Действия на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата

Кратко изложение

I

Енергетиката е изиграла важна роля за възникването на ЕС, когато през 1952 г. шестте държави членки основателки са създали Европейската общност за въглища и стомана – преди 65 години. Мерките за борба с изменението на климата са се развили по-късно. Енергетиката и изменението на климата са тясно свързани помежду си, тъй като производството на енергия, главно от преобразуване и изгаряне на изкопаеми горива, и потреблението на енергия – например от промишлеността, домакинствата и транспорта – съставлява 79 % от емисиите на парникови газове в ЕС. В резултат на това ефективните действия във връзка с производството на енергия и нейното потребление са от съществено значение за борбата с изменението на климата. Енергетиката и изменението на климата поставят много въпроси, които могат да се разгледат най-добре чрез съвместна работа на държавите. Поради това те имат приоритетно място в дневния ред на ЕС.

II

Настоящият обзорен доклад има за цел да представи преглед на дейността на ЕС в тази област, да обобщи основната одитна дейност на Европейската сметна палата (ЕСП) и другите върховни одитни институции (ВОИ) в ЕС, извършена до момента, и да определи основните предизвикателства, за да предостави информация на законодателния дебат и да направлява бъдещата одитна дейност.

III

ЕС определя рамка за политиките в областта както на енергетиката, така и на изменението на климата. Някои области, като например изборът на енергиен микс, остават в рамките на компетентността на държавите членки. В международен план ЕС и неговите държави членки изиграха водеща роля в международните споразумения в областта на климата, като например Парижкото споразумение от 2015 г.

IV

В областта на енергетиката важна част от действията на ЕС е създаването на вътрешен енергиен пазар, който да даде възможност за свободен поток и търговия без граници на газ и електроенергия в рамките на територията на ЕС. Вътрешният енергиен пазар има за цел да постигне по разходноефективен начин целите на политиката на ЕС в областта на енергетиката за предоставяне на устойчива и безопасна енергия на достъпни и конкурентни цени.

V

През ноември 2016 г. Комисията изготви пакет от предложения, наречен „Чиста енергия за всички европейци“ за по-нататъшно реформиране на енергийния пазар. Тези предложения понастоящем се разглеждат от законодателите на ЕС, т.е. Европейският парламент и Съветът на Европейския съюз.

VI

В областта на изменението на климата всички действия на ЕС са насочени към смекчаването на последиците от настъпващите промени на климата чрез намаляване на емисиите на парникови газове, докато действията за адаптиране към последиците от изменението на климата до голяма степен са останали нерегулирани.

VII

Този силен акцент върху смекчаването на последиците е отразен в целите на ЕС в областта на енергетиката и климата. ЕС си е поставил цели за 2020 г. и 2030 г. да намали емисиите на парникови газове, да увеличи дела на енергията от възобновяеми източници в потреблението на енергия и да повиши енергийната ефективност. До 2050 г. ЕС възнамерява да намали своите емисии на парникови газове с между 80 % и 95 % в сравнение с равнищата от 1990 г.

VIII

Подходите за намаляване на емисиите на парникови газове са различни в отделните сектори. Със схемата на ЕС за търговия с емисии (СТЕ) Съюзът е определил пределни стойности за общите емисии от някои сектори на енергоснабдяването, енергийно интензивни промишлени отрасли и полети в рамките на ЕИП, и е създал пазар за квоти за емисии, като по този начин е „определил цена“ на въглерода. За другите сектори подходът е да се намалят емисиите посредством обвързващи целеви нива за тяхното ограничаване, определени от ЕС за всяка държава членка. Държавите членки носят индивидуална отговорност за определянето и изпълнението на националните политики и мерки за постигане на тези цели. Тези подходи са съпътствани от мерки на ЕС и на национално ниво за увеличаване на енергията от възобновяеми източници и енергийната ефективност.

IX

Дори усилията за намаляване на емисиите на парникови газове да бъдат успешни и целта на Парижкото споразумение – да се задържи повишаването на световната температура от прединдустриалната ера насам под 2 °C – да бъде постигната, е необходимо адаптиране към променящия се климат. Изменението на климата вече влияе върху околната среда, обществото и икономиката, като понастоящем затоплянето е малко над 1 °C в сравнение с прединдустриалната епоха. Климатът в Европа ще се различава съществено от днешния при повишаване на температурата с цели 2 °C. Основата за действията на ЕС в областта на адаптирането е стратегията на ЕС за адаптиране към изменението на климата от 2013 г., с която държавите членки се насърчават да предприемат действия, но те не са задължителни.

X

През последните години ВОИ и ЕСП извършиха одит на широк набор от различни теми в областта на енергетиката и изменението на климата. Одитите в областта на енергетиката съставляват най-голям дял от докладите, а на другите теми като адаптирането се отделя по-малко внимание. Въпреки че обхватът на одитите е различен, могат да бъдат открити редица общи констатации. При одитите е установено, че напредъкът за завършването на вътрешния енергиен пазар на ЕС е забавен от различията в начина, по който държавите членки прилагат законодателството на ЕС и управляват енергийните си пазари. Независимо от успешното увеличение на възобновяемите енергийни източници и намаляването на техните цени в световен мащаб, одитите разкриват липса на икономическа ефективност и пречки пред инвестициите. Проблеми с икономическата ефективност са установявани редовно и в одитите на енергийната ефективност, а в областта на ядрената енергетика ВОИ са установили значителни увеличения на цените и забавяния. Одитите показаха също, че преходът към нисковъглеродни видове транспорт не се осъществява в достатъчна степен. В областта на адаптирането към изменението на климата одитите са насочени главно към наводненията. Тук одиторите са разкрили проблеми при предотвратяването, защитата и реагирането на наводнения.

XI

В настоящия обзорен доклад се определят седем области на основни предизвикателства:

1. Управление на енергетиката и изменението на климата
2. Основана на факти политика
3. Енергиен преход
4. Ефективно използване на научни изследвания и иновации
5. Планиране и справяне с адаптирането към изменението на климата
6. Финансиране
7. Включване на гражданите на ЕС

Въведение

Основи на енергетиката и изменението на климата

01

Нивата на въглероден диоксид (CO₂) в атмосферата достигнаха нов максимум от 400 части на милион в края на 2015 г.¹ 2016 г. е била най-топлата регистрирана година според всички основни набори от данни за температурата на повърхността на Земята: светът е бил средно с 1,1 °C по-топъл, отколкото в прединдустриалния период. През 2016 г. ледената покривка в Арктика се е свила до най-малките си размери от началото на сателитното отчитане на данни през 1979 г. През май и юни във Франция и Германия възникнаха сериозни наводнения, но юли и август бяха най-сухите регистрирани месеци във Франция.

02

Изменението на климата и причините за него вече не са предмет на сериозен научен дебат. Близо три десетилетия хиляди учени от цял свят предоставят научни знания за изменението на климата и неговото екологично и социално-икономическо въздействие чрез Междуправителствения комитет по изменение на климата (IPCC). Според IPCC въздействието на човека върху климатичната система е ясно и видно в увеличението на концентрациите на парникови газове в атмосферата и наблюдаваното затопляне². Връзката между това увеличение и повишаването на температурата на Земята е добре разбрана (вж. каре 1).

03

Енергетиката е изиграла важна роля за възникването на ЕС, когато през 1952 г. шестте държави членки — основателки създават Европейската общност за въглища и стомана, а през 1957 г. — Европейската общност за атомна енергия (Евратом). От 90-те години на XX век ЕС работи за създаването на вътрешен енергиен пазар, който да позволи свободния поток на енергия в рамките на територията на ЕС.

04

Енергетиката и изменението на климата са тясно свързани помежду си, тъй като производството на енергия, главно от преобразуване и изгаряне на изкопаеми горива, и потреблението на енергия – например от промишлеността, домакинствата и транспорта – съставлява 79 % от емисиите на парникови газове в ЕС. В резултат на това преобразуването на производството и потреблението на енергия е от съществено значение за борбата с изменението на климата. Задоволяването на енергийните нужди, като същевременно се намалят емисиите на парникови газове, е основно предизвикателство за ЕС и неговите държави членки.

05

Ето защо изграждането на „устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика по въпросите на изменението на климата“ е основен приоритет на Европейската комисия. Стратегията за енергиен съюз с нейните пет измерения формира рамката за постигането на този приоритет (вж. каре 2). За да изпълни тази стратегия, през 2016 г. Комисията предложи редица важни проекти на законодателни актове и незаконодателни инициативи в областта на енергетиката и изменението на климата, по-специално пакета от мерки „Чиста енергия за всички европейци“³. Те ще бъдат обсъдени в Съвета и Парламента през 2017 г. и 2018 г. От финансова гледна точка ЕС е поел ангажимент да изразходва най-малко 20 % от бюджета си за 2014—2020 г. за действия в областта на климата, т.е. около 212 млрд. евро.

06

Действията на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата обхващат двете допълнителни мерки на политиката в отговор на изменението на климата: смекчаване на последиците и адаптиране. Смекчаването на последиците от изменението на климата има за цел да преодолее причините за изменението на климата чрез намаляване на емисиите на парникови газове и подобряване на естествените поглътители на парникови газове. Адаптирането има за цел да предвиди последиците от изменението на климата и да предприеме подходящи мерки за предотвратяване или свеждане до минимум на потенциалните вреди.

Цел и подход на настоящия обзорен доклад

07

Настоящият обзорен доклад на действията на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата има за цел:

0

• да представи преглед на дейността на ЕС в тази област;
• да обобщи основната одитна дейност на Сметната палата и другите върховни одитни институции (ВОИ) в ЕС, извършена до момента;
• да определи основните проблеми и предизвикателства, да предостави информация за законодателния дебат и за бъдещата одитна дейност.

08

Докладът е структуриран по следния начин:

• В част І са описани основните политики на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата; емисиите на парникови газове от различните сектори; съответното секторно законодателство на ЕС; как се прилага това законодателство и какво финансиране е предоставено, за да се подпомогне постигането на целите на ЕС в областта на енергетиката и климата;
• В част ІІ е представен анализ на извършените от ЕСП и ВОИ одити на държавите членки в областта на енергетиката и изменението на климата, както и преглед на техните основни констатации. Обобщение на всички одитни доклади в тази област може да бъде намерено на уебсайта на Сметната палата, заедно със списък на всички проучени доклади на ВОИ;
• В част ІІІ се изтъкват основните предизвикателства за бъдещето, за да се предостави информация на законодателния дебат и да се спомогне за идентифициране на потенциалните възможности и предизвикателства пред публичния одит.

09

Обзорният доклад не е одит: това е преглед, който в голяма степен се основава на публично достъпна информация⁴. Той не се базира на нова одитна дейност и не представя нови одитни констатации или препоръки. Отговорите на Комисията на констатациите и препоръките, отправени в отделните цитирани доклади на ЕСП, са публикувани заедно с тези доклади на уебсайта на Сметната палата. Повече информация за подхода и източниците на Сметната палата е предоставена в приложението.

Част І – Енергетика и изменение на климата: Какво прави ЕС

10

В част І е описана дейността на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата. Тя включва информация за следното:

• Преглед на компетентността на ЕС в тази област, както и на извършената работа на равнището на ЕС за смекчаване на последиците от изменението на климата. В раздела са представени основните цели и задачи на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата и е описана накратко съответната рамка на политиката и нейните два основни стълба за постигане на целите за намаляване на емисиите: схемата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ на ЕС) и разпределянето на усилията;
• Действията за смекчаване на последиците във всеки сектор, отделящ парникови газове: енергийни доставки, промишленост, сграден фонд, транспорт, селско и горско стопанство и отпадъци. Доставките и потреблението на енергия съставляват 79 % от емисиите на парникови газове в ЕС, затова им е отделено най-голямо внимание;
• Адаптирането към изменението на климата, като се подчертаят очакваните промени и въздействие върху обществото и околната среда;
• Други политики, подпомагащи изпълнението на действията на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата, т.е. научни изследвания и иновации, публично и частно финансиране за смекчаване на последиците от изменението на климата и адаптиране към тях, както и действия за подобряване на разработването и прилагането на политики.

Компетентност на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата

11

Енергетиката и изменението на климата са две области, в които ЕС и държавите членки имат споделена компетентност⁵. Това означава, че ЕС и държавите членки може да изготвят законодателство и да приемат правно обвързващи актове. Държавите членки могат да упражняват своя собствена компетентност, освен ако ЕС не е формулирал и приложил политики и стратегии в областта на енергетиката и изменението на климата⁶.

12

Целите на енергийната политика на ЕС са определени в Договора за функционирането на Европейския съюз⁷, в който се посочва, че в дух на солидарност между държавите членки, целите на политиката на ЕС в областта на енергетиката са:

• да осигури функционирането на енергийния пазар;
• да обезпечи сигурността на енергийните доставки в Съюза;
• да насърчава енергийната ефективност и спестяването на енергия, както и разработването на нови и възобновяеми енергийни източници; и
• да подпомага взаимната свързаност на енергийните мрежи.

13

В Договора се предвижда също, че мерките, прилагани в рамките на енергийната политика на ЕС, не трябва да „засягат правото на дадена държава членка да определя условията за използване на енергийните си ресурси, да избира между различни енергийни източници и да определя общата структура на енергийното си снабдяване“. Това обаче подлежи на дерогации. По-специално политиката на ЕС в областта на околната среда може да предвижда мерки, които съществено влияят върху избора на държавите членки между различни енергоизточници и общата структура на тяхното енергоснабдяване⁸.

14

Компетентността на ЕС в областта на изменението на климата произтича от неговата компетентност в областта на политиката за околната среда. Целите на политиката на ЕС в областта на околната среда, определени в Договора, включват⁹:

• опазване, защита и подобряване на качеството на околната среда;
• защита на човешкото здраве;
• разумно и рационално използване на природните ресурси; и
• насърчаване, на международно равнище, на мерки за справяне с регионални или световни проблеми на околната среда, и по-специално борбата с изменението на климата.

15

В Договора също така се посочва, че политиката на ЕС в областта на околната среда следва да се основава на принципите на предпазните мерки и превантивните действия, на отстраняване на замърсяването при източника и на принципа „замърсителят плаща“¹⁰. Като общ принцип изискванията за опазване на околната среда трябва да бъдат включени в определянето и изпълнението на политиките и действията на Съюза, в частност за да се насърчи устойчивото развитие¹¹.

16

В областта на енергетиката и изменението на климата, в зависимост от конкретния въпрос, ЕС има правомощия да действа на международната сцена. Например ЕС може да договаря или сключва международни споразумения с трети страни самостоятелно или съвместно с държавите членки¹².

Международни споразумения в областта на климата

17

Изменението на климата не може да се преодолее само с усилията на държавите или чрез самостоятелни действия на регионите. ЕС признава това¹³. ЕС и неговите държави членки отделят около 12 % от емисиите на парникови газове в световен мащаб¹⁴, поради което имат водеща роля в договарянето на международните споразумения в областта на климата съгласно Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК)¹⁵, в рамките на която бяха договорени Протоколът от Киото и Парижкото споразумение.

18

Протоколът от Киото беше приет през 1997 г. и влезе в сила през 2005 г. С протокола се определя цел за намаляване на емисиите на парникови газове с 5 % през периода 2008—2012 г. в сравнение с равнищата от 1990 г. за 37 държави и за Европейския съюз. Европейският съюз е поел ангажимент да намали емисиите си с 8 %, вместо с 5 %¹⁶. Съгласно изменението от Доха от 2012 г. на Протокола от Киото, ЕС и неговите държави членки поемат ангажимент да намалят емисиите си на парникови газове с 20 % до 2020 г. в сравнение с равнищата от 1990 г.

19

Съгласно Парижкото споразумение правителствата са се договорили да задържат повишаването на средната световна температура през настоящия век „значително под“ 2°C в сравнение с равнищата от прединдустриалния период, като се стремят да го ограничат до 1,5°C. Страните, подписали Парижкото споразумение, включително ЕС и всяка държава членка, са предоставили подробна информация за начина, по който ще допринесат за постигането на тази цел¹⁷. Според РКООНИК този принос няма да бъде достатъчен за ограничаване на повишаването на световната температура под 2°C¹⁸. Ето защо подписалите страни са се договорили да се събират отново на всеки пет години, за да докладват за напредъка, който са постигнали, и да си поставят по-амбициозни цели съгласно научните изисквания. Признавайки неблагоприятните въздействия на изменението на климата, подписалите страни са включили в Парижкото споразумение и разпоредби относно адаптирането към изменението на климата.

20

Преди Парижката конференция развитите държави вече са се ангажирали всяка година до 2020 г. да предоставят 100 млрд. щ.д., за да подпомагат усилията на развиващите се държави за ограничаване и адаптиране към изменението на климата. В Парижкото споразумение развитите държави отново потвърждават това и се ангажират да увеличат равнището на подкрепа от 2025 г. нататък¹⁹.

Рамка на ЕС в областта на енергетиката и климата

Цели и задачи на ЕС в областта на енергетиката и климата

21

За да изпълни задълженията си съгласно Протокола от Киото и Парижкото споразумение, ЕС си е поставил различни цели за ограничаване на изменението на климата. Тези цели включват преки количествено изразени намаления на емисиите на парникови газове, както и специфични целеви нива за производство на енергия от възобновяеми източници и по-голяма енергийна ефективност (вж. каре 4).

