quadro regulamentar não exige que sejam especificados previamente pela autoridade de gestão parâmetros de referência de desempenho mínimo (ou taxas mínimas) que devem ser alcançados para que o gestor do fundo possa receber a parte da remuneração relativa ao desempenho.

Por conseguinte, em termos globais, o Tribunal considera que a parte da remuneração do gestor do fundo associada ao desempenho cofinanciada pelo orçamento da UE provoca atualmente apenas um efeito de incentivo muito limitado e precisa de ser repensada.

Os custos e taxas de gestão somam-se aos custos administrativos de execução dos PO do FEDER e do FSE

A gestão, o controlo, o acompanhamento e a avaliação dos PO do FEDER e do FSE têm um custo: este custo administrativo para as autoridades nacionais inclui a remuneração do pessoal, os custos operacionais (como despesas de viagem e de formação) e os custos relativos às atividades de informação e de comunicação. Os Estados-Membros têm a possibilidade de utilizar a assistência técnica ao abrigo dos PO do FEDER e do FSE para cobrir estes custos administrativos¹⁰⁸.

Durante o período de programação de 2007-2013, a assistência técnica podia ir até 4% do financiamento total de um PO do FEDER ou do FSE¹⁰⁹. Foi mantido o mesmo nível para o período de programação de 2014-2020. Este nível foi determinado com base num estudo realizado em 2010 em nome da Comissão para a sua Avaliação do Impacto para o período de programação de 2014-2020¹¹⁰. Nesta base, a Comissão estima que podem ser gastos pelos Estados-Membros até 13,6 mil milhões de euros em assistência técnica durante a totalidade do período.

No entanto, durante o período de programação de 2014-2020, uma parte significativamente maior do orçamento do FEDER e do FSE será executada através de instrumentos financeiros (ver ponto 21). Daí resulta que, em termos comparativos, estarão disponíveis mais fundos de assistência técnica para as atividades de financiamento baseadas nas subvenções dos PO do FEDER e do FSE, uma vez que a maior parte da atividade administrativa relacionada com os instrumentos financeiros é efetuada pelo gestor do fundo. Para estas atividades, os custos e taxas de gestão são diretamente cobrados pelos gestores de fundos aos PO (ou aos beneficiários finais). Por conseguinte, o aumento do financiamento através de instrumentos financeiros contribui também indiretamente para os custos administrativos totais para o orçamento da UE, uma vez que aumenta o montante do apoio em assistência técnica fornecido aos Estados-Membros a partir do orçamento da UE para as restantes atividades de financiamento baseadas em subvenções.

É igualmente de referir que, tal como para o período de programação de 2007--2013, não existe qualquer obrigação para a administração nacional fornecer informações pormenorizadas sobre a forma como o financiamento destinado a assistência técnica foi despendido¹¹¹. Num anterior relatório, o Tribunal observou já que a Comissão não dispõe de qualquer informação comparativa sobre os custos administrativos reais para cada Estado-Membro, para cada PO ou para cada mecanismo de financiamento (ou seja, subvenções ou instrumentos financeiros)¹¹². Deste modo, torna-se difícil avaliar se os níveis de assistência técnica se justificam, tendo em conta os custos efetivos incorridos pelos Estados-Membros para a execução dos PO do FEDER e do FSE.

Assim, o Tribunal confirma a sua recomendação anterior de que a Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e dos instrumentos financeiros (em gestão centralizada e partilhada) para o período de programação de 2014-2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos¹¹³. Essas informações são especialmente relevantes a fim de preparar as propostas legislativas para o período pós-2020.

Conclusões e recomendações

De um modo geral, o Tribunal constata que o apoio financeiro prestado aos beneficiários finais através de instrumentos financeiros oferece vantagens significativas em comparação com as subvenções, uma vez que cada euro de financiamento através de instrumentos financeiros pode, em princípio, ser utilizado mais de uma vez. Além disso, o facto de os empréstimos terem de ser reembolsados, as garantias liberadas ou, no caso dos investimentos em capitais próprios, os investimentos devolvidos deve, em princípio, ter também impacto no comportamento dos beneficiários finais, dando origem a uma melhor utilização dos fundos públicos e reduzindo a probabilidade de os beneficiários finais ficarem dependentes do apoio público.

