EU:s åtgärder på området energi och klimatförändringar

Sammanfattning

I

Energi spelade en nyckelroll för EU:s ursprung, när de sex grundarstaterna inrättade Europeiska kol- och stålgemenskapen 1952 (för 65 år sedan). Åtgärder för att hantera klimatförändringar utarbetades senare. Energi och klimatförändringar är numera tätt sammankopplade eftersom energiproduktion – huvudsakligen från omvandling och förbränning av fossila bränslen – och energianvändning – till exempel inom industrin, hushållen och transportsektorn – står för 79 % av EU:s utsläpp av växthusgaser. Som ett resultat är ändamålsenliga åtgärder för energiproduktion och energianvändning avgörande för att hantera klimatförändringarna. Energi och klimatförändringar ger upphov till många frågor som bäst hanteras genom samarbete stater emellan. Som ett resultat ligger de högt upp på EU:s agenda.

II

Denna översiktliga analys syftar till att ge en översikt av vad EU gör inom området, att sammanfatta centralt revisionsarbete som Europeiska revisionsrätten och andra högre revisionsorgan inom EU har utfört hittills och att identifiera de största utmaningarna, som underlag för lagstiftningsdebatten och framtida revisionsarbete.

III

Inom både energi och klimatförändringar fastställer EU en politisk ram. Vissa områden, såsom valet av energimixen, faller fortfarande inom medlemsstaternas befogenhet. Internationellt har EU och dess medlemsstater spelat en ledande roll för att få till stånd internationella klimatavtal, såsom 2015 års Parisavtal.

IV

Inom energiområdet är en viktig del av EU:s åtgärder att inrätta en inre energimarknad för att möjliggöra fritt flöde av och gränslös handel med gas och el inom hela EU. Den inre energimarknaden syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt bidra till att uppnå EU:s energipolitiska mål om att tillhandahålla överkomlig, konkurrenskraftigt prissatt, hållbar och trygg energi.

V

I november 2016 tog kommissionen fram paketet ”Ren energi för alla i EU” med förslag om ytterligare reformer av energimarknaden. Dessa förslag övervägs för närvarande av EU:s lagstiftare, det vill säga Europaparlamentet och Europeiska unionens råd.

VI

Vad gäller klimatförändringar inriktas de flesta av EU:s åtgärder på begränsning av klimatförändringar, genom minskade utsläpp av växthusgaser, medan det i stort sett inte finns någon lagstiftning som rör åtgärder för anpassning till klimatförändringarnas effekter.

VII

Denna starka inriktning på begränsning återspeglas i EU:s klimat- och energimål. EU har fastställt egna mål för 2020 och 2030 för att minska utsläppen av växthusgaser, öka den andel av energiförbrukningen som härrör från förnybara energikällor och förbättra energieffektiviteten. Fram till 2050 har EU för avsikt att minska utsläppen av växthusgaser inom EU med mellan 80 % och 95 % jämfört med 1990 års nivåer.

VIII

Metoder för att minska utsläppen av växthusgaser skiljer sig åt sektorer emellan. Genom EU:s utsläppshandelssystem har EU fastställt en gräns för de sammanlagda utsläppen från vissa sektorer inom energiförsörjning, energiintensiv industri och luftfart inom EU. Man har därmed skapat en marknadsplats för utsläppskvoter och ”satt ett pris” på koldioxid. För andra sektorer har metoden varit att minska utsläppen genom bindande mål för utsläppsminskningar som fastställs för varje medlemsstat av EU. Medlemsstaterna är enskilt ansvariga för att fastställa och genomföra nationell politik och nationella åtgärder för att uppnå dessa mål. Dessa metoder kompletteras av åtgärder både på EU-nivå och nationell nivå för att öka mängden förnybar energi och för att höja energieffektiviteten.

IX

Även om framgångsrika åtgärder genomförs för att minska utsläppen av växthusgaser och även om man uppnår målet i Parisavtalet – att den globala temperaturhöjningen jämfört med tiden före industrialiseringen ska vara mindre än 2 °C – är en anpassning till ett förändrat klimat nödvändig. Klimatförändringar påverkar redan miljön, samhället och ekonomin med en uppvärmning på strax över 1 °C jämfört med tiden före industrialiseringen. Europas klimat kommer att vara väsentligt annorlunda jämfört med i dag vid en temperaturhöjning på 2 °C. Grunden för EU:s åtgärder inom anpassningsområdet är 2013 års anpassningsstrategi, där medlemsstaterna uppmuntras att vidta åtgärder. Dessa åtgärder är dock inte obligatoriska.

X

Högre revisionsorgan i medlemsstaterna och Europeiska revisionsrätten har under senare år granskat ett brett spektrum av olika ämnen inom området energi och klimatförändringar. Den största delen av rapporterna rör revisioner om energi. Andra ämnen, såsom anpassning, ägnades mindre uppmärksamhet. Även om revisionerna haft olika inriktning och omfattning kan ett antal gemensamma resultat noteras. Av revisionerna har det framkommit att skillnader mellan hur medlemsstater har genomfört EU-lagstiftning och förvaltat sina energimarknader har bromsat framstegen mot att fullborda EU:s inre energimarknad. Trots den framgångsrika tillväxten för förnybara energikällor och deras minskade kostnader globalt sett har man vid revisionerna noterat bristande kostnadseffektivitet och hinder för investeringar. Problem som rör kostnadseffektivitet har också noterats regelbundet vid revisioner av energieffektivitet: Inom kärnenergiområdet har högre revisionsorgan funnit väsentliga kostnadsökningar och förseningar. Revisioner har också påvisat att övergången till koldioxidsnåla transportsätt inte sker i tillräcklig omfattning. Inom anpassningsområdet har revisionerna främst inriktats på översvämningar. Här har revisorerna noterat problem inom förebyggande av och skydd mot samt insatser vid översvämningar.