22

До 2014 г. ЕС вече е успял да намали емисиите си на парникови газове с повече от 20 % под равнищата от 1990 г.²⁴ През 2015 г. обаче неговите емисии са се увеличили с 0,7 % в сравнение с 2014 г.

23

Настоящите тенденции, прогнози и цели, както и намаленията на емисиите, необходими за постигането на целите, са показани на фигура 1. Тя показва, че целите и целевите нива за намаляване на емисиите на парникови газове за 2030 г. и 2050 г. няма да бъдат постигнати без значителни допълнителни усилия. За да бъдат изпълнени целевите нива за 2030 г., годишните усилия за намаляване на емисиите ще трябва да се увеличат наполовина през следващото десетилетие. Най-съществената промяна обаче ще бъде необходима след 2030 г., когато процентът на намаление на емисиите ще трябва да надвиши историческите нива с три до четири пъти, за да се постигне целта за 2050 г.

24

За да постигне тези цели и задачи, ЕС е определил подцели за намаляване на емисиите в секторите, обхванати от схемата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ на ЕС). В секторите, които не са обхванати от СТЕ на ЕС, Съюзът разпределя усилията между държавите членки, като определя обвързващи национални цели за намаляване на емисиите на парникови газове – това се нарича „разпределяне на усилията“. Тези политики – СТЕ на ЕС и разпределянето на усилията – са описани в следващите раздели.

25

С цел проследяване на постигнатия напредък в намаляването на емисиите на парникови газове в ЕС, Европейската комисия и държавите членки ежегодно докладват на РКООНИК за своите антропогенни²⁵ емисии на парникови газове. ЕС е въвел и вътрешна система за докладване на емисиите²⁶. Тази система е изградена около инвентаризацията на емисиите на парникови газове в ЕС – обобщение на инвентаризациите на държавите членки, изготвено от Комисията. Европейската агенция за околна среда (ЕАОС) извършва годишни проверки на качеството на инвентаризациите на държавите членки в сътрудничество с Евростат и Съвместния изследователски център на Комисията. Съгласно РКООНИК международни експерти от държави извън ЕС следва да извършват преглед на инвентаризациите на емисиите на парникови газове в ЕС най-малко веднъж на всеки пет години.

26

През 2015 г. държавите членки на ЕС (вж. фигура 2) са отделили приблизително 4,6 гигатона CO₂ еквивалент (CO₂e)²⁷.

Схема на ЕС за търговия с емисии

Цел и основни характеристики

27

През 2005 г. ЕС въведе схемата за търговия с емисии на ЕС (СТЕ на ЕС) „с цел да се насърчат намаленията на емисии на парникови газове“²⁸. СТЕ на ЕС е първата в света многонационална²⁹ и многосекторна схема за търговия с квоти за емисии на парникови газове. Тя ограничава емисиите на електроцентралите, големите енергийно интензивни промишлени инсталации, а от 2012 г. насам – и емисиите от въздухоплаването от полетите в рамките на ЕИП. Тези сектори отделят около 45 % от емисиите на парникови газове в ЕС.

28

СТЕ на ЕС е позната като система за ограничаване на търговията с емисии³⁰. СТЕ на ЕС определя ограничение за общите годишни емисии на парникови газове: общите емисии за една календарна година са „ограничени“. Квотите, които представляват правото за отделяне на един тон CO₂ еквивалент, се продават на търг от правителствата или се разпределят безплатно на отделящите инсталации. Квотите могат да бъдат свободно търгувани на пазара. Всяка година операторите трябва да върнат определен брой квоти, съответстващи на докладваните от тях емисии на парникови газове³¹.

29

Първият етап (2005—2007 г.) на СТЕ на ЕС беше пилотен. Във втория етап (2008—2012 г.) по-голямата част от квотите са разпределени безплатно. През третия, настоящ етап (2013—2020 г.), определеното ограничение на равнището на ЕС намалява ежегодно с т.нар. „коефициент за линейно намаление“ от 1,74 %. Целта е до 2020 г. да се намалят емисиите на парникови газове в сектора на СТЕ на ЕС с 21 % спрямо равнищата от 2005 г.³² Следователно СТЕ на ЕС насърчава намаляването на емисиите на парникови газове по предвидим начин.

30

Съгласно принципа „замърсителят плаща“, всички квоти по СТЕ на ЕС следва да бъдат продадени на търг. Но тъй като не всички държави по света определят цена за емисиите на парникови газове по същия начин като ЕС, на теория СТЕ на ЕС може да се отрази отрицателно върху международната конкурентоспособност на промишлеността на ЕС. В резултат на това някои предприятия може да решат да изнесат дейността си в държави с по-малко ограничения за емисиите на парникови газове и по този начин да отделят парникови газове на други места. Това явление се нарича „изместване на въглеродни емисии“. Секторите, които могат да докажат³³, че са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии, като например стоманодобивната промишленост, получават известно количество безплатни квоти³⁴. В сектора на енергетиката, който не може да измести физически дейността си, почти всички квоти се продават на търг³⁵.

Цена на квотите по СТЕ на ЕС

31

Съществен елемент на СТЕ на ЕС е цената на въглеродните емисии. Определянето на абсолютен таван („ограничение“) на емисиите води до недостиг в предлагането. Ограниченото предлагане и гъвкавото търсене следва да създадат сигнал за цените на квотите за въглеродни емисии. В една добре функционираща система участниците на пазара ще инвестират в намаляване на емисиите по икономически най-ефективния начин³⁶. На теория участниците, за които намаляването на емисиите е свързани с по-ниски разходи, ще го направят и ще продадат излишните си квоти на тези, които са изправени пред по-големи разходи. При намаляващо ограничение недостигът в системата ще нарасне с времето, като повиши цената на въглеродните емисии и направи по-жизнеспособни възможностите за инвестиции в намаляване на по-скъпите емисии.

32

Предприятията ще инвестират в нисковъглеродни технологии, ако тези инвестиции са по-евтини от закупуването на квоти на пазара. Поради това пазарната цена на квотите по СТЕ на ЕС трябва да бъде достатъчно висока, за да оправдае инвестиционните решения по отношение на нисковъглеродните технологии³⁶. Следователно пазарната цена на квотите по СТЕ на ЕС, а не само намаляването на емисиите подпомага прехода към икономика с ниска въглеродна интензивност. Използваните от Комисията модели през 2011 г. показват траектория на цените от 40 евро на тон CO₂e през 2020 г., 100 евро през 2030 г. и 250 евро до 2050 г.³⁷ От 30 евро в началото на етап 2 обаче цената на квотите е намаляла до около 5 евро в началото на 2017 г. (вж. фигура 3). Това е далеч под ценовата категория 36—72 евро, която според Комисията на високо равнище за цените на въглеродните емисии трябва да бъде достигната до 2020 г., за да се постигнат целевите нива по отношение на температурата, определени в Парижкото споразумение³⁸. Цената е намаляла, тъй като предлагането на квоти е било по-голямо от търсенето. На практика в края на 2015 г. все още е имало свръхпредлагане от 1,8 млрд. квоти, равняващи се на едногодишните емисии на ЕС от сектора на СТЕ на ЕС³⁹. Това свръхпредлагане се е дължало на икономическата рецесия след кризата от 2008 г., както и на повишената енергийна ефективност или политиките за енергия от възобновяеми източници (вж. точка 168).

33

За да възстанови добрия баланс между търсенето и предлагането, Комисията е отложила продажбата на търг на 900 млн. квоти от периода 2014—2016 г. за 2019—2020 г. (познато като „отлагане“) и е създала постоянен резерв за стабилност на пазара, за да съхрани част от излишъка на квоти извън пазара на въглеродни емисии от 2019 г.

34

Дори с тези мерки и законодателното предложение на Комисията⁴⁰ за четвъртия етап на СТЕ на ЕС (2021—2030 г.), свръхпредлагането на квоти ще продължи поне до около 2030 г.⁴¹

Решение за разпределяне на усилията и предложение за регламент

35

Намаленията на емисиите на секторите, които не са обхванати от СТЕ на ЕС, се уреждат от Решението от 2009 г. за разпределяне на усилията (РРУ). Тези сектори включват транспорт (с изключение на въздухоплаване и международно корабоплаване), селско и горско стопанство, сграден сектор и отпадъци, както и промишлени отрасли, които не са обхванати от СТЕ на ЕС. Емисиите от тези сектори съставляват около 55 % от общите емисии на ЕС.

36

Националните цели за емисиите за 2020 г. са определени въз основа на БВП на глава от населението. От най-богатите държави членки се изисква да намалят емисиите си с 20 % до 2020 г. в сравнение с равнищата от 2005 г. На по-малко богатите държави членки е разрешено да увеличават емисиите си до 2020 г.⁴² Това е така, защото се очаква наваксването на техния икономически растеж да генерира по-големи емисии. Комисията обаче е отбелязала, че определените цели „представляват ограничаване на техните емисии в сравнение с планираните обичайни темпове на растеж. Следователно от всички държави членки се изискват усилия за намаляване на емисиите“⁴³. Държавите членки отговарят за определянето и изпълнението на националните политики и мерки за ограничаване на емисиите от секторите, обхванати от РРУ⁴⁴.

37

До 2020 г. се очаква тези национални цели да допринесат наполовина за постигането на целта на ЕС за 20 % намаление на емисиите, като другата половина следва да дойде от секторите на СТЕ на ЕС. Според Комисията, която следи за спазването, ЕС е на път да постигне намаленията от секторите в рамките на РРУ⁴⁵.

38

От 2016 г. в Европейския парламент и в Съвета се обсъжда замяната на РРУ. Предложението на Комисията включва задължителни годишни намаления на емисиите на парникови газове от държавите членки с цел намаляване на емисиите от секторите извън СТЕ с 30 % до 2030 г. в сравнение с 2005 г.

Източници на емисии на парникови газове: значението на енергийния сектор

39

Производството на енергия, главно от преобразуване и изгаряне на изкопаеми горива, и потреблението на енергия от всички икономически отрасли съставляват 79 % от емисиите на парникови газове (вж. фигура 4). Другите емисии на парникови газове се дължат на промишлени процеси, различни от потреблението на енергия (вж. точки 80—84), селскостопански практики (вж. точки 103—110) или управлението на отпадъци (вж. точки 111—113). Тези проценти са до голяма степен непроменени от 1990 г.

40

Делът от 79 % на енергетиката включва производството на електроенергия и на топлинна енергия, както и изгарянето на горива в промишлеността, сградния сектор, транспорта и селското стопанство. Следователно промените в начина, по който произвеждаме електроенергия и топлинна енергия, и в начина, по който използваме енергия в нашата икономика, са от основно значение за намаляването на емисиите на парникови газове⁴⁶.

41

Тъй като емисиите на парникови газове се причиняват главно от производството и потреблението на енергия, енергийната ефективност може да окаже значително въздействие за намаляване на емисиите. Освен това търсенето на енергийни инвестиции и вносът намаляват и потребителите спестяват средства. Енергийната ефективност се описва като най-бързия и най-евтин начин за преодоляване на проблемите на енергийната сигурност, екологичните и икономическите предизвикателства⁴⁷. Поради това в законодателството на ЕС са определени набор от мерки в редица сектори, отделящи парникови газове⁴⁸, и са поставени цели за енергийна ефективност за 2020 г. и 2030 г.

42

ЕС си е поставил необвързваща цел за 20 % повишение на енергийната ефективност до 2020 г. в сравнение с прогнозите за бъдещото първично енергийно потребление (вж. точка 21)⁴⁹. Държавите членки сами определят своите индикативни национални цели за енергийна ефективност, което на теория следва да увеличи определената цел от 20 % за ЕС като цяло. Според Европейската агенция за околна среда обаче те ще доведат до икономии от 17,7 % от първичното енергийно потребление до 2020 г., което е по-малко от целта на ЕС за 20 %⁵⁰.

43

Целта на ЕС за енергийна ефективност за 2030 г. е да се подобри енергийната ефективност с „най-малко 27 % на равнището на ЕС“ спрямо прогнозите за енергопотреблението в бъдеще, като това ниво следва да бъде преразгледано през 2020 г., „като се има предвид целта за 30 %“. През 2016 г. Комисията предложи тази цел да се увеличи до 30 % и да стане задължителна на равнището на ЕС⁵¹.

44

Всички икономически отрасли, като промишленост, транспорт и селско стопанство, използват енергия. Друг начин за разглеждане на емисиите на парникови газове е да се анализират емисиите по сектори (вж. фигура 5), а не по източници (вж. фигура 4). Въз основа на това секторът на енергоснабдяването, предимно производството на електроенергия и топлинна енергия⁵², произвежда 29 % от общите емисии, което го прави най-големия производител на емисии на парникови газове. Той е следван от транспортния сектор (26 % от емисиите), промишления сектор (19 %) и сградния сектор (12 %).

45

В следващите раздели са представени предприетите от ЕС действия за намаляване на емисиите на парникови газове в тези сектори. За всеки сектор малката стълбовидна диаграма от дясната страна показва как се сумират тези емисии.

Енергоснабдяване

Преглед на сектора на енергоснабдяването

46

През 2015 г. 29 % от парниковите газове са отделени от сектора на енергоснабдяването, предимно при производството на електроенергия и топлинна енергия. На територията на ЕС електроенергия и топлинна енергия са произвеждани от пет основни източника: възобновяема енергия, въглища, ядрена енергия, газ и нефт.

47

Енергийните миксове на държавите членки варират в широки граници, което обяснява защо те са изправени пред различни предизвикателства във връзка със сигурността на доставките и декарбонизацията (вж. фигура 6).

48

През последните десет години сме свидетели на бърз растеж при използването на възобновяеми източници на енергия за производство на електроенергия и топлинна енергия в ЕС (вж. фигура 7). Делът на газа се е увеличавал до 2010 г. и оттогава насам намалява. Делът на ядрената енергия остава сравнително стабилен. Употребата на въглища и нефт е намаляла. Този ръст при възобновяемите енергийни източници до голяма степен се дължи на 387-кратното увеличение в използването на вятърна енергия между 1990 г. и 2015 г. В относително изражение използването на слънчева енергия се е увеличило най-много – то е нараснало над 7750 пъти между 1990 г. и 2015 г.

49

В ЕС електроенергията се генерира от възобновяеми източници, ядрено делене или изгаряне на изкопаеми горива. Основните възобновяеми източници за електроенергия са водна, вятърна и слънчева енергия.

50

Най-важният източник за производство на топлинна енергия е газът, следван от въглищата и възобновяемите източници. Основните възобновяеми източници за топлинна енергия са твърдите биогорива⁵³ като дървесни пелети, стърготини или изсушен оборски тор и изгарянето на възобновяеми отпадъци⁵⁴, например хранителни отпадъци.

51

Докато електроенергията може да бъде транспортирана на дълги разстояния, това е по-трудно за топлинната енергия, която, ако изобщо бъде транспортирана, обикновено се разпределя само на местно равнище чрез тръбопроводи с гореща вода в градовете. Ето защо електроенергията и топлинната енергия имат много различни профили на производство и разпространение. Поради тези различия декарбонизацията на секторите на електроенергията и на топлинната енергия са изправени пред различни предизвикателства.

52

Енергийните източници се различават значително по отношение на това колко емисии на парникови газове произвеждат (вж. фигура 8). В резултат на това преходът в сектора на енергоснабдяването към декарбонизация на производството на енергия е от изключително значение за намаляването на емисиите. В следващите точки е изложено кратко описание на всеки един от тези енергийни източници, като първи са представени тези, които отделят най-много емисии на парникови газове.

Въглища

53

През 2015 г. въглищата съставляват около 25 % от производството на електроенергия и топлинна енергия в ЕС, в сравнение с 90 % в началото на 50-те години на 20-ти век⁵⁵. Те продължават да се използват широко в някои държави членки, защото са по-евтини и по-лесно достъпни от други изкопаеми горива като природния газ и нефта⁵⁶. Това позволява на държавите членки, които добиват и използват въглища, да намалят зависимостта си от вноса⁵⁷.

54

Въглищата отделят повече CO₂ на единица произведена енергия от другите изкопаеми горива. През 2015 г. една четвърт от електроенергията и топлинната енергия в ЕС се е произвеждала от въглища, но емисиите на CO₂ от въглищата са съставлявали 72 % от общите емисии на CO₂ в ЕС от производството на електроенергия и топлинна енергия (вж. фигура 8).

Нефт и газ

55

Около 22 % от електроенергията и топлинната енергия в ЕС се произвеждат от нефт и природен газ. През 2015 г. ЕС е внасял 89 % от своя нефт и 69 % от природния си газ⁵⁸. Националните правителства поддържат контрола върху запасите на нефт и газ на своята територия.

56

За да ограничи емисиите на парникови газове от газа и въглищата, ЕС подпомага развитието на технологиите за улавяне и съхранение на въглерод (CCS)⁵⁹. Понастоящем тези технологии обаче са скъпи и се намират в съвсем ранен етап на развитие⁶⁰.

Ядрена енергия

57

Ядрената енергия се произвежда чрез ядрено делене – процес, при който не се отделят парникови газове при производството на електроенергия⁶¹. През 2015 г. ядрената енергия е съставлявала 22 % от производството на електроенергия и топлинна енергия в ЕС. Тя е съставлявала 47 % от нисковъглеродната електроенергия в ЕС.