A auditoria identificou, contudo, várias questões significativas que limitaram a eficiência dos instrumentos financeiros enquanto mecanismo de execução do orçamento da UE durante o período de programação de 2007-2013:

• um número significativo de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE estavam sobredimensionados e até ao final de 2014 continuaram a enfrentar graves problemas para desembolsar as suas dotações de capital (em média, foram utilizados cerca de 57% do total das dotações de capital pagas pelos PO para os instrumentos financeiros). Um fator que contribuiu para as excessivas dotações iniciais de capital foi a intenção dos Estados-Membros de evitar anulações de autorizações durante o período de programação de 2007-2013;
• globalmente, os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada não conseguiram atrair capital privado;
• até à data, apenas um número limitado de instrumentos financeiros do FEDER e do FSE conseguiram prestar apoio financeiro renovável;
• no caso dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, os custos e taxas de gestão são elevados em comparação com o apoio financeiro efetivamente pago aos beneficiários finais e parecem também ser significativamente superiores aos dos instrumentos geridos de forma centralizada ou dos fundos de investimento do setor privado.

Ao mesmo tempo, o Tribunal constata que foram introduzidas melhorias no quadro jurídico para o período de programação de 2014-2020 no que diz respeito aos instrumentos financeiros com base na experiência adquirida durante o período de programação de 2007-2013, mas persistem determinadas questões. As principais conclusões do Tribunal para os períodos de programação de 2007-2013 e 2014-2020 são apresentadas de acordo com a estrutura do relatório, juntamente com as suas recomendações.

Os instrumentos financeiros tinham uma dimensão adequada, tendo em conta as necessidades do mercado?

O Tribunal considera que um número significativo de instrumentos financeiros estava sobredimensionado, o que revela que as necessidades do mercado nem sempre foram devidamente avaliadas pelas autoridades de gestão antes de afetarem os fundos dos PO do FEDER e do FSE a instrumentos financeiros. Esta situação conduziu a dotações excessivas de capital quando da criação dos instrumentos financeiros, o que resultou em taxas de desembolso baixas. Um fator que contribuiu para as excessivas dotações de capital foi a intenção dos Estados- -Membros de evitar aplicar a regra «n+2».

A introdução de avaliações ex ante obrigatórias durante o período de programação de 2014-2020 para os instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada contribuirá para a prevenção de dotações excessivas dos instrumentos financeiros em larga escala. No entanto, o seu êxito depende da solidez dos pressupostos e análises em que assenta. Para os instrumentos em gestão partilhada, a estratégia dos pagamentos faseados (que liga os pagamentos do orçamento da UE ao desembolso de fundos aos beneficiários finais) visa também dar resposta à questão da dotação excessiva. Além disso, está prevista como opção no RDC uma revisão periódica da avaliação ex ante em caso de alterações no ambiente económico ou de mercado, mas não para os instrumentos geridos de forma centralizada. É realizada para a maioria uma revisão intercalar (que pode resolver esses aspetos), mas não para todos os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada. Por último, não está prevista em nenhum dos casos uma análise independente das avaliações ex ante.

A incidência regional dos instrumentos financeiros contribuiu para que os Estados-Membros criassem um elevado número de instrumentos financeiros de pequena dimensão no período de programação de 2007-2013. Era frequente os fundos específicos do FEDER e do FSE não terem a dimensão que no setor dos fundos de investimento é considerada adequada para o seu funcionamento eficiente (ver pontos 27-61).

Recomendação 1

No que respeita às avaliações ex ante relativas aos instrumentos financeiros:

a) a avaliação ex ante da Comissão para os instrumentos geridos a nível central deve sistematicamente incluir uma análise dos «ensinamentos retirados» até à data;

Data de execução: sempre que for criado um novo instrumento.

b) além dos «ensinamentos retirados», a Comissão deve igualmente avaliar o efeito das alterações socioeconómicas importantes sobre a lógica do instrumento e a correspondente contribuição exigida ao orçamento da UE no âmbito das respetivas revisões intercalares de todos os instrumentos financeiros geridos de forma centralizada.

Data de execução: logo que forem realizadas revisões intercalares.