58

През 2017 г. в 14 държави от ЕС са в експлоатация общо 129 ядрени реактора. Други 90 реактора са затворени, като 3 от тях са напълно изведени от експлоатация. Прогнозира се, че над 50 от работещите в момента реактори в ЕС ще бъдат затворени до края на 2025 г. Следователно в Европа се развива значителен пазар за извеждане от експлоатация на атомни електроцентрали⁶².

59

Според доклад на Комисията, основан на данни на държавите членки, общите разходи за управление на отработено гориво и радиоактивни отпадъци се оценяват на около 400 млрд. евро, а в повечето държави членки не са уточнени подходите за погребване на средноактивни и високоактивни отпадъци и на отработено гориво, като например избор на площадки или проектиране⁶³.

60

Държавите членки са приели различни политики по отношение на ядрената енергия. Някои държави членки като Чешката република, Унгария и Обединеното кралство планират да изградят нови инсталации за ядрена енергия, докато други намаляват своята зависимост от ядрената енергия – например през 2011 г. Германия реши постепенно да преустанови използването на ядрена енергия до 2022 г. като част от своята политика за енергиен преход, а Франция реши да намали зависимостта си от ядрената енергия.

61

ЕС разглежда ядрената енергия от различни гледни точки, някои от които попадат в обхвата на Договора за създаване на Европейската общност за атомна енергия:

• законодателството за ядрената безопасност установява рамка за гарантиране на ядрената безопасност, например на ядрените инсталации⁶⁴, и за управление на радиоактивни отпадъци и отработено гориво⁶⁵;
• законодателство в областта на ядрените гаранции гарантира, че ядрените материали се използват само за целите, декларирани от техните ползватели;
• ядрени изследвания, включително важен принос към международния експериментален термоядрен реактор (ITER), който има за цел да демонстрира бъдещата осъществимост на термоядрения синтез⁶⁶ като жизнеспособен източник на енергия;
• извеждане от експлоатация на ядрени съоръжения: ЕС предоставя финансова помощ за извеждането от експлоатация на осем ядрени реактора от първо поколение по съветски модел в Литва, България и Словакия.

Енергия от възобновяеми източници

62

До 2020 г. 20 % от крайното потребление на енергия в ЕС следва да бъде от възобновяеми източници⁶⁷ (вж. точка 21). Тази цел включва използването на възобновяеми източници във всички възможни сектори, т.е. тяхното използване за производство на електроенергия и топлинна енергия, но също и в транспорта. Фигура 9 показва обвързващите национални цели по държави членки въз основа на относителното благосъстояние на държавите членки и постигнатия напредък от 2005 г. насам. През 2015 г. 16,7 % от брутното крайно потребление на енергия в ЕС е от възобновяеми източници.

63

Целта за 2030 г. за 27 % дял на енергията от възобновяеми източници в крайното потребление на енергия не включва цели за отделните държави членки⁶⁸.

64

Световният ръст и инвестициите в производство на възобновяема електроенергия доведоха до значително намаляване на цената на много възобновяеми източници през последното десетилетие. Например цените на обществените фотоволтаици и вятърната енергия са се понижили съответно с 85 % и 65 % между 2009 г. и 2015 г.⁶⁹ Очаква се допълнително понижение⁷⁰. В резултат на това редица технологии за възобновяеми източници вече могат да се конкурират с традиционните енергийни източници за производство на електроенергия (вж. фигура 10).

Вътрешен енергиен пазар и сигурност на доставките

65

Вътрешният енергиен пазар е регулаторната и инфраструктурната основа, която – след като бъде напълно изградена – следва да създаде възможност за свободен поток и търговия без граници на газ и електроенергия в рамките на ЕС. Този пазар има за цел да постигне по икономически ефективен начин целите на политиката на ЕС в областта на енергетиката за предоставяне на устойчива и безопасна енергия на достъпни и конкурентни цени⁷¹. Той също така има потенциала да допринесе за развитието на нисковъглеродни енергийни източници: в един отворен енергиен пазар възобновяемата енергия би могла да се движи през границите и да се предоставя на по-трайна основа, където преди това интермитентността може би е била проблем.

66

За да се развива вътрешният енергиен пазар е необходимо както да се установят правила за начина, по който работят пазарите на газ и електроенергия, така и да се обезпечи подходяща инфраструктура за тази цел. Законодателната рамка за либерализиране на националните, често притежавани от държавата и монополизирани енергийни пазари, се разработва постепенно (вж. каре 5). По-подробните правила се определят в документи с насоки и мрежови кодекси⁷², установяващи общи технически стандарти.

67

Държавите членки отговарят за прилагането на законодателството и насоките. Комисията наблюдава изпълнението и има правомощието да открива производства за установяване на нарушение, които могат да доведат до завеждане на дело пред Съда на Европейския съюз.

68

Планът е вътрешният енергиен пазар да бъде завършен до 2014 г.⁷⁸ Въпреки значителния напредък в някои региони на ЕС, вътрешният енергиен пазар все още не е постигнат⁷⁹. Признавайки това, през 2015 г. Комисията публикува „Рамкова стратегия за устойчив енергиен съюз с ориентирана към бъдещето политика по въпросите на изменението на климата“⁸⁰ (вж. точка 5), а през 2016 г. – пакет от законодателни и незаконодателни инициативи – пакета от мерки „Чиста енергия за всички европейци“⁸¹. Както стратегията за енергиен съюз, така и пакетът от 2016 г. не засягат само развитието на вътрешния енергиен пазар, но и обединяват няколко различни политики – те са разгледани в съответните раздели на настоящия обзорен доклад.

69

Развитието на вътрешните пазари за електроенергия и природен газ е основата за гарантиране на сигурността на енергийните доставки⁸² по икономически ефективен начин, тъй като по този начин се разкриват възможности за по-голяма диверсификация на доставките, като се създава гъвкава търговия в рамките на и между държавите членки. Законодателството на ЕС относно прекъсването на доставките на електроенергия и газ се актуализира. Предложенията включват преминаване от национален към регионален, трансграничен подход, когато се разглеждат прекъсванията на доставките⁸³.

70

Подходящата инфраструктура е също толкова необходима за функционирането на вътрешния енергиен пазар и повишаването на сигурността на доставките, колкото и пазарните структури и ефективното регулиране. Това включва инфраструктурата между и в рамките на държавите членки. ЕС си е поставил за цел капацитетът на трансграничните електроенергийни⁸⁴ междусистемни връзки да бъде до 2020 г. най-малко 10 % от инсталираните мощности за производство на електроенергия във всяка една държава членка⁸⁵, а до 2030 г.⁸⁶ да бъде най-малко 15 %. Междусистемните връзки могат да улеснят обединяването на националните енергийни пазари, което следва да подобри сигурността на доставките и да намали цените на енергията. ЕС подкрепя развитието на трансгранична инфраструктура, например като изисква оптимизирани процедури по издаване на разрешения, улеснява разпределянето на разходите между различните държави членки и частично финансира избрани инфраструктурни проекти⁸⁷.

71

В оценка на Комисията от 2017 г. се достига до заключението, че е постигнат напредък, но се изтъкват редица оставащи проблеми по отношение на изграждането на вътрешния енергиен пазар, като например⁸⁸:

• Все още съществуват пречки поради липсваща или непълноценно използвана инфраструктура за електроенергия и газ. Например електроенергийните междусистемни връзки и, когато е необходимо, вътрешните електропроводи, все още трябва да бъдат подобрени в Югоизточна Европа, например в Испания и Франция, и в северно- и източноевропейските държави като Германия, Полша и Чешката република;
• Разликите в националните цени на едро на газа са намалели между 2013 г. и 2015 г., докато тези в цените на пазара на едро на електроенергия са останали значителни⁸⁹.

Преход към производство на енергия с ниски въглеродни емисии

72

Преходът към нисковъглероден сектор на енергоснабдяване изисква значителни допълнителни промени в производството на енергия⁹⁰. Съгласно настоящата рамка на политиката⁹¹ се прогнозира промяна в енергийния микс в бъдеще (вж. фигура 11), с голямо намаление на вътрешното производство на ЕС за всички изкопаеми горива (въглища⁹², нефт и газ) и преминаване към възобновяема енергия. Поради това е необходим допълнителен капацитет за производство на енергия от възобновяеми източници.

73

Растежът на възобновяемите енергийни източници ще трябва да се осъществи предимно в електроенергийния сектор, тъй като в момента потенциалът за по-широко използване на възобновяеми източници за топлинна енергия е по-ограничен⁹³. Дълбоката трансформация на енергийната система поставя редица предизвикателства. На първо място, увеличаването и интегрирането на някои интермитентни форми на възобновяеми енергийни източници (предимно вятърна и слънчева енергия) в електроенергийната система, където търсенето и предлагането трябва да бъдат в постоянен баланс, а решенията за съхранение в момента са ограничени, поставя технически предизвикателства. Друго предизвикателство е децентрализацията на енергийното производство, предимно на възобновяемите енергийни източници, в дадена електроенергийна мрежа, както и настоящата структура на пазара, която се основава на ясно разграничение между производители, дистрибутори и потребители⁹⁴.

74

Освен това намаляващите цени на едро и свръхкапацитетът за производство не създават големи стимули за инвестиране в нов капацитет и мрежи. Ще трябва да се направят допълнителни инвестиции в производството на възобновяеми енергийни източници, но действащото законодателство „не осигурява достатъчно стимули за частни инвестиции в нов производствен капацитет и мрежа“⁹⁵.

75

Ако правителствената намеса на пазара на електроенергия не се планира внимателно, колкото и добронамерена да е, тя може да наруши допълнително функционирането на енергийния пазар и може да доведе до по-високи разходи или нелоялна конкуренция. Следователно както и в другите сектори, такава държавна помощ е разрешена в рамките на ЕС само при определени обстоятелства, а държавите членки трябва да спазват насоките за държавната помощ, публикувани от Комисията, особено в сектора на енергията от възобновяеми източници, където равнището на публична подкрепа остава значително. От 2017 г. се изисква открита и конкурентна тръжна процедура за предоставяне на каквато и да е помощ за инфраструктура за възобновяема енергия⁹⁶.

76

За да компенсират интермитентността на възобновяемите енергийни източници, и тъй като решенията за съхранение на електроенергия⁹⁷ или управление на потреблението⁹⁸ все още не са широко разпространени, държавите членки поддържат известен капацитет за конвенционално производство на електроенергия, за да се избегне евентуален недостиг на електроенергия, например когато търсенето е голямо, но вятърът и слънцето са недостатъчни. На доставчиците на електроенергия може да се предоставят плащания, за да поддържат в наличност средствата за постоянно производство на електроенергия (като например съоръжения за производство на енергия от въглища или газ). Тези плащания, познати като „механизми за осигуряване на капацитет“, може да нарушат конкуренцията, ако не бъдат планирани правилно⁹⁹.

77

Енергийните дружества в ЕС признават, че електроенергията, произвеждана от въглища, отделя повече емисии на парникови газове от електроенергията, произвеждана от други източници (вж. точка 54). През април 2017 г. електроснабдителни компании от всички държави членки – с изключение на Полша и Гърция – поеха ангажимент да не инвестират в новоизградени въглищни електроцентрали след 2020 г.¹⁰⁰, за да допринесат за осигуряването на „чиста енергия за европейците“. Обединеното кралство също обяви намерението си да закрие всички въглищни електроцентрали до 2025 г. и да запълни съответния недостиг основно с нови газови и атомни електроцентрали.

78

Затварянето на ядрени (вж. точка 58) и въглищни електроцентрали и въгледобивни мини, които често са важни регионални работодатели, може да породи социални предизвикателства. Комисията¹⁰¹ обмисля как най-добре да подпомогне структурния преход в районите с интензивно използване на въглища и въглеродно-интензивните райони в съответствие с правилата за държавната помощ, например като предостави насоки относно начините за използване на съществуващите фондове и насърчи обмена на най-добри практики¹⁰².

79

За справяне с много от тези предизвикателства, през ноември 2016 г. Комисията предложи набор от законодателни и незаконодателни мерки. Текущите обсъждания в Европейския парламент и Съвета обхващат например правилата за по-нататъшното укрепване на вътрешния енергиен пазар¹⁰³, включително по-голямо регионално сътрудничество между държавите членки, за пръв път засягат на равнището на ЕС някои аспекти на съхранението на електроенергия¹⁰⁴ и разглеждат също така изготвянето на интегрирани национални планове в областта на енергетиката и климата, които имат за цел да подобрят управлението на ЕС в тази област¹⁰⁵.

Промишленост

80

Преките емисии от промишлеността съставляват 19 % от емисиите на парникови газове в ЕС през 2015 г. Непреките емисии, дължащи се на използване електроенергия и топлинна енергия, се отчитат в категорията на енергоснабдяването.

81

Около половината от емисиите на промишления сектор са причинени от изгаряне на горива. Останалата част се отделят при промишлени процеси, например при производството на цимент и при използване на продукти.

82

Големите и енергийно интензивните промишлени инсталации са включени в СТЕ на ЕС, която е основната рамка за действията на ЕС за смекчаване на последиците за този сектор (вж. точка 27). Около две трети от промишлените емисии на парникови газове са обхванати от СТЕ на ЕС. Останалата част се взема предвид при разпределянето на усилията (вж. точки 35—38). Съгласно СТЕ на ЕС предприятията трябва да вземат под внимание цената на въглеродните емисии и по този начин на теория са мотивирани да намалят емисиите си. На практика на секторите, изложени на международна конкуренция, се предоставят значителен брой безплатни квоти. Очаква се равнището на безплатните квоти постепенно да намалява с времето, тъй като глобалните действия срещу изменението на климата намаляват рисковете от „изместване на въглеродни емисии“ (вж. точка 30).

83

Емисиите от промишлеността също така се влияят и от действията на ЕС в други области, например мерките¹⁰⁶ за енергийна ефективност и стандартите за качеството на въздуха¹⁰⁷. Например от големите предприятия се изисква да извършват енергийни обследвания поне веднъж на четири години, за да намерят начини за намаляване на потреблението на енергия¹⁰⁸. Директивата относно емисиите от промишлеността, с която се определят пределни стойности за емисиите на непарникови газове и минимални технологични стандарти за инсталациите, също е допринесла непряко за намаляването на емисиите на CO₂¹⁰⁹.

84

Емисиите от използване на продукти се състоят главно от флуорсъдържащи газове. Те са въведени, за да заменят изтъняващите озоновия слой флуорохлоровъглероди, които имат много промишлени и потребителски приложения като например в хладилници и климатични системи. Днес флуорсъдържащите газове съставляват около 2,7 % от общите емисии на парникови газове в ЕС; емисиите от тези газове са се увеличили с 66 % между 1990 г. и 2015 г. Тъй като тези газове имат висок потенциал за глобално затопляне¹¹⁰, ЕС е приел законодателство за определяне на цел за намаляване до 2030 г. на техните емисии до две трети от равнищата през 2014 г.

Сграден сектор

85

Производството на енергия на място и изгарянето на горива за топлинна енергия или готвене в сградите съставляват 12 % от общите емисии на парникови газове в ЕС. Освен това сградите консумират електроенергия — например за осветление, ИТ, отопление и във все по-голяма степен за охлаждане. Емисиите на парникови газове, произтичащи от това, се отчитат в сектора на енергоснабдяването. Като цяло сградите консумират 40 % от общата енергия в ЕС¹¹¹.

86

Около 75 % от сградите в ЕС не са енергийно ефективни¹¹². Поради това ЕС е въвел редица мерки за постигане на икономии на енергия в сградите, като например общо сертифициране на енергийното потребление на сградите¹¹³, цели за санирането на обществените сгради¹¹⁴ и стандарт за „сграда с близко до нулево нетно потребление на енергия“, който ще е задължителен от 2019 г. за новите обществени сгради, както и за всички сгради, построени от 2021 г. нататък¹¹². Инвестициите в енергийната ефективност на сградите са изправени пред някои пречки като например разпределянето на стимулите между собствениците и наемателите на сградите, големи първоначални разходи и често дълги срокове на възвръщаемост. През 2016 г. Комисията предложи преразглеждане на изготвеното от нея законодателство, засягащо сградите¹¹⁵.

87

Освен към енергийната ефективност на сградите, действията на ЕС са насочени към енергийно ефективни битови продукти¹¹⁶. В сътрудничество с държавите членки¹¹⁷ Комисията е разработила минимални задължителни изисквания във връзка с енергийното потребление на някои продукти¹¹⁸ и е въвела задължително етикетиране за информиране на потребителите¹¹⁹. Според Комисията тези политики за ефективност на продуктите се очаква да спестят на ЕС енергия, приблизително равняваща се на годишното първично потребление на енергия в Италия, и да постигнат почти половината от целта за 20 % енергийна ефективност до 2020 г.¹²⁰

Транспорт

Секторът и неговите емисии на CO₂

88

Транспортният сектор понастоящем съставлява 26 % от емисиите на парникови газове в ЕС¹²¹. Около три четвърти от емисиите от транспорта се дължат на шосейния транспорт и по-специално на автомобилите (вж. фигура 12).

89

Емисиите от други сектори като цяло намаляват от 1990 г. насам, но това не важи за емисиите от транспортния сектор. В момента се отделят значително повече парникови газове, отколкото през 1990 г., и след тенденцията за намаляване между 2007 г. и 2013 г., през 2014 г. и 2015 г. отново се наблюдава повишаване поради по-голямото търсене на транспортни услуги, свързано с икономическото възстановяване.