Recomendação 2

A Comissão e os Estados-Membros devem procurar otimizar a dimensão dos fundos específicos do FEDER e do FSE a fim de, sempre que possível, tirar partido das economias significativas nos custos de funcionamento dos fundos. A Comissão deve fornecer mais orientações aos Estados-Membros sobre a criação desses instrumentos financeiros nos próprios Estados-Membros ou a nível da União (que são geridos direta ou indiretamente pela Comissão).

Data de execução: até ao final de 2016 (para a Comissão); quando da criação dos instrumentos financeiros (para os Estados-Membros).

Os instrumentos financeiros conseguiram atrair capital privado?

O Tribunal constatou que a Comissão e os Estados-Membros se confrontaram com grandes dificuldades em atrair os investidores do setor privado para os instrumentos financeiros, tanto no âmbito da gestão partilhada como da centralizada, durante o período de programação de 2007-2013. Em especial, o tratamento preferencial dos investidores privados em instrumentos financeiros não conseguiu atrair financiamento adicional significativo. Além disso, o Tribunal considera que o cálculo, pela Comissão, do efeito de alavanca dos instrumentos financeiros não tem devidamente em conta o grau de mobilização de fundos adicionais pelo financiamento público proveniente do orçamento da UE. Acresce que os Estados--Membros não são obrigados a enviar informações à Comissão sobre as contribuições privadas para a dotação de capital dos instrumentos do FEDER e do FSE.

Na presente fase, parece pouco provável que seja atraído um volume significativo de financiamento privado para o período de programação de 2014-2020, através dos PO ou como contribuições adicionais. As orientações emitidas pela Comissão em abril de 2014 não se baseiam de forma suficiente nas «boas práticas» observadas no período de programação de 2007-2013 sobre a aplicação das disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado, sem sujeitar o setor público a riscos excessivos.

O recurso a acordos fiscais prévios para os instrumentos financeiros, que em certas condições pode resultar em evasão fiscal, durante o período de programação de 2014-2020, iria contra a própria política da Comissão nesta matéria (ver pontos 62-91).

Recomendação 3

A Comissão deverá apresentar no Regulamento Financeiro (e, posteriormente, nos regulamentos setoriais) uma definição de efeito de alavanca dos instrumentos financeiros aplicável em todos os domínios do orçamento da UE, que distinga claramente entre o efeito de alavanca das contribuições privadas e públicas nacionais ao abrigo do PO e/ou de contribuições adicionais de capitais públicos ou privados, tendo em devida conta o tipo de instrumento utilizado. Esta definição deve indicar claramente como são determinados os montantes mobilizados pela UE e contribuição pública nacional, eventualmente segundo as orientações da OCDE na matéria.

Data de execução: quando da revisão do Regulamento Financeiro e, para a regulamentação setorial, por ocasião da revisão intercalar.

Recomendação 4

Para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE do período de programação de 2007-2013, a Comissão deve certificar-se de que os Estados-Membros fornecem dados completos e fiáveis sobre as contribuições privadas para as dotações de capital, tanto através dos PO como em complemento destes.

Data de execução: até ao final de 2017.

Recomendação 5

Para os instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, a Comissão deve fornecer orientações adicionais aos Estados-Membros sobre a melhor forma de aplicar as disposições relativas ao tratamento preferencial para atrair mais capital privado sem sujeitar a riscos excessivos os investidores públicos que contribuem para as dotações dos instrumentos financeiros.

Data de execução: até ao final de 2016.

Recomendação 6

Para instrumentos financeiros geridos de forma centralizada, os princípios gerais de partilha de riscos que podem ter impacto no orçamento da UE devem ser definidos na legislação que rege o instrumento em questão.

Data de execução: quando da elaboração das propostas para a criação de novos instrumentos financeiros ou da revisão dos existentes.

Recomendação 7

Para todos os instrumentos financeiros financiados a partir do orçamento da UE durante o período de programação de 2014-2020, a Comissão deve assegurar que apenas as estruturas que estão de acordo com as suas próprias recomendações e ações no que respeita a disposições fiscais são aplicadas pelos Estados-Membros, pela Comissão e pelo grupo BEI.

Data de execução: até ao final de 2016.

Os instrumentos financeiros prestaram apoio financeiro renovável?