Шосеен транспорт

90

ЕС е определил норми за емисиите на CO₂ за леките автомобили и вановете, продавани в Съюза (вж. каре 6). Новите автомобили трябва да имат етикети с информация за емисиите на CO₂¹²².

91

Тежкотоварните превозни средства (ТПС) като камиони, градски и междуградски автобуси, са съставлявали 14 % от всички превозни средства по пътищата на ЕС през 2015 г. и са генерирали около 26 % от емисиите на CO₂ от шосейния транспорт в ЕС: 4 % от общите емисии на парникови газове в ЕС¹²⁶. За разлика от леките автомобили и вановете, ТПС не са предмет на каквито и да е норми за емисиите на CO₂. Стратегията на ЕС от 2014 г.¹²⁷ има за цел да определи начини за мониторинг на емисиите, произвеждани от ТПС¹²⁸, а не начини за тяхното намаляване. Комисията¹²⁹ счита, че тази стратегия е съществена първа стъпка към бъдещите действия. В резултат на това Комисията предложи ново законодателство за мониторинг и докладване на емисиите на CO₂ от новите ТПС, пускани на пазара на ЕС¹³⁰.

Въздухоплаване, морски и речен транспорт и мултимодален транспорт

92

На въздухоплаването се дължат 3,4 % от емисиите на парникови газове в ЕС през 2015 г. Около 3,1 % от тези емисии се причиняват от полети между държави от ЕИП¹³¹ и такива извън ЕИП, а останалата част се причиняват от полети в рамките на ЕИП. Прогнозите са до 2020 г. глобалните емисии от международното въздухоплаване да бъдат с около 70 % по-високи, отколкото през 2005 г. До 2050 г. се прогнозира, че те биха могли да се увеличат отново с до седем пъти в сравнение с равнищата от 2005 г.¹³²

93

От 2012 г. емисиите от полетите в рамките на ЕИП са обхванати от СТЕ на ЕС (вж. точка 27). Полетите между държавите от ЕИП и тези извън него са обхванати от споразумение, постигнато през октомври 2016 г. в рамките на Международната организация за гражданско въздухоплаване (ИКАО), съгласно което големите авиокомпании¹³³ ще трябва да компенсират част от емисиите си, като придобият международни кредити за въглеродни емисии¹³⁴. Участието в тази схема ще стане задължително през 2027 г. ИКАО също така е въвела стандарт за сертифициране на емисиите на CO₂ за въздухоплавателни средства.

94

Морският транспорт и транспортът по вътрешните водни пътища са произвели 3,3 % от емисиите на парникови газове в ЕС през 2015 г., по-голямата част от които се дължи на международното корабоплаване, т.е. корабоплаване между пристанища в ЕС и извън ЕС¹³⁵. Международният морски транспорт отговаря за около 2,1 % от емисиите на парникови газове в световен мащаб, като до 2050 г. се прогнозира допълнително увеличение в диапазона от 50 до 250 %¹³⁶. Тези емисии не са отчетени в целите на ЕС за намаляване на емисиите и понастоящем не се регулират на международно равнище.

95

При все че потреблението на гориво от корабите е известно, все още липсват процедури за докладване и проверка¹³⁷. За да реши този проблем и за да даде възможност за потенциални мерки за намаление на емисиите на по-късен етап, ЕС е въвел система за мониторинг, докладване и проверка на парниковите газове, отделени от корабите¹³⁸. Успоредно с това ЕС е работил и с Международната морска организация (ММО), която през 2016 г. е постигнала световно споразумение относно схема за мониторинг, докладване и проверка на парниковите газове в корабоплаването¹³⁹.

96

Водният и железопътният транспорт отделят значително по-малко парникови газове на пътник или на тон товари от въздушния и шосейния транспорт (вж. фигура 13). Следователно използването на воден и железопътен транспорт в комбинация с въздушен и шосеен транспорт също може да допринесе за намаляване на емисиите на парникови газове от транспорта. ЕС подкрепя комбинирането на различни видове транспорт чрез мерки за премахване на ограниченията¹⁴⁰ и чрез мерки за финансиране¹⁴¹. През 2015 г. обаче 76 % от товарите все още са транспортирани по шосе¹⁴² (вж. също и точка 173).

Възобновяеми горива

97

ЕС е предприел също и стъпки за намаляване на емисиите, генерирани от всички видове транспорт, чрез насърчаване на използването на възобновяеми горива, предимно биогорива и електроенергия. До 2020 г. 10 % от цялата използвана енергия в транспорта трябва да се генерира от възобновяеми източници¹⁴³. ЕС също така насърчава използването на други форми на алтернативни горива с ниски емисии, като например водород и втечнен нефтен газ (LPG); той определя общи стандарти за инфраструктурата на тези алтернативни горива, като например зарядни станции и станции за зареждане на гориво, и изисква от държавите членки да разработят инфраструктурна политика¹⁴⁴.

98

Биогоривата¹⁴⁵ съставляват около 70 % от възобновяемата енергия, използвана в транспорта¹⁴⁶. Те се произвеждат от биомаса, например биоразградими земеделски или горски продукти, или от битови и промишлени отпадъци. По принцип биогоривата имат потенциал да отделят по-малко парникови газове, отколкото изкопаемите горива, защото количеството отделен CO₂ по време на изгарянето на биогоривото е било уловено от атмосферата, докато изходните материали са били отглеждани, а петролът, който иначе би бил употребен, остава в земята.

99

В началото на XXI век високите цени на суровия нефт породиха нов интерес към биогоривата. Очаква се биогоривата да намалят зависимостта на държавите вносителки на нефт, да създадат нови възможности за износ за развиващите се държави и да допринесат за намаляване на емисиите на парникови газове¹⁴⁷. Поради тези причини ЕС определи минимално изискване за дела на възобновяемите енергийни източници в транспорта (вж. точка 97). Това доведе до инвестиции в производствен капацитет за биогорива. Биогоривата обаче са ефективни за намаляване на емисиите на парникови газове само ако избегнатите емисии чрез липса на изгаряне на изкопаеми горива не се неутрализират от емисии на парникови газове през целия цикъл на производство, по време на отглеждането, транспортирането и преобразуването на суровини за биогорива или от промени в земеползването. Например, ако една залесена зона бъде изсечена, за да се освободи място за производство на биогорива, капацитетът за съхраняване на въглерод на гората е изгубен.

100

Подобна промяна в земеползването може да бъде пряка или непряка. Например, ако една гора бъде изсечена, за да се освободи място за отглеждане на суровини за биогорива, промяната в земеползването е пряка (ППЗ). Ако съществуваща земеделска земя бъде предоставена за отглеждане на култури за биогорива, при всички други равни условия, ще има намаляване на производството на храни. Това би могло да наложи изсичането на гора, за да се освободи място за производство на храни. Тогава промяната в земеползването е непряка (НПЗ – вж. фигура 14).

101

Опасенията във връзка с промяната в земеползването за отглеждане на култури за биогорива и последвалият законодателен дебат ограничиха развитието на биогоривата¹⁴⁸. През 2013 г. потреблението на биогорива беше засегнато от първия си спад след прилагането на първата директива за биогоривата през 2003 г. Дебатът подтикна ЕС да определи критерии за устойчивост, които биогоривата трябва да изпълняват, за да допринасят за изпълнението на целта от 10 % възобновяеми горива за транспорта. Например биогоривата, отглеждани на освободени земи, където по-рано са се намирали влажни зони или гори, са изключени. Критериите обаче не обхващат непреките промени в земеползването, въпреки че капацитетът на изсечената гора за съхраняване на въглерод е изгубен и в двата случая, ако площта на земеделската земя трябва да остане непроменена. Това се дължи на факта, че не е възможно емисиите от НПЗ да се наблюдават пряко и могат единствено да бъдат изчислявани съгласно модели. За да се вземат под внимание тези непреки последици, делът на биогоривата от хранителни култури, които могат да бъдат отчетени като допринасящи за постигане на целта от 10 %, е ограничен до определени нива¹⁴⁹.

102

Биогоривата, произведени директно от храни или хранителни култури, се наричат биогорива от първо поколение или конвенционални биогорива. Биогоривата, произведени от отпадъци, селскостопански остатъци, нехранителни култури и водорасли, са познати като биогорива от ново поколение. Биогоривата от ново поколение не се съревновават пряко за земя с храните и фуражните култури. Биогорива от отпадъци, като например от използвано олио за готвене, вече се предлагат в търговската мрежа. Някои други производствени процеси на биогоривата от ново поколение, като например използването на остатъци от слама, са в ранен етап на развитие¹⁵⁰.

Земеделие и горско стопанство

103

Секторът на земеделието в ЕС е произвел 11 % от емисиите на парникови газове през 2015 г. Емисиите от селското стопанство са намалели с 20 % между 1990 г. и 2013 г., например поради намаляването на броя на едрия рогат добитък и подобренията в практиките за управление на стопанствата¹⁵¹. От 2014 г. емисиите от земеделието отново се увеличават.

104

Емисиите на парникови газове от земеделието са предимно двуазотен оксид и метан, като и двата газа са с по-висок парников ефект от CO₂¹⁵². Емисиите се дължат главно на процеса на храносмилане при добитъка, както и на управлението на земеделските почви (вж. фигура 15).

105

ЕС регулира селскостопанския сектор главно чрез общата селскостопанска политика (ОСП). Политиката в областта на горското стопанство остава от компетентността на държавите членки, въпреки че в рамките на ОСП се предоставя известно финансиране за мерки по отношение на горското стопанство. Всички получатели на директни плащания съгласно ОСП трябва да спазват правилата за кръстосано спазване¹⁵³. Някои от тези правила са от полза за околната среда и също така са насочени към изменението на климата, например чрез насърчаване на запазването на органичните вещества в почвите. Земеделските стопани получават допълнителни плащания – „плащания за екологизиране“ – ако изпълняват доброволни ангажименти, които допринасят за постигането на целите в областта на околната среда и климата¹⁵⁴.

106

ОСП също така финансира мерките за развитие на селските райони, някои от които са насочени към изменението на климата, включително инвестиции във възобновяема енергия или мерки по отношение на горското стопанство за подпомагане на съхранението на въглерод.

107

Съществуват решения за намаляване на емисиите в сектора на земеделието, като например по-ефикасно използване на торове или различни животновъдни практики¹⁵⁵. Налице е обаче една рядко оспорвана презумпция, че подобни решения са по-скъпи от действията за смекчаване на последиците в други сектори¹⁵⁶. Според Комисията от сектора на земеделието реално може да се очаква само сравнително ограничен принос за намаляването на емисиите¹⁵⁷. Тя е предложила част от потенциала на почвите и растителността за съхранение на въглерод да бъде включен в Регламента за разпределяне на усилията за 2030 г. (вж. точка 38).

108

В политиката в областта на климата е въведено понятието ЗПЗГС (Земеползване, промени в земеползването и горско стопанство), за да се вземе под внимание потенциалът за съхранение и намаляване на емисиите на този свързан със земята сектор (вж. каре 7). През 2015 г. секторът на ЗПЗГС е абсорбирал достатъчно CO₂, за да компенсира около 7 % от общите емисии на парникови газове в ЕС; с други думи, той е погълнал достатъчно CO₂, за да компенсира общото количество емисии на парникови газове, отделени от Испания. От 2008 г. обаче капацитетът за съхранение на сектора намалява в резултат на такива фактори като застаряването на горите.

109

До момента способността на сектора на ЗПЗГС за съхраняване на парникови газове не е взета под внимание при изчисленията на напредъка по постигане на целите на ЕС за 2020 г. за намаляване на емисиите на парникови газове. Това отчасти се дължи на факта, че въздействието на сектора върху емисиите на парникови газове може да се оцени много по-трудно от въздействието на другите сектори. Същевременно капацитетът за съхранение на сектора се влияе от решенията, които се вземат в другите сектори. Например, при нарастващото използване на биомаса за производство на възобновяема енергия се намаляват емисиите в сектора на енергоснабдяването, което би могло да доведе до намаляване на капацитета за съхранение на въглерод (вж. точка 100).

110

Като първа стъпка към включването на дейностите на ЗПЗГС в своя ангажимент за намаляване на емисиите на CO₂, ЕС е изготвил правила за отчитане въз основа на правилата на ООН за докладване по Протокола от Киото¹⁵⁸. През юли 2016 г. Комисията изготви предложение как секторът би могъл да се вземе предвид при отчитането на целите за намаляване на емисиите на парникови газове за 2030 г.¹⁵⁹ Това ще означава, че емисиите от другите сектори биха могли да се компенсират от капацитета за съхранение на ЗПЗГС до определени граници¹⁶⁰. Използването на този механизъм за гъвкавост „би могло да обхване неизпълнението на целта на регламента за разпределяне на усилията през 2030 г. с приблизително два процентни пункта“¹⁶¹.

Отпадъци и кръгова икономика

111

Останалата част от емисиите на парникови газове в ЕС се дължи на отпадъците, които съставляват 3 % от общите емисии на парникови газове в ЕС. Емисиите от отпадъци са намалели с 42 % между 1990 г. и 2015 г.

112

Действията на ЕС в областта на отпадъците, предимно чрез законодателството, включват пряко намаляване на емисиите на парникови газове чрез намаляване на емисиите от депата за отпадъци¹⁶² и непряко – чрез предотвратяване на отпадъците и чрез рециклиране на материали, които иначе биха били добити или преработени. В резултат на това по-доброто управление на отпадъците предотвратява емисиите в други сектори на икономиката като енергоснабдяване, селско стопанство, производство и транспорт. Например рециклирането на отпадъци във Франция през 2014 г. е спестило еквивалента на 5 % от националните емисии на парникови газове.¹⁶³

113

Една концепция, която подкрепя предотвратяването на генерирането на отпадъци и тяхното рециклиране, е „кръговата икономика“¹⁶⁴. Например дизайнът на даден продукт може да бъде променен, за да се улесни неговото повторно използване или рециклиране чрез избор на различни материали, стандартизиране на компоненти или осигуряване на лесно сортиране в края на жизнения му цикъл.

Адаптиране

Очаквани промени в температурата и валежите

114

Адаптирането към изменението на климата е „процесът на приспособяване към действителния или очаквания климат и последиците от него“¹⁶⁵. През 2016 г. светът е бил средно с 1,1°C по-топъл, отколкото в прединдустриалния период. Дори ако целта на Парижкото споразумение – да се задържи повишаването на световната температура през настоящия век значително под 2°C – бъде постигната, е необходимо адаптиране към променящия се климат. Сценарият за повишаване от 2°C е средна стойност в световен мащаб: дори в случай на изпълнението му, в някои региони температурите ще се повишат с много повече от 2°C (вж. фигура 16). През зимата температурите биха могли да се повишат средно с 5°C до 8°C в някои части на Скандинавия. През лятото температурите биха могли да се повишат средно с 3°C до 4°C в по-голямата част на Испания и в северна Скандинавия¹⁶⁶.

115

Промените в режима на валежите от дъжд и сняг също може да бъдат значителни (вж. фигура 17). Валежите през зимата може да се увеличат с повече от 25 % в някои части на Централна Европа и Скандинавия. Нивото на валежите през лятото може да намалее с повече от 50 % в голяма част от средиземноморското крайбрежие на ЕС.

116

Тези промени в нивото на валежите ще повишат риска от наводнения и ерозия на почвите в много части на Европа. Годишният брой на наводненията, които изискват застрахователни плащания, се е утроил от 1980 г. насам (от 10 през 1980 г. на 38 през 2015 г. и 29 през 2016 г.)¹⁶⁸. Повишаването на глобалното средно морско равнище ще доведе до по-чести и сериозни наводнения в крайбрежните зони. Бурите ще станат по-разрушителни¹⁶⁹.

117

Ерозията на почвите, в комбинация с недостига на вода и по-високите температури, които увеличават изпаренията, повишават риска от опустиняване. Проучванията показват, че до 44 % от Испания, 33 % от Португалия и почти 20 % от Гърция и Италия са сериозно застрашени от ерозия¹⁷⁰. Тези държави членки ще бъдат засегнати от повишени температури и по-малко валежи (вж. фигура 16 и фигура 17). Дванадесет държави членки на ЕС са декларирали, че са засегнати от опустиняване¹⁷¹.

Въздействие на изменението на климата върху обществото

118

Изменението на климата ще има и широки обществени последици: например последици за здравето на хората. От екстремните метеорологични събития като бури и наводнения или периоди на изключително високи и изключително ниски температури могат да възникнат сериозни рискове за здравето и смъртни случаи или по-широко разпространени заболявания. Например от 1980 г. до 2013 г. две трети от всички смъртни случаи, произтичащи от природни явления в ЕС, са били причинени от необичайни горещини¹⁷².

119

Изменението на климата също така ще се отрази върху ключови икономически сектори и това вече се случва¹⁷³. Земеделието ще бъде засегнато от проблеми с наличието на вода, температурата, новите вредители и инвазивните видове. Докато в северните райони добивите може да се увеличат, производството в южните райони може да намалее с 30 %¹⁷⁴. Въздействието върху морската среда ще засегне риболовната промишленост¹⁷⁵. Секторът на горското стопанство ще претърпи промени в ареала на дървесните видове, повишен риск от горски пожари и все по-широко разпространение на насекоми вредители. По-кратките снежни сезони или суши и необичайни горещини ще засегнат туризма.

120

Възможно е пренасочване между икономическите сектори на икономическата дейност, а следователно и на работните места. Нетното въздействие остава несигурно, но е възможно да се създадат възможности за работа в области като укрепване и изграждане на брегови укрепления и защита от наводнения, както и в областта на възобновяемата енергия¹⁷⁶.

121

Структурата на потреблението на енергия ще се промени: ще се наблюдава спад на търсенето на енергия за отопление през зимата и по-голямо потребление на енергия за охлаждане през лятото. Капацитетът за производство на енергия би могъл да се ограничи, например поради понижен капацитет за охлаждане на водните или атомните електроцентрали.

122

Екстремните метеорологични явления като наводненията, сушите и бурите, както и постепенните промени като покачването на морското равнище, биха могли да принудят повече хора да мигрират както в рамките на Европа, така и към нея¹⁷⁷. Например редица доклади¹⁷⁸ показват, че неотдавнашната тригодишна суша в Сирия е един от факторите, допринесли за избухването на сирийската гражданска война. Съществува риск от неподготвеност за миграцията, причинена от изменението на климата¹⁷⁹.

Европейски и национални стратегии за адаптиране

123

Тъй като въздействието на изменението на климата се различава значително между регионите на ЕС и дори в рамките на държавите членки, вероятно е повечето инициативи за адаптиране да се предприемат на регионално или местно равнище. Някои въздействия на изменението на климата обаче надхвърлят границите на отделните държави членки – например един наводнен в резултат от изменението на климата речен басейн може да обхване територията на повече от една държава.

124

За разлика от ранните действия за смекчаване на последиците, основата за действията на ЕС в областта на адаптирането – стратегията на ЕС за адаптиране към изменението на климата – е приета едва през 2013 г.¹⁸⁰ Тя насърчава държавите членки и градовете да предприемат действия, вместо да ги възлагат. Например държавите членки следва да приемат национална стратегия за адаптиране към изменението на климата до 2017 г. и да започнат да я прилагат до 2020 г. Някои градове са поели доброволен ангажимент въз основа на инициативата Конвент на кметовете. Комисията предоставя подкрепа, например чрез своята Европейска платформа за адаптиране към изменението на климата, Climate-ADAPT, която дава възможност на потребителите да имат достъп и да споделят данни, добри практики и информация за очакваното изменение на климата в Европа.

125

Комисията наблюдава и оценява националните стратегии за адаптиране и ще обмисли дали през 2017 г. да предложи правно обвързващ инструмент, ако счете за недостатъчни действията на държавите членки¹⁸¹. До април 2017 г. 22 държави членки бяха приели национална стратегия за адаптиране¹⁸².

126

Адаптирането се разглежда в различна степен и в секторното законодателство на ЕС. Например Рамковата директива за водите¹⁸³ се отнася за аспектите, свързани с качеството и количеството на водите, така че непряко е насочена към проблема със сушата; Директивата относно наводненията¹⁸⁴ разглежда предотвратяването на наводнения; а в Директивата за птиците¹⁸⁵ и Директивата за местообитанията¹⁸⁶ се разглежда, наред с другото, опазването на биологичното разнообразие.

Подкрепа на действията на ЕС във връзка с политиките в областта на климата и енергетиката

127

Три основни, взаимосвързани теми подкрепят действията на ЕС във връзка с политиките в областта на климата и енергетиката:

• научни изследвания и иновации;
• финансиране;
• основано на факти разработване и прилагане на политики.

Научни изследвания и иновации

128

За постигането на целите в областта на енергетиката и изменението на климата в световен план и за превръщането на ЕС в общество с ниски въглеродни емисии ще се разчита на разработването на нови технологии в редица сектори като енергоснабдяване и транспорт¹⁸⁷. За по-голямата част от тези сектори все още не са налични нисковъглеродни алтернативи, още по-малко на конкурентни цени.

129

Рамковата програма на ЕС за научни изследвания и иновации, позната като „Хоризонт 2020“, е основният инструмент на ЕС за финансиране на научните изследвания и иновациите¹⁸⁸. Като част от ангажимента си да задели най-малко една пета от бюджета на ЕС за действия по климата (вж. точка 133), ЕС е поел ангажимент да изразходва най-малко 35 % от финансирането по „Хоризонт 2020“ – 27 млрд. евро от 2014 г. до 2020 г. – за научни изследвания в областта на смекчаването на изменението на климата и адаптирането към него. Освен това инициативи като Интегрирания стратегически план за енергийните технологии (SET Plan) са определили цели на равнището на ЕС за намаляване на разходите и подобряване на ефективността на ключови нисковъглеродни технологии, за да станат те по-конкурентоспособни в сравнение с конвенционалните енергийни източници и за да се ускори декарбонизацията на енергийната система на ЕС.

130

В редица свързани с енергетиката области Европа изпитва „недостиг на внедряването“, тъй като среща затруднения при пускането на пазара на обещаващи иновации¹⁸⁹. Ще бъдат необходими нови революционни бизнес модели и услуги, обществени иновации и нови политически и финансови механизми, за да се появят технологиите на пазара¹⁹⁰.

131

Опит за решаване на този проблем е направен с редица инициативи. Например в инициативата на Комисията от 2016 г. за ускоряване на иновацията в областта на чистата енергия се определят набор от мерки за подобряване на регулаторната, икономическата и инвестиционната среда за иновации при технологиите и системите за чиста енергия¹⁹¹. В инициативата се подчертават връзките с програмата на Комисията за растеж и създаване на работни места и с конкурентоспособността на ЕС¹⁹⁰. В нея също така се предлага бъдещото финансиране от ЕС да бъде насочено към:

• декарбонизация на сградния фонд на ЕС до 2050 г. – от сгради с близко до нулево енергопотребление към райони, генериращи допълнителна енергия;
• засилване на водещата роля на ЕС в областта на възобновяемите енергийни източници;
• разработване на достъпни и интегрирани решения за съхранение на енергия;
• електрическа транспортна мобилност и по-интегрирана система на градския транспорт.

Публично и частно финансиране за смекчаване на последиците от изменението на климата и адаптиране към тях

132

Мащабът на икономическите разходи на ЕС във връзка с изменението на климата остава неясен, но най-вероятно тези разходи ще бъдат съществени (вж. каре 8 за някои прогнозни изчисления).

133

Финансирането ще трябва да дойде от публични и частни източници. Сравнително малкият размер на бюджета на ЕС позволява пряко финансиране само на малка част от тази дейност. За да осигури съгласуваност в законодателната дейност и да използва по най-добър начин бюджета на ЕС, Съюзът е решил да включи или да „интегрира“ съображенията, свързани с изменението на климата, във всички инструменти на политиките и инструменти за финансиране. Това включва определяне на целева стойност за изразходване на едно от всеки пет евро от бюджета, т.е. около 212 млрд. евро, за действия, свързани с климата, по финансовата рамка на ЕС за периода 2014—2020 г.

134

ЕС също така действа в международен мащаб, по-специално чрез финансиране на действия в областта на климата в развиващите се държави (вж. точка 20). Например през 2015 г. ЕС, ЕИБ и държавите членки осигуриха 17,6 млрд. евро, за да подпомогнат развиващите се държави в борбата им с изменението на климата¹⁹⁵.

135

Освен това ЕС все повече използва финансови инструменти за привличане на частни инвестиции, както от бюджета на ЕС¹⁹⁶, така и извън него, например с Европейския фонд за стратегически инвестиции (ЕФСИ)¹⁹⁷ и редица публично-частни партньорства с промишлеността¹⁹⁸. ЕИБ също е поела ангажимент да изразходва най-малко 25 % от кредитния си портфейл за нисковъглероден и устойчив на климатичните изменения растеж.

136

Инвестициите от частния сектор може да не се ограничават само до смекчаването на последиците, а биха могли да включват и мерки за адаптиране както за постигане на устойчивост на последиците от изменението на климата, така и за възползване от новите възможности за бизнес, които те създават¹⁹⁹.

Основано на факти разработване и прилагане на политики

137

По подобен начин в публичния сектор при разработването на нови политики създателите на политики следва да оценяват правилно вероятното въздействие на различните варианти на политиката. Комисията има за цел да взема политически решения „по открит и прозрачен начин, въз основа на най-добрите налични данни и се подкрепят от широкото участие на заинтересованите страни“²⁰⁰. Например тя изготвя оценки на въздействието²⁰¹, които са задължителни за всички инициативи със значително икономическо, социално и екологично въздействие²⁰², и извършва оценки на изпълнението на политиките.

138

В оценките на въздействието Комисията в голяма степен разчита на данни и моделиране, за да сравнява алтернативите в политиките. Данните се предоставят от Европейската агенция за околна среда (ЕАОС), Евростат или чрез редица инициативи, финансирани от ЕС, като например Службите за климата на Комисията, „Коперник“ или портала Climate-Adapt²⁰³. Могат да се използват многобройни модели за симулация например на енергоснабдяването, потреблението и цените, емисиите на парникови газове от различните сектори и социалните и икономическите последствия. В Комисията такъв капацитет за моделиране се предоставя от Съвместния изследователски център (СИЦ).

139

Всички тези модели, макар и ценни, имат определени ограничения, с които техните ползватели трябва да са запознати²⁰⁴. В зависимост от използваните модели те включват:

• чувствителността на резултатите към отделни допускания, например сконтовите проценти при изчисляването на възвръщаемостта на инвестициите;
• ограничена детайлност на информацията, като например въздействието върху отделните домакинства²⁰⁵;
• трудността да се вземат предвид бъдещите технологични постижения, обществените промени и взаимосвързаните последици от изменението на климата²⁰⁶.

140

Въпреки тези ограничения е постигнато общо съгласие, че решенията по политиките следва да бъдат информирани чрез разумно използване на различни модели и сценарии.

Част ІІ – Дейност на ЕСП и ВОИ на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата

Ролята на върховните одитни институции на ЕС в енергетиката и изменението на климата

141

Върховните одитни институции (ВОИ) извършват независим външен одит на управлението на публичните финанси. Те могат да играят ключова роля за насърчаването на прозрачността, отчетността, ефикасността и ефективността на публичните администрации. ВОИ одитират не само финансовите отчети и законосъобразността и редовността на финансовото управление, но също така оценяват и съотношението между ползите и разходите – икономичност, ефикасност и ефективност – на пълния набор от дейности на правителствата в публичната администрация²⁰⁷.

142

ВОИ на държавите членки на ЕС и ЕСП, наричани заедно ВОИ на ЕС, изготвят доклади във връзка с енергетиката и изменението на климата. Те също така си сътрудничат в областта на енергетиката и изменението на климата, по-специално в работните групи на ИНТОСАЙ²⁰⁸ и ЕВРОСАЙ²⁰⁹ за одит в областта на околната среда (WGEA), както и в Контактния комитет на ВОИ на Европейския съюз. Това сътрудничество включва разработването на одитни стандарти, насоки, обмен на одитни методологии и доклади; те също така извършват съвместно някои одити²¹⁰.

143

В настоящия доклад е представено обобщение на работата на ВОИ на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата през последните пет години. Той обхваща 269 доклада на ВОИ на ЕС, свързани с енергетиката и изменението на климата между 2012 г. и март 2017 г.²¹¹ В доклада се представя и преглед на местата, в които ВОИ на ЕС са извършили одити на изпълнението, и когато е възможно, се очертават нововъзникващите тенденции в констатациите. Списък с одитите на ВОИ на ЕС и резюме на 41 доклада на ЕСП, включени в настоящия анализ, могат да бъдат намерени на уебсайта на ЕСП. Този анализ следва структурата на част І от настоящия обзорен доклад: той разглежда най-напред одитите в енергийния сектор и СТЕ на ЕС, последвани от одитите в други сектори, отделящи емисии на парникови газове, одитите на адаптирането към изменението на климата и одитите по хоризонтални и взаимосвързани теми. Накрая се посочват и области, в които е осъществена по-малко одитна дейност.

Преглед на дейността на върховните одитни институции на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата

144

Анализът на одитните доклади на ВОИ на ЕС показва, че:

• ВОИ на ЕС са обхванали широк набор от различни теми в областта на енергетиката и изменението на климата;
• Те са изготвяли средно по около 50 доклада годишно във връзка с енергетиката и изменението на климата, т.е. около два одита на всяка ВОИ на ЕС на година;
• Разпределението на одитните доклади между ВОИ на ЕС е различно. По-голямата част от ВОИ отговориха на нашата анкета, че енергетиката и изменението на климата не заемат приоритетно място в планирането на тяхната дейност;
• Одитите в областта на енергетиката съставляват най-голeмия дял от изготвените доклади (38 % – вж. фигура 18);
• Броят на одитите във връзка със смекчаването на последиците от изменението на климата, т.е. в областта на енергетиката, СТЕ на ЕС и други сектори, които отделят парникови газове (190 доклада), надвишава този на одитите в областта на адаптирането (53 доклада) с 4 към 1.

Енергетика

145

Повечето одити в областта на енергетиката обхващат възобновяемата енергия и енергийната ефективност, а малко по-малък брой от тях са свързани с енергийния пазар и сигурността на доставките и ядрената енергия (вж. фигура 19). В следващите раздели се разглеждат последователно одитните констатации във всяка от тези области, като се започне с вътрешния енергиен пазар и сигурността на доставките.

Вътрешен енергиен пазар и сигурност на доставките

146

Целта на вътрешния енергиен пазар е да се създаде възможност за свободен поток и търговия без граници на газ и електроенергия в рамките на територията на ЕС (вж. точка 65). Функциониращият вътрешен енергиен пазар е основа за сигурността на енергийните доставки в ЕС. В одитните доклади на ВОИ на ЕС са установени следните проблеми:

• Постигнат е напредък, но целта на ЕС за завършване на вътрешния енергиен пазар не е постигната, като все още има разлики в начина, по който държавите членки прилагат правната рамка на ЕС и управляват пазарите си;
• Енергийната инфраструктура все още не е планирана за напълно интегрирани пазари и не гарантира ефективно сигурността на доставките;
• Въпросите във връзка със сътрудничеството между държавите членки по отношение на трансграничната инфраструктура все още създават проблеми.

147

През 2015 г. ЕСП²¹² установи, че е постигнат напредък в обединяването на пазарите в Европа, но все още съществуват проблеми при прилагането на правната рамка на ЕС. Съществените различия²¹³ в начина, по който държавите членки организират своите енергийни пазари, възпрепятстват напредъка за завършването на вътрешния енергиен пазар на ЕС; поради това все още съществуват и значителни разлики в цените на едро.

148

Констатациите на националните ВОИ са подобни: например ВОИ на България през 2013 г.²¹⁴ и на Франция²¹⁵ през 2015 г. са публикували доклади, в които се посочва, че условията за търговия с енергия все още не наподобяват свободен пазар или че обещаните ползи за МСП и домакинствата от отворените енергийни пазари все още не са се превърнали в реалност.

149

Одитът на ЕСП от 2015 г. също установи, че като цяло енергийната инфраструктура в рамките на държавите членки и между тях все още не е разработена за напълно интегрирани пазари и поради това не гарантира ефективно сигурността на енергийните доставки.

150

Одитът на ЕСП от 2015 г. също така показа, че целта за междусистемни връзки за електроенергия (вж. точка 70) между държавите членки често не е изпълнена и че изградената инфраструктура невинаги се използва в пълния и` капацитет. Сметната палата установи също, че освен ограниченото наличие на физически междусистемни връзки между Испания и Франция, за интегрирането на Испания и Португалия към вътрешния енергиен пазар на ЕС са необходими подобрения на вътрешните системи на електропреносната мрежа както в Испания, така и във Франция.

151

Развиването на инфраструктура за трансгранично сътрудничество изисква сътрудничество между съседните държави членки. Одитът на ЕСП от 2015 г. установи някои добри примери, като например Плана за действие относно взаимосвързаността на балтийския енергиен пазар (BEMIP) – сътрудничество между няколко държави членки и Комисията²¹⁶.

152

Но са налице и примери за инфраструктурни проблеми в една държава членка, които са довели до проблеми в съседна държава. Например през 2014 г. ВОИ на Полша²¹⁷ е установила, че непланирани потоци на електроенергия от Германия през Полша към чешката и словашката мрежа дестабилизират полската енергийна мрежа, като ограничават капацитета и` да приема внос на енергия.

153

Един от малкото одити на ВОИ на ЕС, които разглеждат по изчерпателен начин енергийния преход (вж. точки 72—79), е одитът на германската ВОИ от 2016 г.²¹⁸ относно мерките за осъществяване на енергийния преход в Германия. Одитът е установил, че Федералното министерство на икономиката и енергетиката не разполага с преглед на общите разходи за енергийния преход, различните равнища на държавно управление не са координирани и подпомаганите мерки са били избирани без да се взема предвид тяхната икономическа ефективност. Въпреки че се приветства публикуваният от правителството доклад за мониторинг, придружен от независима оценка, целите и оценката на въпросите, свързани с достъпността и сигурността на доставките, не са разгледани в достатъчна степен. В заключенията от одита се посочва, че енергийният преход в Германия не може да бъде осъществен, без да се вземе предвид вътрешният енергиен пазар на ЕС.

Енергия от възобновяеми източници

154

На глобално, макроравнище, през последните години сме свидетели на бърз растеж на отраслите с възобновяеми източници на енергия, както и на намаляващи разходи, например за вятърна и слънчева енергия. Но на микроравнище – национално и европейско – в докладите на ВОИ на ЕС относно възобновяемата енергия са установени:

• пречки пред инвестициите;
• липса на икономическа ефективност;
• проблеми с мониторинга и оценката.