Para a grande maioria dos instrumentos do FEDER e do FSE, não tinha ocorrido até ao final de 2014 qualquer efeito substancial de renovação de fundos. Este facto deve-se a atrasos de execução que contribuíram para as dificuldades dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE em desembolsar as suas dotações na íntegra durante o período de programação de 2007-2013. Foi necessário alargar o período de elegibilidade de dezembro de 2015 para março de 2017 para aumentar a probabilidade de que a maioria dos instrumentos financeiros desembolsasse as suas dotações iniciais uma vez. Além disso, após o encerramento em março de 2017, a execução dos instrumentos financeiros é deixada à discrição dos Estados-Membros e resta saber em que medida será realizado um efeito de renovação.

Para o período de programação de 2014-2020, as disposições da base jurídica limitam o risco da criação de instrumentos com dotações excessivas de capital e, por conseguinte, também contribuem para aumentar as probabilidades de alcançar um efeito de renovação. Para isso, no entanto, é necessário que tenham sido retiradas lições das insuficiências observadas durante o período de programação de 2007-2013 e que as autoridades de gestão sejam mais realistas sobre a parte dos FEEI que pode ser executada através de instrumentos financeiros.

Foram realizadas outras alterações que devem ajudar a criar instrumentos de forma mais eficiente, mas o Tribunal constatou que são necessárias mais orientações sobre dois aspetos específicos (ver pontos 92-105).

Recomendação 8

A Comissão deve tomar medidas adequadas para assegurar que os Estados-Membros mantêm a natureza renovável dos fundos durante o período exigido de oito anos após o final do período de elegibilidade para o período de programação de 2014-2020. Este objetivo poderá ser alcançado através da introdução obrigatória de uma cláusula explícita no acordo de financiamento para garantir que o financiamento é utilizado para os fins a que se destina.

Data de execução: até ao final de 2016.

Recomendação 9

A Comissão deve fornecer orientações relativas às disposições que permitem aos instrumentos financeiros continuar a ser utilizados no período de programação seguinte, em especial nos casos em que os gestores de fundos são selecionados com base em concursos públicos.

Data de execução: até ao final de 2016.

Os instrumentos financeiros provaram ser um método eficiente em termos de custos para a execução do orçamento da UE?

O Tribunal constatou que uma parte significativa das dotações iniciais dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE foi despendida em custos e taxas de gestão. Além disso, o nível das taxas foi significativamente mais elevado do que para instrumentos geridos de forma centralizada ou fundos de investimento do setor privado, quando comparado com o apoio financeiro efetivamente prestado aos beneficiários finais. Tendo em conta os elevados níveis observados até ao final de 2014, existe um risco significativo de que um grande número de instrumentos do FEDER e do FSE exceda os limites máximos para os custos e taxas de gestão especificados na base jurídica para o período de 2007-2013. Elevados níveis de custos e taxas de gestão podem apontar para um problema fundamental com a forma como este mecanismo de financiamento foi executado durante o período de programação de 2007-2013.

Os custos ou taxas de gestão incorridos e pagos até 31 de março de 2017 podem ser declarados como despesas elegíveis dos programas do FEDER e do FSE ao abrigo do qual o instrumento financeiro foi criado. O regulamento especifica que os limites máximos dos custos e taxas de gestão estão relacionados com o «capital retirado do programa operacional» para os instrumentos.

Segundo a Comissão, os limites máximos mencionados no artigo 43.º do regulamento de execução são aplicáveis à contribuição total de capital para o instrumento financeiro, e não à contribuição efetivamente utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. No entender do Tribunal, no encerramento, os limites máximos regulamentares devem contudo ser interpretados como sendo aplicáveis à dotação de capital efetivamente utilizada retirada do PO para o instrumento financeiro, ou seja, a que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais. Os gestores de fundos não devem ser remunerados por não terem utilizado a dotação de capital dos instrumentos.

A Comissão não tem uma perspetiva global dos custos de execução dos instrumentos financeiros do FEDER e do FSE, da forma como os custos e taxas de gestão são determinados e se são justificados. Do mesmo modo, a Comissão não dispõe de informações sobre os custos administrativos gerais para cada Estado-Membro da execução dos FEEI no período de programação de 2014-2020, em função da utilização de mecanismos de financiamento alternativos (ou seja, subvenções ou apoio financeiro reembolsável, principalmente através de instrumentos financeiros).

É igualmente de referir que os custos e taxas de gestão se somam aos custos administrativos gerais de execução dos PO do FEDER e do FSE. Uma vez que os custos de gestão são pagos a partir da dotação inicial dos instrumentos, reduzem o nível de financiamento do orçamento da UE que está disponível para os beneficiários finais.

Para o período de programação de 2014-2020, os prazos de apresentação de relatórios a respeitar pelos Estados-Membros diminuíram, já que o relatório sobre os instrumentos financeiros é agora parte integrante do relatório anual de execução. O relatório é enviado à Comissão um mês mais cedo do que na modalidade anterior de elaboração de relatórios sobre os instrumentos financeiros, à exceção de 2017 e 2019. Ao mesmo tempo, o período da Comissão para apresentar o seu relatório às autoridades de quitação foi fixado em seis meses. Em comparação, no período de programação de 2007-2013, a Comissão dispunha de três meses para verificar os dados e apresentar o seu relatório consolidado sobre a execução dos instrumentos financeiros. Daí resulta que informações relevantes sobre a execução dos instrumentos financeiros e sobre os respetivos custos estejam disponíveis mais tarde do que no período anterior.

No que diz respeito aos custos e taxas de gestão, a legislação foi significativamente melhorada, prevendo limites máximos para os montantes acumulados que são inferiores aos aplicáveis durante o período programação de 2007-2013. No entanto, os elementos baseados no desempenho não são ainda suficientemente fortes e a Comissão deve fornecer mais esclarecimentos sobre a forma como as autoridades de gestão devem utilizar estas disposições quando da negociação dos acordos de financiamento (ver pontos 106-145).

Recomendação 10

Tendo em conta o futuro encerramento do período de programação de 2007- -2013, a Comissão deve:

a) garantir que os Estados-Membros comunicam informações exaustivas sobre os custos e taxas de gestão incorridos e pagos até março de 2017;

Data de execução: até ao final de 2017.

b) esclarecer que os limites máximos para os custos e taxas de gestão devem ser aplicados à dotação de capital efetivamente utilizada pelo instrumento financeiro, ou seja, a contribuição do PO que foi utilizada para prestar apoio financeiro aos beneficiários finais.

Data de execução: até ao final de março de 2017.

Recomendação 11

Relativamente à remuneração dos gestores de fundos baseada no desempenho no período de programação de 2014-2020,

a) a Comissão deve apresentar uma proposta legislativa destinada a alterar as disposições em vigor no RDC, de forma a reforçar o efeito de incentivo dessas disposições;

Data de execução: até ao final de 2016.

b) as autoridades de gestão dos Estados-Membros devem fazer uma utilização alargada dos atuais elementos de remuneração baseados no desempenho dos gestores de fundos na negociação de acordos de financiamento. Poderá ser complementada com a utilização de elementos adicionais numa base voluntária.

Data de execução: Imediatamente.

Recomendação 12

A Comissão deve realizar uma análise comparativa dos custos de execução das subvenções e do apoio financeiro reembolsável, principalmente através de instrumentos financeiros, para o período de programação de 2014-2020, tendo em vista a definição dos seus níveis efetivos. Essas informações seriam especialmente relevantes para a elaboração de propostas legislativas para o período pós-2020 e a determinação de um nível adequado de assistência técnica.

Data de execução: até ao final de 2017.

Por último, durante o período de programação de 2014-2020, será igualmente fundamental que a Comissão e o BEI coordenem com eficácia a utilização dos instrumentos financeiros em gestão partilhada e centralizada financiados pelo orçamento da UE com o Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE), também conhecido por «plano Juncker». Só então será possível aos instrumentos financeiros do orçamento da UE contribuírem da forma mais eficaz para os tão necessários investimentos em infraestruturas na UE.

O presente relatório foi adotado pela Câmara II, presidida por Henri GRETHEN, membro do Tribunal de Contas, no Luxemburgo, na sua reunião de 1 de junho de  2016.