155

В докладите на ВОИ на ЕС са установени пречки, които възпрепятстват инвестициите във възобновяема енергия, в следните области:

• Регулаторна среда: В докладите, включително в одита на ЕСП от 2014 г.²²³, като пречки за инвестициите се изтъкват институционалните и правните бариери и множеството промени на националните правни рамки, в т.ч. промени със задна дата на режимите за субсидии. През 2012 г. ВОИ на Италия²¹⁹ е подчертала силно различаващата се правна рамка между регионите, а ВОИ на Полша²²⁰ е установила закъснения при изготвянето на нови правила относно производството на възобновяема енергия²²¹;
• Предизвикателства при интегрирането на електроенергията от възобновяеми източници на пазара: в одит от 2016 г. на ВОИ на Швеция²²² се изтъкват предизвикателствата на пазара на електроенергия. В него е установено, че очакваната ниска цена на електроенергията не е осигурила достатъчно стимули за пазара да инвестира в необходимия капацитет за балансиране на нарастващия дял на интермитентната възобновяема енергия в мрежата. Одитът на ЕСП от 2014 г. установи проблеми във връзка с осигуряването на разрешителни за включване в мрежата на производителите на възобновяеми енергия;
• Ограничено използване на бюджета на ЕС за възобновяема енергия: въпреки че държавите членки финансират енергията от възобновяеми източници главно с национални средства, слабото използване на наличните средства от ЕС може да възпрепятства инвестициите. Докладът на ЕСП от 2014 г. установи бавно усвояване на средствата от ЕС за проекти за възобновяема енергия в сравнение например с проекти за енергийна ефективност. В случаите, когато са използвани средства от ЕС, ЕСП, че одитираните проекти са постигнали планираните крайни резултати и повечето от тях са били достатъчно добре разработени и готови за изпълнение²²³. Между 2013 г. и 2015 г. италианската²¹⁹ и румънската²²⁴ ВОИ са направили подобни констатации относно ограниченото използване на средства от ЕС за възобновяеми енергийни източници.

156

Икономическата ефективност на мерките и равнището на публична подкрепа са често срещани теми в одитните доклади относно енергията от възобновяеми източници (вж. примерите в каре 9). През 2014 г. ЕСП установи, че икономическата ефективност не е била ръководният принцип при планирането и изпълнението на проекти за възобновяема енергия. Бяха установени и случаи, в които за проектите е предоставено повече публично финансиране от необходимото, за да бъдат икономически жизнеспособни.

157

Недостатъчният мониторинг и оценка на програмите за възобновяема енергия е друга тема, установена в няколко одита на ВОИ. Например през 2016 г. германската ВОИ е установила, че в програмите липсват цели, което е довело до невъзможност да се следят техните резултати²³⁰. По подобен начин през 2014 г. одит на чешката ВОИ и одит на ЕСП²³¹ са установили, че определените цели и показатели за изпълнението на одитираните програми са неточни и/или не се основават на надеждни изходни данни.

Енергийна ефективност

158

В одитите относно енергийната ефективност ВОИ на ЕС са констатирали:

• закъснения при постигането на целите и започването на програмите;
• липса на икономическа ефективност;
• пропуски в мониторинга и оценката на програмите.

159

Закъснения и свързаните с тях рискове за постигането на целите на ЕС или националните цели са докладвани от редица ВОИ между 2013 г. и 2015 г. Например португалската²³² и словашката²³³ ВОИ са докладвали за закъснения при прилагането на мерките за енергийна ефективност за обществените сгради. Чешката²³⁴ и датската²³⁵ ВОИ са изчислили, че техните държави няма да постигнат целите си за енергийна ефективност. Cловашката (2015 г.), българската (2015 г.), румънската (2014 г.) и португалската (2013 г.) ВОИ²³⁶ са докладвали за закъснения при стартирането на програмите за енергийна ефективност поради сложни национални разпоредби, както и липса на достатъчно служители за управление на програмите.

160

В одита си от 2012 г.²³⁷ ЕСП установи, че разходната ефективност често е пренебрегвана при избора на мерки за енергийна ефективност, които да бъдат публично финансирани. Тези проблеми продължават да се отбелязват в одитите относно мерките за саниране на обществени сгради от полската (2015 г.), словашката (2015 г.) и румънската (2014 г.) ВОИ²³⁸. Противно на това, в одитен доклад в Словакия от 2017 г. се заключава, че националното финансиране и финансирането от ЕС, изразходвано за санирането на жилищни сгради, е било разходно ефективно²³⁹.

161

Слабости в мониторинга и оценката на програмите за енергийна ефективност са установени от германската (2016 г.), словашката (2015 г.), полската (2015 г.), словенската (2013 г.) и португалската (2013 г.) ВОИ. Например целите за мерките не са определени добре²⁴⁰ или не са налични надеждни показатели за измерване на постигането на целите²⁴¹.

Ядрена енергия

162

Повечето доклади на ВОИ на ЕС относно ядрената енергия са свързани с разходите за експлоатация и поддръжка или извеждане от експлоатация на атомни електроцентрали²⁴². ВОИ на ЕС са установили:

• значителни увеличения на разходите и несигурност;
• липса на подходящи разпоредби за разходите или недостиг на финансиране;
• закъснения.

163

През 2016 г. ЕСП извърши одит²⁴³, за да оцени какъв напредък е постигнат по три програми на ЕС за подпомагане на извеждането от експлоатация на ядрени съоръжения в Литва, България и Словакия след последния и` одит от 2011 г. Беше установено, че е постигнат напредък в зоните с ниска радиоактивност, например в машинните зали, но извеждането от експлоатация на реакторните помещения все още не е започнало. При много проекти за извеждане от експлоатация се наблюдават закъснения и увеличения на разходите.

164

Сметната палата установи, че трите държави членки са изправени пред финансови предизвикателства, по-специално Литва с финансов недостиг през 2015 г. от 1,56 млрд. евро до завършването на извеждането от експлоатация. Задълженията за бъдещи разходи в трите държави членки не са отчетени правилно.

165

По отношение на въпроса за окончателното погребване, одитът на Сметната палата установи, че общите прогнозни разходи на трите програми за извеждане от експлоатация ще се удвоят, ако се включат разходите за окончателно погребване на високоактивни отпадъци и отработено гориво. Дискусиите по отношение на възможните решения за окончателно погребване все още се водят само на идеен етап, въпреки че реализацията на подобни решения изисква няколко десетилетия.

166

Други доклади на ВОИ на ЕС показват подобни констатации относно увеличението на разходите и неяснотите. В одит на френската ВОИ²⁴⁴ от 2014 г. е установено, че между 2010 г. и 2013 г. цената на ядрената енергия се е увеличила от 50 евро/MWh на 60 евро/MWh. Това увеличение от 21 % се дължи на увеличаващите се разходи за поддръжка в резултат от удължаването на експлоатационния живот на някои атомни електроцентрали. В доклада също така е установено, че разходите в бъдеще ще се увеличават, и е подчертана голямата несигурност във връзка с разходите за извеждане от експлоатация и окончателното погребване на ядрените отпадъци. През 2016 г. френската ВОИ е изчислила, че за периода 2014—2030 г. общите разходи за поддръжка на атомните електроцентрали във Франция възлизат на 100 млрд. евро.²⁴⁵ През 2015 г. ВОИ на Обединеното кралство е докладвала за увеличение на разходите и неясноти при изчисляването на разходите за извеждане от експлоатация на ядрени съоръжения²⁴⁶.

Схема на ЕС за търговия с емисии

167

Почти всички одити на ВОИ на ЕС, свързани със СТЕ на ЕС и публикувани след 2012 г., обхващат етап 2 на системата, който се изпълнява в периода от 2008 г. до 2012 г. Само в един доклад на ВОИ²⁴⁷ е разгледан третият етап на СТЕ на ЕС, който продължава от 2013 г. до 2020 г. В тези доклади на ВОИ се поставят под въпрос:

• ефективността на схемата поради излишъка от квоти и произтичащите от него ниски цени на квотите;
• липсата на разумна обосновка за предоставената национална подкрепа на енергийно интензивни предприятия, за които се твърди, че са изложени на риск от изместване на въглеродни емисии; и
• конкретни аспекти на изпълнението.

168

В продължение на няколко години цената на квотите по СТЕ на ЕС е значително по-ниска от прогнозираната (вж. точка 32). Съвместен одит от 2012 г. с участието на седем ВОИ²⁴⁸ установи, че тези ниски цени възпрепятстват ефективността на СТЕ на ЕС; германската²⁴⁹ и френската²⁵⁰ ВОИ са достигнали до подобни заключения през 2014 г. Ниските цени на квотите по СТЕ на ЕС са намалили стимула за предприятията да инвестират в по-чисти технологии за намаляване на емисиите в дългосрочен план. Установено е, че ниските цени се дължат главно на свръхпредлагането на квоти²⁵¹, но също и на повишената енергийна ефективност²⁵² или на политиките за енергия от възобновяеми източници²⁵³. При проверка на „отлагането“ на квотите през 2014 г., която цели да намери начини за преодоляване този дисбаланс на пазара на СТЕ на ЕС (вж. точка 33), германската ВОИ е констатирала, че тези мерки няма да предложат дългосрочно решение²⁵⁴.

169

Два одитни доклада на ВОИ на ЕС са свързани с подкрепата за „компенсиране“, предоставена от някои държави членки на предприятия във връзка с риска от „изместване на въглеродни емисии“ (вж. точка 30). При докладването за СТЕ на ЕС и данъците, свързани с климата, в един шведски доклад²⁵⁵ от 2012 г. се стига до заключението, че правителството на Швеция, неговите агенции и парламентът не разполагат с база за оценка на това дали различните промишлени отрасли действително са били изложени на риск от изместване на въглеродни емисии. При проверката на изплатените компенсации на енергийно интензивните отрасли в Германия, в един доклад на ВОИ²⁵⁶ от 2016 г. е установено, че компетентното министерство не е проучило дали високите цени на електроенергията наистина са насърчавали предприятията да преместят дейността си, или тези разходи са компенсирани с повишена енергийната ефективност.

170

ВОИ на ЕС също така са оценили прилагането на СТЕ на ЕС, като са изтъкнали проблемите, свързани с:

• ефективността на механизмите, чрез които емисиите се намаляват посредством инвестиции в държави извън ЕС (Люксембург, 2014 г.; Германия, 2014 г., Португалия, 2011 г.)²⁵⁷;
• Измамите с данъка върху добавената стойност (ДДС), които са се отразили върху емисиите поне през 2008 г. и 2009 г. (Съвместен одит от Дания, Финландия, Латвия, Литва, Норвегия, Полша, Швеция, 2012 г.; Германия, 2014 г.; Португалия, 2011 г.)²⁵⁸. След този период най-малко 22 държави членки са започнали да използват механизма за самоначисляване за борба с данъчните измами; на теория това следва да намали и риска от измами с ДДС, които засягат СТЕ на ЕС;
• гаранциите, които имат за цел да защитят интегритета на пазара, не са били достатъчно стабилни, а системите за мониторинг и докладване на емисиите не са хармонизирани и съдържат слабости (ЕСП, 2015 г.)²⁵⁹.

Транспорт

171

Съответните одити в областта на транспорта са свързани с намаляването на емисиите на парникови газове директно в транспортния сектор или са разглеждали нисковъглеродни видове транспорт или преход към такива видове транспорт. Независимо от факта, че одитите относно видовете транспорт с високи въглеродни емисии, като например шосейния и въздушния транспорт, биха могли да поставят важни въпроси във връзка с икономическата ефективност²⁶⁰, тези доклади не бяха счетени за свързани с разглежданата тема, освен ако не разглеждат пряко въпроси, свързани с енергетиката или изменението на климата. С изключение на одитите относно биогоривата, ЕСП откри само един одит относно видовете транспорт с високи въглеродни емисии с такава пряка връзка, по-конкретно един доклад на малтийската ВОИ относно емисиите от автомобили²⁶¹.

172

В актуалните за разглежданата тема доклади на ВОИ на ЕС е констатирано:

• Преходът в транспорта на стоки от шосеен към железопътен и морски/транспорт по вътрешните водни пътища не се осъществява;
• Проблеми със структурата и ефективността на политиката в областта на биогоривата.

173

В няколко доклада на ВОИ на ЕС (Чешка република, 2017 г. и 2014 г.; Австрия, 2015 г.) е установено, че необходимият преход в транспорта на стоки от шосеен към отделящия по-малко въглеродни емисии железопътен и морски транспорт/транспорт по вътрешните водни пътища не се осъществява²⁶². През 2015 г.²⁶³ и 2016 г.²⁶⁴ ЕСП установи, че както транспортът по вътрешните водни пътища, така и железопътният транспорт не са успели да се конкурират със шосейния транспорт. През 2016 г.²⁶⁵ също така бяха установени неефективни и неустойчиви инвестиции в пристанища.

174

Схемите за биогорива са одитирани от редица ВОИ на ЕС (ЕСП, 2016 г.; Франция, 2016 г. и 2012 г.; България, 2015 г.; Португалия, 2014 г.; Полша, 2014 г.; Словакия, 2014 г.)²⁶⁶. В своя доклад от 2016 г. Сметната палата установи слабости в процедурите на Комисията за признаване и надзор на доброволните схеми за сертифициране на устойчиви биогорива²⁶⁷. Основните статистически данни не са надеждни, тъй като нищо не пречи на държавите членки да включат в статистическите си данни биогорива, чиято устойчивост не е проверена.

175

През 2014 г. и 2015 г. ВОИ на държави членки (България, Португалия, Полша)²⁶⁸ са установили, че междинните национални цели за биогоривата²⁶⁹ не са постигнати. В доклад на Франция от 2016 г. се съобщава, че целта за биодизел може да бъде постигната, но се изразяват съмнения относно постигането на целта за биоетанол²⁷⁰. ВОИ на Словакия (2014 г.) и на Франция (2012 г.) подчертават ограниченото въздействие на биогоривата върху енергийната независимост²⁷¹ или намаленията на общите емисии на парникови газове²⁷².

Земеделие и горско стопанство

176

С изключение на един одит на ЕСП през 2012 г.²⁷³, всички анализирани доклади на ВОИ на ЕС в сектора на земеделието и горското стопанство, които са потенциално свързани с емисиите и съхранението на парникови газове, се отнасят единствено до горското стопанство. ЕСП не откри доклади относно емисиите на парникови газове в земеделието.

177

ВОИ на Белгия (2016 г.) и на Румъния (2014 г.), както и ЕСП (2015 г.) са установили различни проблеми, свързани с обезлесяването, като например несистематичното компенсиране на обезлесените земи или неподходящите действия срещу незаконната сеч²⁷⁴. В доклад на ЕСП от 2014 г.²⁷⁵ се достига до заключението, че финансирането от ЕС за предотвратяване на горски пожари и възстановяване на поразени от бедствия гори не се управлява добре.

178

Други доклади разглеждат разходната ефективност на мерките в горското стопанство. През 2017 г. португалската ВОИ критикува подбора на проекти и качеството на предварителните и последващите оценки²⁷⁶. През 2016 г. ВОИ на Литва установява високи разходи за управление, ниска степен на усвояване и закъснения²⁷⁷. През 2015 г. френската ВОИ подчертава липсата на координация между програмите в горското стопанство²⁷⁸.

Отпадъци и кръгова икономика

179

Докладите на ВОИ на ЕС относно отпадъците обхващат главно:

• изпълнението и прилагането на законодателството относно отпадъците;
• ефективността на управлението на общинските отпадъци.

180

В редица доклади на ВОИ на ЕС (Португалия, 2015 г.; Румъния, 2013 г., ЕСП, 2012 г., както и в съвместен доклад на осем национални ВОИ от 2012 г.)²⁷⁹ са установени проблеми във връзка с лошото или забавено прилагане на законодателството относно отпадъците, по-специално по отношение на депата за отпадъци.

181

Няколко предимно по-скорошни доклади (Франция, 2017 г.; Латвия, 2017 г. и 2015 г.; Естония 2016 г.; Словения, 2015 г.; Обединено кралство 2014 г.; Литва, 2013 г.) са насочени към ефективността на управлението на общинските отпадъци, като например отпадъци от домакинствата, институциите и малките предприятия²⁸⁰. В одитите са установени слабости в управлението на общинските отпадъци, като например липсата на подходяща рамка или надзор на постигането на целите и ниски нива на рециклиране.

182

В доклада на ЕСП от 2016 г. относно разхищаването на храни²⁸¹ се заключава, че предприетите до момента действия не са били достатъчни, както и че стратегията на ЕС за борба срещу разхищаването на храни следва да се подсили и да се координира по-добре.

Адаптиране

183

Около 20 % от докладите на ВОИ на ЕС разглеждат адаптирането към изменението на климата. От тях една трета са свързани с наводненията (вж. каре 10 за повече информация относно констатациите).

184

При други одити се разглеждат въпроси като водоснабдяване и качеството на водата²⁸⁷, мерки за предотвратяване и управление на бедствия²⁸⁸ и биологично разнообразие.

185

Стратегиите за адаптиране на държавите членки са разгледани през 2012 г. от съвместен одит на девет ВОИ от ЕС и извън него²⁸⁹. В одита се достига до заключението, че правителствата не са достатъчно подготвени за очакваното въздействие на изменението на климата. След това ЕС прие стратегия за адаптиране към изменението на климата, която насърчава държавите членки да приемат всеобхватни стратегии за адаптиране (вж. точка 124).