Pelo Tribunal de Contas

Vítor Manuel da SILVA CALDEIRA

Presidente

Abreviaturas, siglas e acrónimos

BEI: Banco Europeu de Investimento

COCOF: Comité de Coordenação dos Fundos

EaSI: Programa da União Europeia para o Emprego e a Inovação Social

EEPR: Programa de concessão de apoio financeiro comunitário a projetos no domínio da energia para o relançamento da economia

EGESIF: Grupo de peritos nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FC: Fundo de Coesão

Feader: Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural

FEDER: Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional

FEEE: Fundo Europeu para a Eficiência Energética

FEEI: Fundos Europeus Estruturais e de Investimento

FEI: Fundo Europeu de Investimento

FEIE: Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos

FEP: Fundo Europeu das Pescas

FSE: Fundo Social Europeu

Fundo Marguerite: Fundo Europeu 2020 para a Energia, as Alterações Climáticas e as Infraestruturas

IMEP: Instrumento de Microfinanciamento Europeu Progress para o Emprego e a Inclusão Social

Jeremie: Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão

LGTT: Instrumento de garantia de empréstimos a projetos da Rede Transeuropeia de Transportes

MIE: Mecanismo Interligar a Europa

PBI: Iniciativa «Obrigações para o financiamento de projetos»

PME: Pequenas e médias empresas

PO: Programa operacional

QFP: Quadro financeiro plurianual

RDC: Regulamento que estabelece disposições comuns

RGIC: Regulamento geral de isenção por categoria

RTE-E/T: Redes transeuropeias — Energia/Transportes

SICAR: Sociedade de investimento em capital de risco

SICAV: Sociedade de investimento de capital variável

TFUE: Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia

TPPC: Tranche de primeira perda da carteira

Glossário

Autoridade de gestão: autoridade pública nacional, regional ou local (ou qualquer outro organismo público ou privado), que tenha sido designada pelo Estado-Membro para gerir um programa operacional. As suas tarefas incluem a seleção de projetos a financiar, o acompanhamento do modo como os projetos são executados e a apresentação de relatórios à Comissão sobre os aspetos financeiros e os resultados obtidos.

Auxílios estatais: qualquer forma de apoio financeiro direto ou indireto prestado pelas autoridades públicas a empresas do setor privado. O Tratado sobre o Funcionamento da União Europeia (TFUE) proíbe, em princípio, os auxílios estatais no mercado comum, salvo se forem devidamente justificados. As regras da UE em matéria de auxílios estatais definem os casos em que esse apoio não distorce (ou não ameaça distorcer) a concorrência. A Comissão Europeia tem competência exclusiva para avaliar a compatibilidade dos auxílios estatais concedidos pelos Estados-Membros com estas regras. As decisões sobre regras processuais e as medidas adotadas pela Comissão Europeia estão sujeitas ao escrutínio do Tribunal Geral e do Tribunal de Justiça Europeu.

Beneficiário final: qualquer pessoa singular ou coletiva, que não seja um fundo de participação ou um intermediário financeiro, que recebe financiamento de um instrumento financeiro.

Comité de Coordenação dos Fundos (COCOF): comité permanente de acompanhamento da Comissão. A sua função é debater questões relacionadas com a aplicação dos regulamentos que regem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão.

Dotação de capital: o montante do financiamento pago a um instrumento financeiro (a partir do orçamento da UE, do orçamento nacional ou de investidores privados) para apoiar as suas operações. Deve refletir a sua capacidade de investimento e ser proporcional ao mercado para o qual o instrumento está orientado.

Eixo prioritário: uma das prioridades da estratégia de um programa operacional, incluindo um grupo de operações relacionadas entre si e com objetivos específicos quantificáveis.

Empréstimo: acordo pelo qual o mutuante se obriga a colocar à disposição do mutuário uma quantia em dinheiro no valor e durante o prazo acordados. O mutuário é obrigado a reembolsar o empréstimo após um determinado período de tempo. Geralmente, o mutuário é obrigado a pagar juros sobre o montante do empréstimo.

Fundo de participação: fundo criado para investimentos em vários fundos de capital de risco, fundos de garantia, fundos para empréstimos, fundos de desenvolvimento urbano, fundos ou outros regimes de incentivo que concedem empréstimos, garantias para investimentos reembolsáveis, ou instrumentos equivalentes, para a eficiência energética e a utilização de energia proveniente de fontes renováveis em edifícios, incluindo em habitações existentes.

Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional (FEDER): tem por objetivo reforçar a coesão económica e social na União Europeia, corrigindo os principais desequilíbrios regionais através de apoio financeiro à criação de infraestruturas e de investimentos produtivos geradores de emprego, essencialmente para empresas.

Fundo Europeu para Investimentos Estratégicos (FEIE): visa mobilizar, pelo menos, 315 mil milhões de euros de investimentos públicos e privados a longo prazo em toda a UE durante o período de 2015-2017 e garantir o financiamento de projetos nos anos seguintes. Foi criado no Banco Europeu de Investimento (BEI) sob a forma de um fundo fiduciário com duração ilimitada, para financiamento de partes de projetos expostas a um maior grau de risco. O risco adicional assumido pelo BEI será compensado com uma garantia num montante máximo de 16 mil milhões de euros, suportada pelo orçamento da UE. Os Estados-Membros podem contribuir com fundos adicionais para o FEIE.

Fundo Social Europeu (FSE): visa reforçar a coesão económica e social na União Europeia através da melhoria do emprego e das oportunidades de emprego, sobretudo através de medidas de formação, promovendo um nível mais elevado de emprego e a criação de mais e melhores empregos.

Fundos específicos: fundos que não são fundos de participação.

Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (FEEI): abrangem cinco fundos distintos que visam reduzir os desequilíbrios regionais na União durante o período de programação de 2014-2020. Os fundos incluem o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu, o Fundo de Coesão, o Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e o Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas.

Fundos legados: a parte da dotação de capital que alcançou os destinatários finais, foi subsequentemente devolvida ao instrumento financeiro e está, assim, disponível para uma nova fase de investimentos.

Garantia: compromisso assumido por um terceiro, o garante, de pagar a dívida de um mutuário caso este não consiga pagá-la. O garante é obrigado a cobrir qualquer insuficiência ou incumprimento da dívida do mutuário, nos termos e condições previstos no acordo entre o garante, o mutuante e/ou o mutuário.

Grupo de peritos nos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento (EGESIF): criado na Comissão com o objetivo de lhe prestar aconselhamento sobre questões relacionadas com a execução dos programas adotados e executados em conformidade com a regulamentação sobre os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento. É um dos dois grupos que substituem o Comité de Coordenação dos Fundos (o segundo é o COESIF — Comité de Coordenação dos Fundos Europeus Estruturais e de Investimento).

Intermediário financeiro: entidade que atua como intermediário entre a autoridade de gestão ou o fundo de participação e os beneficiários finais dos fundos canalizados através de instrumentos financeiros em regime de gestão partilhada.

Investimento em capitais próprios: entrada de capitais próprios numa empresa, investidos direta ou indiretamente em contrapartida da propriedade total ou parcial dessa empresa, quando o investidor pode além disso assumir um certo controlo da gestão da empresa e participar nos lucros da mesma.

Linha de crédito contingente: linha de crédito que poderá ser utilizada desde que ocorra um evento previamente definido.

Política de coesão: para o período de programação de 2007-2013, abrangeu o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional e o Fundo Social Europeu (ou seja, os dois «fundos estruturais») e o Fundo de Coesão. No período de programação de 2014-2020, a coordenação entre a política de coesão e as outras políticas da UE que contribuem para o desenvolvimento regional, nomeadamente o desenvolvimento rural e a política marítima e das pescas, foi melhorada através do estabelecimento de disposições comuns para os Fundos Europeus Estruturais e de Investimento.

Programa operacional (PO): apresenta as prioridades e os objetivos específicos do Estado-Membro, bem como a forma como o financiamento será utilizado durante um determinado período (geralmente de sete anos) para financiar projetos. Estes projetos devem contribuir para alcançar um ou mais de um certo número de objetivos definidos ao nível do eixo prioritário do PO. Devem existir programas para cada um dos fundos no domínio da política de coesão, ou seja, o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu ou o Fundo de Coesão. Os PO são elaborados pelos Estados-Membros e devem ser aprovados pela Comissão antes de poderem ser efetuados quaisquer pagamentos a partir do orçamento da UE. Só podem ser alterados mediante acordo entre ambas as partes durante o período abrangido.