Одити по хоризонтални теми

186

Приблизително 10 % от одитите се отнасят до взаимосвързани въпроси (хоризонтални теми), които може да засегнат различни икономически сектори или области на енергетиката и мерките в областта на климата. Очертани са четири групи:

• научни изследвания в областта на климата и енергетиката;
• финансиране на смекчаването на последиците и адаптирането към изменението на климата, в т.ч. данъци;
• метаодити/прегледи или одити на цялата област на енергетиката и изменението на климата;
• основано на факти разработване и прилагане на политики.

187

Шест ВОИ на ЕС са изготвили специални доклади относно научните изследвания в областта на енергетиката и изменението на климата. През 2014 г. френската ВОИ²⁹⁰ изтъква, че за да бъде успешен енергийният преход, са необходими технологични постижения, но че никоя от съществуващите утвърдени технологии не изглежда да може да гарантира сигурността на енергийната система през 2030 г., както и че няма гаранция, че евентуалните бъдещи постижения ще бъдат технически и икономически достъпни. Три доклада (Дания, 2013 г.; Швеция, 2012 г.; Финландия, 2011 г.)²⁹¹ обхващат общи научноизследователски програми или конкретни проекти. В своите доклади обикновено ВОИ подчертават значението на научните изследвания и иновациите за климата и енергетиката, но посочват, че потенциалът им не е напълно проучен или ясно разбран. Три други одита (Обединено кралство, 2017 г. и 2012 г.; Полша, 2015 г.)²⁹² засягат „технологии за чисти въглища“ и подчертават неефективните процедури за възлагане на обществени поръчки и неефективната подкрепа за разработването на такива технологии.

188

Някои одити (например Латвия, 2017 г.; ЕСП, 2013 г. и 2016 г.; Нидерландия, 2014 г., Испания, 2012 г.) са свързани с финансирането на инвестициите в редица сектори, като например инфраструктурата в енергетиката и транспорта в държавите членки в рамките на и извън ЕС²⁹³. Например в проведения през 2016 г. одит²⁹⁴ Сметната палата установи, че съществува сериозен риск да не бъде постигната целта на ЕС за изразходване на най-малко една пета от бюджета му за действия по климата между 2014 г. и 2020 г. Беше установено повече и по-добре насочено финансиране за действия по климата в рамките на Европейския фонд за регионално развитие и Кохезионния фонд, но липсва значителна промяна що се отнася до действията по климата в областта на земеделието, развитието на селските райони и рибарството. Сметната палата също така установи, че са необходими незабавни действия в областта на научните изследвания, тъй като приносът от финансирането на научните изследвания изостава значително.

189

Някои одити разглеждат данъците, свързани с климата, или последиците от промените в данъчната система за екологосъобразните инвестиции. Например шведската ВОИ²⁹⁵ е установила, че докладването от страна на правителството и агенциите не дава пълна представа за разходите и отражението на данъците, свързани с климата. Тя подчертава и ограниченията на моделите, използвани от правителството за моделиране на икономическите последици. Във френски одитен доклад от 2016 г.²⁹⁶ е установено, че данъчните предимства и подкрепата, предоставяна на неблагоприятни за околната среда дейности, надхвърлят предоставяната подкрепа за устойчиви дейности.

190

Някои ВОИ са изготвили доклади за техните национални стратегии в областта на изменението на климата²⁹⁷. ВОИ на Нидерландия (2015 г.), Франция (2014 г.), Швеция (2013 г.) и Финландия (2012 г.) са публикували метаодити и прегледи, които обединяват техните национални констатации в областта на енергетиката и изменението на климата²⁹⁸.

191

Някои одитни констатации са свързани с данните и методите, използвани от правителствата за изготвяне и прилагане на политиките. Например в одита на Сметната палата от 2016 г. относно сигурността на енергийните доставки²⁹⁹ се изтъкват проблемите с моделирането на търсенето на газ. В доклада на шведската ВОИ от 2012 г. също се изтъкват ограниченията на икономическите модели, използвани от тяхното правителство³⁰⁰.

Области, в които е извършена ограничена одитна дейност

192

ВОИ на ЕС са обхванали различни теми в областта на енергетиката и изменението на климата с много уместни констатации. В някои области на енергетиката и климата обаче до момента са извършени по-малко одити:

• адаптиране (вж. точка 144).
• европейски и национални инвентаризации на парниковите газове, както и земеползване, промените в земеползването и горско стопанство (ЗПЗГС);
• третият етап на СТЕ на ЕС (вж. точка 167);
• емисиите от шосейния транспорт (вж. точка 171);
• емисиите от сектора на земеделието (вж. точка 176).

193

Сметната палата проведе анкета сред 28-те ВОИ на ЕС относно предизвикателствата, пред които са изправени при одитирането на енергетиката и климата. Най-често срещаните проблеми, които бяха поставени, са слабото приоритизиране на темите в областта на енергетиката и климата, неясните цели на политиките, а оттам и неподходящите критерии за одит, и липсата на експертен опит.

194

Адаптирането към изменението на климата се одитира много по-рядко от смекчаването на последиците (вж. точка 144). Една трета от докладите, които разглеждат адаптирането, са свързани с наводненията. Някои доклади се отнасят до недостига на вода в системите за питейна вода или в конкретни напоителни системи, но нито един от тях не разглежда връзката между недостига на вода и изменението на климата. Сметната палата също така установи, че нито един одит не е насочен към адаптирането в специфични сектори като селското стопанство, планирането на инфраструктурата, здравеопазването или биологичното разнообразие. Налице са няколко ранни одита около 2012 г. относно готовността на държавите членки за адаптиране, но няма извършени одити след приемането на стратегията на ЕС за адаптиране от 2013 г., в която се препоръчва на държавите членки да изготвят свои собствени стратегии за адаптиране.

195

На въпроса защо в областта на адаптирането към изменението на климата не се извършват повече одити, ВОИ на ЕС отговориха:

• политиката за адаптиране съществува от скоро;
• мерките за адаптиране често включват малки, разпръснати проекти; когато тези проекти са финансирани от общините, ВОИ може да не разполагат със съответен мандат за одит;
• одитът на мерките за адаптиране е сложен поради техния междусекторен/трансграничен и дългосрочен характер;
• ВОИ на някои държави членки са оценили като малък риска, свързан с адаптирането.

196

Целите за намаляване на емисиите използват европейските и националните инвентаризации на парниковите газове като изходно положение (вж. точка 26), като те се използват и за да се провери дали емисиите на държавите членки са в съответствие с Решението за разпределяне на усилията (вж. точка 35) и с международните ангажименти съгласно РКООНИК (вж. точка 18). В бъдеще те може да имат важна роля и в рамките на Парижкото споразумение. Сметната палата откри един одит на ВОИ на ЕС от 2009 г.³⁰¹, който е пряко свързан с тях. Естонската ВОИ е одитирала усилията на своята държава за намаляване на емисиите на парникови газове и е заключила, че съществува риск емисиите на Естония да са по-високи от декларираните поради няколко причини:

• липса на данни и методологични слабости, не всички сектори и замърсители са включени;
• използваният метод за изчисляване на количеството парникови газове, абсорбирани от горите, е погрешен;
• последиците от промените в земеползването не са оценени.

197

Румънската ВОИ³⁰² не е одитирала пряко тези инвентаризации през 2011 г., но се е позовала на доклад на РКООНИК от 2010 г., в който са установени проблеми с несъответствия на инвентаризацията на парниковите газове в Румъния. В резултат на това участието на Румъния в международната схема за търговия с емисии, създадена съгласно Протокола от Киото, е било блокирано. Литва³⁰³ е била изправена пред подобни проблеми през първата половина на 2012 г. През 2011 г. португалската ВОИ³⁰⁴ е установила несъответствия между методите за отчитане на емисиите, използвани от португалските органи, и тези, изисквани съгласно Протокола от Киото.

198

Според ВОИ на ЕС одитната дейност в областта на европейските и националните инвентаризации на парниковите газове и земеползването, промените в земеползването и горското стопанство е ограничена поради ограниченото финансово значение на тези инвентаризации и липсата на технически опит.

Част ІІІ – Основни предизвикателства

199

В част І от настоящия обзорен доклад беше описана дейността на ЕС в областта на енергетиката и изменението на климата, а в част ІІ бяха очертани направените констатации от ВОИ на ЕС в тази област. Въз основа на извършената работа Сметната палата установи седем области, в които са налице съществени предизвикателства в областта на енергетиката и изменението на климата. Във всяка област Сметната палата откроява предизвикателствата, за да предостави контекст за настоящото разглеждане на основните текущи трансформации, да стимулира дебата между заинтересованите страни и да определи потенциалните възможности и рискове за бъдещите одити.

1. Управление на енергетиката и изменението на климата

200

ЕС си е поставил цели във връзка с климата и енергетиката за годините 2020 и 2030, както и цели за 2050 г.: намаляване на емисиите на парникови газове, подобряване на енергийната ефективност и увеличаване на енергията от възобновяеми източници (вж. точка 21). Той си е поставил и цели за развиване на функциониращ вътрешен енергиен пазар, постигане на сигурност на доставките и интегриране на възобновяемите енергийни източници. Постигнат е значителен напредък (вж. точка 22). Настоящите прогнози показват, че е необходим още по-голям напредък за постигане на целите за 2030 г., както и тези за 2050 г. (вж. точка 23).

201

Постигането на целите на ЕС може да се осъществи единствено чрез комбинация от законодателни и незаконодателни мерки на равнището на ЕС, както и на национално, регионално и местно равнище. Както в енергетиката, така и в областта на изменението на климата, ЕС и държавите членки имат споделена компетентност (вж. точка 11) и трябва да работят заедно в дух на солидарност и доверие³⁰⁵. Държавите членки запазват изключителна компетентност в някои области, като например по въпросите, засягащи техния национален енергиен микс.

202

Енергетиката и изменението на климата трябва да се разглеждат заедно. Произвеждането и потреблението на енергия са отговорни за 79 % от емисиите на парникови газове в ЕС (вж. точка 39). Освен това изборът на една държава членка може да се отрази върху ситуацията в други държави членки, както и върху постигането на общите цели на ЕС. В ЕС са необходими ефективни системи за управление, за да се ръководят и наблюдават мерките в областта на енергетиката и климата, да се намалят рисковете, да се избегнат припокривания и да се гарантира напредък, като същевременно се финансират разходно ефективни решения.

203

ЕС и националните правителства са поели ангажимент за намаляване на емисиите на парникови газове (вж. точка 19). Инвентаризациите на парниковите газове играят основна роля в мониторинга на напредъка по целите за намаляване на емисиите на парникови газове (вж. точка 26). Органите на държавите членки на ЕС и РКООНИК проверяват тези инвентаризации, които често включват сложни изчисления.

204

Проследяването в каква степен се изпълняват финансовите ангажименти във връзка с енергийния преход е трудно. ЕС е поел ангажимент да изразходва най-малко едно на всеки пет евро от бюджета си за действия по климата между 2014 г. и 2020 г. (вж. точка 133). Одитът на ЕСП от 2016 г. показа, че изпълнението на тази цел е изложено на сериозен риск (вж. точка 188). Развитите държави са поели ангажимент всяка година до 2020 г. да предоставят 100 млрд. щатски долара, за да подпомогнат усилията на развиващите се държави за адаптиране и смекчаване на последиците от изменението на климата (вж. точка 20), въпреки че отговорността за изпълнението на тази цел не е споделена.

205

Одитите в публичния сектор могат да изиграят важна роля за осигуряване на управленска отговорност относно постигането на правителствените цели и ангажименти. Тези одити могат да играят ключова роля за запазване на доверието на гражданите в техните правителства и в ЕС. Ролята на ВОИ на ЕС обаче до този момент е ограничена по отношение на одитирането на някои важни системи за управление на енергетиката и климата и мониторинг на процесите, като например инвентаризациите на парниковите газове (вж. точки 196—197).

2. Основана на факти политика

206

Разработването и прилагането на политиките следва да бъде основано на най-добрите налични данни, моделиране и анализи (вж. точка 137). В областта на енергетиката и изменението на климата това представлява предизвикателство поради сложността на тези отрасли, относителната новост на някои от данните и темпа на промените, произтичащи от енергийния преход и изменението на климата.

207

Европейската комисия разчита на широк набор от данни, техники за моделиране и анализ на въздействието, които и` помагат да оцени алтернативните варианти при политиките за енергетиката и климата (вж. точка 138). В предишни одити са очертавани проблеми със събирането на данни (вж. точки 157 и 161), моделите и анализа на въздействието (вж. точка 191).

208

Качествените данни, анализи и модели остават важни инструменти за оценка на вариантите в политиките за енергетиката и климата и ще бъдат необходими за интегрираните национални планове за енергетиката и климата, които държавите членки ще трябва да изготвят в рамките на предложения Регламент за управление на енергийния съюз (вж. точка 79), ако настоящите предложения бъдат приети.

3. Енергиен преход

209

Произвеждането и потреблението на енергия са отговорни за 79 % от емисиите на парникови газове в ЕС (вж. точка 39). През последните десетилетия ЕС е реализирал напредък в постигането на по-устойчив, достъпен и сигурен енергиен сектор. Но до осъществяването на прехода на енергийния сектор на ЕС към нисковъглеродни енергийни източници остава още много работа и той все още е изправен пред много предизвикателства.

210

Очаква се значително намаляване на производството в ЕС на енергия от изкопаеми горива, успоредно с непрекъснат ръст на производството на енергия от възобновяеми източници (вж. точка 48). Производството на енергия от възобновяеми източници допринася за смекчаване на последиците от изменението на климата, а чрез намаляване на зависимостта от вноса повишава и сигурността на доставките в ЕС. Същевременно интегрирането в енергийната система на производството на енергия от възобновяеми източници поставя предизвикателства. Все още са необходими съществени промени в електроенергийната система за справяне с предизвикателства като променливостта на производството на енергия от интермитентни възобновяеми източници, съхранението, децентрализираното производство на енергия и по-динамичното управление на потреблението (вж. точки 73—76). Енергийната инфраструктура в рамките на и между държавите членки все още не е напълно проектирана за интегрирани пазари (вж. точки 68—71). По подобен начин и транспортният сектор ще трябва да претърпи промени в потреблението на енергия, като премине към видове транспорт с по-малко емисии на въглерод и използва биогорива и алтернативни горива, например електроенергия (вж. точка 98). Мерките за енергийна ефективност биха могли да внесат още промени в енергийната система (вж. точки 42—43).

211

Инвестициите в инфраструктура ще трябва да се основават на дългосрочно разбиране на въздействията им върху климата и върху други аспекти. Например въглищата са енергиен източник, който отделя най-голямо относително количество парникови газове (вж. фигура 8). Инвестициите в нови въгледобивни мини и въглищни електроцентрали ще обвържат енергийните дружества да използват тези активи в продължение на десетилетия, без никаква сигурност, че ще разполагат с ефикасна и ефективна технология за улавяне или ограничаване на емисиите им на парникови газове (вж. точка 56). Освен това тези инвестиции ще доведат до допълнителен свръхкапацитет на един наситен пазар (вж. точка 74), което ще създаде допълнителни трудности при привличането на инвестиции в капацитет за енергия от възобновяеми източници.

212

Възможно е да се наложи съществуващи активи да бъдат закрити по-рано от очакваното – като се превърнат в т.нар. „блокирани активи“ – поради увеличение на цената на въглеродните емисии или промяна в законодателството относно климата и енергетиката. Такива инвестиции, например във въглищни или атомни електроцентрали, често са концентрирани в определени региони, които може да зависят в много голяма степен от икономическата дейност и възникващите от нея работни места (вж. точка 77). Това създава нужда от планиране на социално регулиране, когато е необходимо закриването на утвърдени промишлени отрасли, за да се подпомогне енергийният преход.

213

Освен въздействието му върху смекчаването на последиците от изменението на климата, трябва да се вземе предвид, че енергийният преход може да предостави ползи в области като подобряването на качеството на въздуха, намаляването на зависимостта от вноса и растежа чрез „зелени“ работни места.

4. Ефективно използване на научни изследвания и иновации

214

Постигането на дългосрочните цели в областта на енергетиката и климата ще изисква разработването на нови технологии, които да се използват широко в редица сектори (вж. точки 128—129). Поради това научните изследвания и иновациите трябва да играят ключова роля в превръщането на ЕС в общество с ниски въглеродни емисии чрез постигане на по-добре функциониращи и по-ефективни икономически нисковъглеродни технологии. Постигнат е голям напредък, например в технологиите за енергия от възобновяеми източници, но все още има съществен потенциал за бъдещо развитие. Секторът на енергетиката ще изисква и технологии за по-добро и икономически ефективно съхранение на енергия и улавяне на въглерод, например за оставащите газови електроцентрали (вж. точки 56—76). Постигането на значително намаляване на емисиите в транспорта ще изисква да се разработят алтернативни горива (вж. точки 97—102), но превозните средства, които използват такива горива, ще бъдат подложени на технически ограничения като ограничен пробег и високи цени.