Recursos europeus conjuntos destinados às empresas de micro a média dimensão (Jeremie): iniciativa da Comissão desenvolvida em colaboração com o Fundo Europeu de Investimento. Promovem a utilização de instrumentos de engenharia financeira para melhorar o acesso das PME ao financiamento através dos fundos estruturais.

Regulamento de execução: Regulamento (CE) n.º 1828/2006 da Comissão, de 8 de dezembro de 2006, que prevê as normas de execução do Regulamento (CE) n.º 1083/2006 que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão e do Regulamento (CE) n.º 1080/2006 do Parlamento Europeu e do Conselho relativo ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional¹.

Regulamento Delegado: Regulamento Delegado (UE) n.º 480/2014 da Comissão, de 3 de março de 2014, que completa o Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas².

Regulamento Financeiro: Regulamento (UE, Euratom) n.º 966/2012 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 25 de outubro de 2012, relativo às disposições financeiras aplicáveis ao orçamento geral da União e que revoga o Regulamento (CE, Euratom) n.º 1605/2002³.

Regulamento geral para o período de programação de 2007-2013: Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho, de 11 de julho de 2006, que estabelece disposições gerais sobre o Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, o Fundo Social Europeu e o Fundo de Coesão, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1260/1999⁴.

Regulamento MIE: Regulamento (UE) n.º 1316/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 11 de dezembro de 2013, que cria o Mecanismo Interligar a Europa, altera o Regulamento (UE) n.º 913/2010 e revoga os Regulamentos (CE) n.º 680/2007 e (CE) n.º 67/2010⁵.

Regulamento que estabelece disposições comuns (RDC) para o período de 2014-2020: Regulamento (UE) n.º 1303/2013 do Parlamento Europeu e do Conselho, de 17 de dezembro de 2013, que estabelece disposições comuns relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão, ao Fundo Europeu Agrícola de Desenvolvimento Rural e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, que estabelece disposições gerais relativas ao Fundo Europeu de Desenvolvimento Regional, ao Fundo Social Europeu, ao Fundo de Coesão e ao Fundo Europeu dos Assuntos Marítimos e das Pescas, e que revoga o Regulamento (CE) n.º 1083/2006 do Conselho⁶.

Sociedade de investimento de capital variável (SICAV): tipo de fundo de investimento aberto cujo valor do capital sofre alterações com base no número de investidores e no valor dos seus investimentos subjacentes. As quotas do fundo são compradas e vendidas com base no mais recente valor líquido do ativo do fundo.

Sociedade de investimento em capital de risco (SICAR): estrutura concebida para investimentos privados em capitais próprios e em fundos de capital de risco sem regras de diversificação dos investimentos, nem restrições em matéria de concessão de empréstimos ou de efeito de alavanca.

Taxa máxima de garantia: percentagem do valor total da carteira de empréstimos efetivamente coberto pela garantia.

Taxa mínima de rendibilidade: a taxa mínima de retorno de um projeto ou investimento exigida por um gestor ou investidor.

Tranche de primeira perda da carteira (TPPC): quando uma carteira de empréstimos é dividida em várias tranches de risco, a TPPC é a fração que absorve as primeiras perdas da carteira (que pode ser, por exemplo, o resultado de incumprimentos de empréstimos).

Equipa de auditoria

Os relatórios especiais do Tribunal de Contas Europeu (TCE) apresentam os resultados das auditorias de resultados e de conformidade sobre domínios orçamentais ou temas de gestão específicos. O TCE seleciona e concebe estas tarefas de auditoria de forma a obter o máximo impacto, tendo em consideração os riscos relativos aos resultados ou à conformidade, o nível de receita ou de despesa envolvido, os desenvolvimentos futuros e o interesse político e público.

A presente auditoria de resultados foi realizada pela Câmara de Auditoria II — presidida pelo membro do TCE Henri Grethen — especializada nos domínios de despesas das políticas estruturais, transportes e energia. A auditoria foi efetuada sob a responsabilidade do membro relator Iliana Ivanova, com a colaboração de Tony Murphy, chefe de gabinete e Mihail Stefanov, assessor de gabinete; Niels-Erik Brokopp, responsável principal; Rares Rusanescu, responsável de tarefa e Agathoclis Argyrou, Marcel Bode, Viorel Cirje e Maria Ploumaki, auditores.

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