215

Често са нужни много години, за да започне една нова технология да се използва в промишлен мащаб. Поради това през следващото десетилетие ще трябва да се постигне значителен напредък в разработването на необходимите технологии за намаляване на емисиите между 2030 г. и 2050 г. Понастоящем не е сигурно, че тези бъдещи технологични постижения ще бъдат технически възможни и широко икономически достъпни до 2030 г. (вж. точка 187). ЕС продължава да бъде важен център за иновации в областта на смекчаването на последиците от изменението на климата и инвестиции в научноизследователска и развойна дейност. Инвестициите в световен мащаб в енергия от възобновяеми източници доведоха до намаляващи разходи и значителен растеж. В някои области обаче ЕС все още изпитва „недостиг на внедряването“, тъй като среща трудности при пускането на пазара на обещаващи иновации, свързани с енергетиката (вж. точка 130).

216

Иновациите в областта на енергетиката зависят от приноса на широк кръг заинтересовани страни – от предприятията и потребителите до местните, регионалните и националните органи и институциите на ЕС. Структурата на пазара и публичните органи играят важна роля за осигуряването на благоприятна за иновациите среда. Публичното финансиране често играе относително малка роля в това отношение, но все пак може да бъде решаващо в някои области като иновациите в ранен етап. Одитът на ЕСП от 2016 г. показа, че целта за планирано изразходване на 35 % от бюджета на програма „Хоризонт 2020“ за действия в областта на климата е изложена на риск (вж. точка 188).

5. Планиране и справяне с адаптирането към изменението на климата

217

Последиците от изменението на климата вече се усещат. Изменението на климата ще се отрази по много начини на гражданите на ЕС, включително чрез повишена честота на сушите, наводненията и горските пожари, последици върху производството на храни, щети за частната и обществената инфраструктура и необходимост от по-голяма защита, променящи се рискове за здравето, въздействие върху заетостта, миграцията и т.н. (вж. точки 118—122). ЕС и държавите членки трябва да изготвят планове за адаптиране. Парижкото споразумение е първият международен договор, който признава необходимостта от адаптиране към изменението на климата (вж. точка 19). През 2013 г. ЕС вече изготви стратегия за адаптиране и прикани държавите членки да изготвят свои национални стратегии (вж. точка 124).

218

За описване и прогнозиране на въздействието от изменението на климата могат да се използват климатични, екологични, обществени и икономически модели. Това е важна, но трудна задача (вж. точки 138—139)³⁰⁶. Например повишаването на морското равнище или опустиняването на някои региони би могло да предизвика движения на населението в рамките на Европа и към нея (вж. точка 122). За ЕС и държавите членки ще бъде голямо предизвикателство правилно да предвидят и планират адаптирането, като така намалят необходимостта да се реагира по-късно в отговор на различни явления, което ще струва повече и ще подложи на непредвиден натиск публичните бюджети.

6. Финансиране

219

Комисията е изчислила, че за да се постигнат целите на ЕС в областта на климата и енергетиката за 2030 г., в периода 2020—2030 г. ще бъдат необходими инвестиции в размер на около 1 115 млрд. евро годишно, предимно в транспорта и в жилищния сектор и сектора на услугите (вж. каре 8). Тези инвестиции в смекчаване на последиците от изменението на климата ще трябва да се осигурят от публични и частни източници. В случай на регулаторни пропуски или неефективност на пазара, държавите може да се намесят, както в случая на енергията от възобновяеми източници (вж. точка 75), за да допринесат за глобалния растеж на този нов отрасъл и произтичащото от него значително намаляване на цената на енергията от възобновяеми източници (вж. точка 64). Една по-стабилна цена на въглеродните емисии също ще бъде мощен инструмент с потенциал да стимулира повече частни инвестиции в нисковъглеродни активи и енергийна ефективност (вж. точка 32).

220

Разходите за адаптиране към изменението на климата трудно може да се предвидят (вж. каре 8), особено вероятните ползи от инвестициите в адаптиране, с което се пораждат предизвикателства за традиционните оценки на одитите за икономическа ефективност, анализ на разходите и ползите и мониторинг на изпълнението. Адаптирането изисква дългосрочно планиране и решения за основната инфраструктура като водоснабдителната инфраструктура, напоителните системи и съоръженията за защита от наводнения. При липсата на подходящи стимули, пазарните фактори и конвенционалните анализи на разходите и ползите може да не доведат до оптимални инвестиции за такива дългосрочни мерки за адаптиране. За преодоляване на неефективността на пазара може да се наложи мобилизиране на широкомащабно публично финансиране. Но частният сектор също следва да инвестира значително в адаптирането, тъй като е от негов дългосрочен интерес да бъде устойчив на изменението на климата и да проучи свързаните с това нови възможности за бизнес (вж. точка 136).

221

В енергийния сектор едно основно предизвикателство, пред което са изправени ЕС и съответните държави членки, е извеждането от експлоатация на атомните електроцентрали. В ЕС 90 атомни електроцентрали вече са спрени, но все още не са изведени от експлоатация. Прогнозите са, че още 50 от работещите в момента реактори в ЕС ще бъдат спрени до края на 2025 г. Според Комисията общите прогнозни разходи за управление на отработено гориво и радиоактивни отпадъци възлизат на около 400 млрд. евро (вж. точка 59).

222

Един скорошен одит на ЕСП на извеждането от експлоатация на ядрени съоръжения в три държави членки на ЕС установи, че общите прогнозни разходи ще се удвоят, ако бъдат включени и разходите за окончателно погребване на високоактивни отпадъци и отработено гориво (вж. точка 163). Според доклад на Комисията в повечето държави членки липсват конкретни разработки за погребване на средноактивни и високоактивни отпадъци, като например избор на площадки или проектиране (вж. точка 59).

223

Ето защо извеждането от експлоатация на атомни електроцентрали и погребването на ядрени отпадъци е неотложно и скъпоструващо предизвикателство за ЕС и неговите държави членки. То обаче предоставя много възможности за бизнес и заетост (вж. точка 58).

7. Включване на гражданите на ЕС

224

Преходът към нисковъглеродна икономика ще засегне всички сектори на икономиката и обществото. Той ще се отрази върху начина, по който гражданите живеят, пътуват, консумират, планират и инвестират. През 2014 г. преките емисии от домакинствата са представлявали 24 % от емисиите на парникови газове³⁰⁷. Изборът на консуматорите оказва влияние върху много други източници на емисии на парникови газове. Ангажирането на гражданите в енергийния преход вече се счита за съществено както за разбирането, одобрението и заплащането на необходимите преходи, така и за насърчаването на активното участие. Това ще изисква промени например в поведението и в начина, по който се произвежда и консумира енергията. Гражданите на ЕС могат пряко да намалят емисиите на ЕС, например като закупуват енергийно ефективни жилища, използват енергийно ефективни устройства (вж. точки 85—87), произвеждат енергия от възобновяеми източници (вж. точки 62—64) и използват устойчив транспорт (вж. точки 90—96).

225

Гражданите могат да бъдат ангажирани на индивидуално, местно, градско, регионално, национално и европейско равнище, но често местните администрации са най-близо до тях. Те имат голям потенциал да привлекат повече граждани чрез действия „отдолу нагоре“ и движения като Конвента на кметовете за климата и енергетиката (вж. точка 124).

Настоящият обзорен доклад беше приет от Одитен състав I на заседанието му от 21 юни 2017 г.

Речник на термините и съкращенията

Адаптиране към изменението на климата: Процесът на приспособяване към действителното или очакваното изменение на климата и последиците от него.

Антропогенни емисии: Емисии, произтичащи от човешката дейност, за разлика от тези, които възникват по естествен път без въздействието на човека.

Блокирани активи: Активи, които са претърпели непредвидено или преждевременно закриване, отписване, девалвация или преобразуване в пасиви.

Европейско икономическо пространство (ЕИП): ЕИП осигурява свободното движение на хора, стоки, услуги и капитали в рамките на единния европейски пазар. То включва всички държави членки на ЕС и Исландия, Лихтенщайн и Норвегия.

Енергия от възобновяеми източници: Енергия, събирана от възобновяеми източници, които се възстановяват по естествен път в обозрим за човека период от време, като например слънчева светлина, вятър, биомаса и геотермална топлина.

Ефективност на разходите: Съотношението между използваните ресурси и постигнатите резултати. Високата ефективност на разходите е изискване за разходите на ЕС.

Земеползване, промени в земеползването и горско стопанство (ЗПЗГС): Въведено в Протокола от Киото през 1997 г., ЗПЗГС се определя от Секретариата на ООН по изменението на климата като „сектор на инвентаризацията на парниковите газове, който обхваща емисии и поглъщания на парникови газове, произтичащи от преки, причинени от човека дейности в областта на земеползването, промените в земеползването и горското стопанство“.

Интермитентност: Източниците на енергия, които не произвеждат енергия непрекъснато поради някакъв фактор, който не може да бъде пряко контролиран, се описват като интермитентни. Например вятърните турбини не произвеждат енергия, когато не духа вятър. Слънчевите електроцентрали не произвеждат енергия през нощта или когато плътен слой облаци скрива слънцето.

Конференция на страните (COP): Върховен орган за вземане на решения по Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК). Всички държави, които са страни по Конвенцията, са представени в COP, където извършват преглед на прилагането на Конвенцията и на всички други правни инструменти, които COP приема, и вземат необходимите решения за насърчаване на ефективното прилагане. ЕС и неговите държави членки са страни по Конвенцията и участват в заседанията на COP.

Международно въздухоплаване/международно корабоплаване: В настоящия доклад международно въздухоплаване/международно корабоплаване се отнася за полети/морски превози между ЕС и летище/пристанище в държава извън ЕС. Това разграничение се прави, защото при инвентаризациите на парниковите газове емисиите от международното въздухоплаване/корабоплаване и въздухоплаването/корабоплаването на територията на ЕС се изчисляват отделно.

Междуправителствен комитет по изменение на климата (IPCC): Водещият международен научен орган за оценка на изменението на климата. Той е създаден от Програмата на ООН за околната среда (ЮНЕП) и Световната метеорологична организация (СМО) през 1988 г., за да предостави на света ясно научно становище за текущото състояние на знанията в областта на изменението на климата и неговото потенциално екологично и социално-икономическо въздействие.

Национално определен принос (НОП): В контекста на Парижкото споразумение всички страни трябва доброволно да предложат национални цели за намаляване на емисиите на парникови газове чрез „национално определени приноси“ (НОП). Страните ще провеждат редовно диалози за улесняване, за да направят равносметка на колективните усилия за постигане на напредък по отношение на дългосрочната цел и да актуализират своите НОП.

Парникови газове (ПГ): Газове, действащи като покривало в земната атмосфера, което улавя топлината и затопля земната повърхност чрез т.нар. „парников ефект“. Основните парникови газове са въглероден диоксид (CO₂), метан (CH₄), двуазотен оксид (N₂O) и флуорсъдържащите газове (флуоровъглеводороди, перфлуоровъглероди, серен хексафлуорид (SF₆) и азотен трифлуорид (NF₃).

Поглътител: Всеки процес, дейност или механизъм, при който от атмосферата се отстранява парников газ.

Политика на сближаване: Политика на ЕС, насочена към подобряване на икономическото, териториалното и социалното сближаване в рамките на ЕС чрез намаляване на различията в развитието между различните региони. Политиката на сближаване се финансира от три основни фонда: Европейския фонд за регионално развитие (ЕФРР), Европейския социален фонд (ЕСФ) и Кохезионния фонд (КФ). Заедно с Европейския земеделски фонд за развитие на селските райони (ЕЗФРСР) и Европейския фонд за морско дело и рибарство (ЕФМДР) те съставляват европейските структурни и инвестиционни фондове (ЕСИ фондове).

Потенциал за глобално затопляне (ПГЗ): Сравнителна мярка за количеството топлина, което един тон от конкретен парников газ улавя в атмосферата, в сравнение с количеството топлина, уловено от въглероден диоксид с подобна маса.

Преференциални тарифи: Тарифи, които гарантират постоянни цени на дребно за операторите на централи за възобновяема енергия за определен период.

Разпределяне на усилията: Намаленията на емисиите на секторите, които не са обхванати от схемата на ЕС за търговия с емисии, се уреждат от Решението за разпределяне на усилията от 2009 г. (ESD). Тези сектори включват транспорт (с изключение на въздухоплаване и международно корабоплаване), селско и горско стопанство, сгради и отпадъци, както и промишлени отрасли, които не са обхванати от схемата на ЕС за търговия с емисии.

Рамкова конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК): Рамковата конвенция на ООН по изменение на климата (РКООНИК) е международен договор в областта на околната среда, договорен на срещата на високо равнище за Земята в Рио де Жанейро през 1992 г. Целта на РКООНИК е стабилизирането на концентрациите на парникови газове в атмосферата на ниво, което би предотвратило опасна антропогенна намеса в климатичната система. Такова ниво трябва да бъде достигнато в рамките на период от време, който да е достатъчен за естественото приспособяване на екосистемите към изменението на климата, да не застрашава производството на храни и да дава възможност за осъществяване на устойчиво икономическо развитие. РКООНИК е и названието на секретариата на ООН, отговарящ за подпомагането на действието на Конвенцията.

Смекчаване на последиците от изменението на климата: Човешка намеса за намаляване на източниците на емисии или повишаване на капацитета на поглътителите на парникови газове.

Улавяне и съхранение на въглероден диоксид (CCS): Набор от технологии, насочени към улавянето, преноса и съхранението на CO₂, отделян от електроцентралите и промишлените съоръжения. Целта на CCS е да се попречи CO₂ да проникне в атмосферата, като бъде съхраняван в подходящи геоложки формации.

Цени на енергията на дребно и на едро: Цените на енергията на дребно са тези, които плаща крайният потребител на енергия. Те включват данъци, други допълнителни такси и отстъпки, които варират между държавите членки. Цените на едро са тези, които се плащат на вносителите или производителите на енергия от доставчиците, които продават енергийните продукти на крайните клиенти.

CO₂ еквивалент (CO₂e): Тази мерна единица се използва за обединяване на обемите на всички парникови газове в една стойност. Тя представлява количеството емисии на въглероден диоксид (CO₂), които биха причинили едно и също затопляне на климата за определен период от време под формата на отделено количество от даден парников газ или комбинация от парникови газове.

Екип на ЕСП

Настоящият обзорен доклад на Сметната палата разглежда широк спектър от теми въз основа на проучванията и опита на Сметната палата, както и на специалните доклади, публикувани от нея и от други върховни одитни институции на ЕС от 2012 година насам. Той е предназначен да послужи като основа за консултации и диалог със заинтересованите от дейността на ЕСП страни, както и за по-нататъшната одитна дейност на ЕСП.

Настоящият доклад е приет от Одитен състав I, който е специализиран в областта на устойчивото използване на природните ресурси. За одита отговаря Phil Wynn Owen, член на ЕСП и ръководител на одитен състав I. Ръководител на одитната задача е Olivier Prigent, а заместник-ръководител — Bertrand Tanguy.

За контакти

ЕВРОПЕЙСКА СМЕТНА ПАЛАТА
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Тел. +352 4398-1
За запитвания: eca.europa.eu/bg/Pages/ContactForm.aspx
Уебсайт: eca.europa.eu
Туитър: @EUAuditorsECA

Допълнителна информация за Европейския съюз можете да намерите в интернет (http://europa.eu).

Люксембург: Служба за публикации на Европейския съюз, 2017 г.

Print	ISBN 978-92-872-7594-3	doi:10.2865/1366	QJ-02-17-490-BG-C
PDF	ISBN 978-92-872-7576-9	doi:10.2865/38129	QJ-02-17-490-BG-N
HTML	ISBN 978-92-872-7693-3	doi:10.2865/358983	QJ-02-17-490-BG-Q

© Европейски съюз, 2017 г.

Възпроизвеждането е разрешено при посочване на източника. За всяко използване или възпроизвеждане на снимките или на другите материали, чиито авторски права не са притежание на Европейския съюз, трябва да бъде поискано разрешение пряко от притежателите на авторските права.

ЗА КОНТАКТ С ПРЕДСТАВИТЕЛИ НА ЕС

Лично

В целия Европейския съюз съществуват стотици информационни центрове „Europe Direct“. Адресът на най-близкия до Вас център ще намерите на уебсайта http://europa.eu/contact

По телефона или по електронна поща

Europe Direct е служба, която отговаря на въпроси за Европейския съюз. Можете да се свържете с тази служба:

• чрез безплатния телефонен номер 00 800 6 7 8 9 10 11 (някои оператори може да таксуват обаждането),
• или стационарен телефонен номер +32 22999696, или
• по електронна поща чрез формуляра на разположение на адрес http://europa.eu/contact.

За да намерите информация за ЕС

• Онлайн
  Информация за Европейския съюз на всички официални езици на ЕС е на разположение на уебсайта Europa на адрес http://europa.eu.
• Публикации на ЕС
  Можете да изтеглите или да поръчате безплатни и платени публикации от EU Bookshop на адрес http://publications.europa.eu/eubookshop. Редица безплатни публикации може да бъдат получени от службата Europe Direct или от Вашия местен информационен център (вж. http://europa.eu/contact).
• Право на ЕС и документи по темата
  За достъп до правна информация от ЕС, включително цялото право на ЕС от 1951 г. насам на всички официални езици, посетете уебсайта EUR-Lex на адрес http://eur-lex.europa.eu.
• Свободно достъпни данни от ЕС
  Порталът на ЕС за свободно достъпни данни (http://data.europa.eu/euodp) предоставя достъп до набори от данни от ЕС. Данните могат да бъдат изтеглени и използвани повторно безплатно, както за търговски, така и за нетърговски цели.