XI

I denna översiktliga analys identifieras följande sju områden där de största utmaningarna finns:

1. Styrning av energi och hantering av klimatförändringar
2. Evidensbaserad politik
3. Energiomställningen
4. Ändamålsenlig användning av forskning och innovation
5. Planering för och hantering av anpassning
6. Finansiering
7. Involvering av EU-medborgare

Inledning

Grunder för energi och klimatförändringar

01

Halten av koldioxid (CO₂) i atmosfären uppnådde i slutet av 2015 en ny högsta nivå på 400 miljondelar¹. 2016 var det varmaste året sedan mätningar inleddes enligt alla större uppgiftsserier för global yttemperatur: I genomsnitt var världen 1,1 °C varmare än före industrialiseringen. Under 2016 krympte det arktiska istäcket till dess minsta storlek sedan satellitmätningar påbörjades 1979. Frankrike och Tyskland drabbades av avsevärda översvämningar i maj och juni, men juli och augusti var de torraste månaderna i Frankrike sedan mätningar inleddes.

02

Klimatförändringar och orsakerna till dem ifrågasätts inte längre på allvar inom vetenskapen. Under nästan tre årtionden har tusentals vetenskapsmän från hela världen bidragit med vetenskapliga rön om klimatförändringar och dessas miljömässiga och socioekonomiska inverkan genom den mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC). Enligt IPCC är människans påverkan på klimatsystemet tydlig och visar sig i form av ökade koncentrationer av växthusgaser i atmosfären och en observerad uppvärmning². Kopplingen mellan ökningen av växthusgaser och höjningen av jordens temperatur är väl beskriven (se ruta 1).

03

Energi spelade en nyckelroll för EU:s ursprung, när de sex grundarstaterna inrättade en gemensam marknad för kol och stål inom ramen för Europeiska kol- och stålgemenskapen 1952 och när de skapade Europeiska atomenergigemenskapen (Euratom) 1957. Sedan 1990 har EU verkat för att inrätta en inre energimarknad för att möjliggöra fritt flöde av energi inom hela EU.

04

Energi och klimatförändringar är tätt sammankopplade eftersom energiproduktion – huvudsakligen från omvandling och förbränning av fossila bränslen – och energianvändning – exempelvis inom industrin, hushållen och transportsektorn – står för 79 % av EU:s utsläpp av växthusgaser. Därför är en omställning av energiproduktionen och energianvändningen avgörande för att hantera klimatförändringarna. Att tillgodose energibehoven samtidigt som utsläppen av växthusgaser minskas är en central utmaning för EU och dess medlemsstater.

05

Uppbyggnad av ”en motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatpolitik” utgör därför en central prioritering för Europeiska kommissionen. Strategin för en energiunion, med dess fem aspekter, utgör ramen för att uppnå denna prioritering (se ruta 2). För att genomföra denna strategi har kommissionen under 2016 lagt fram flera viktiga lagförslag och icke lagstiftande initiativ inom energi och klimatförändringar, först och främst paketet Ren energi för alla i EU³. Förslagen kommer att debatteras i rådet och i parlamentet under 2017 och 2018. Utifrån en finansiell utgångspunkt har EU åtagit sig att använda minst 20 % av sin budget för 2014–2020 till klimatåtgärder, det vill säga runt 212 miljarder euro.

06

EU:s åtgärder inom området energi och klimatförändringar omfattar de två kompletterande politiska svaren på klimatförändringar: begränsning respektive anpassning. Begränsning av klimatförändringar avser att hantera orsakerna till klimatförändringar genom att minska eller begränsa utsläpp av växthusgaser och genom att förstärka naturliga sänkor för växthusgaser. Anpassning syftar till att förutse effekterna av klimatförändringar och att vidta tillbörliga åtgärder för att förebygga eller minimera den potentiella skadan.

Denna översiktliga analys syfte och metod

07

Denna översiktliga analys av EU:s åtgärder på området energi och klimatförändringar syftar till att

• ge en översikt av vad EU gör inom detta område,
• sammanfatta centralt revisionsarbete som vi och andra högre revisionsorgan inom EU hittills har utfört, och
• identifiera centrala frågor och utmaningar, som underlag för lagstiftningsdebatten och framtida revisionsarbete.

08

Rapporten är strukturerad enligt följande:

• I del I beskrivs huvuddelarna av EU:s politik för energi och klimatförändringar; utsläpp av växthusgaser från olika sektorer; den tillhörande sektoriella EU-lagstiftningen; hur denna lagstiftning har genomförts, och vilken finansiering som har tillhandahållits, till stöd för att uppnå EU:s energi- och klimatmål.
• I del II ges en analys av vad som har granskats inom området energi och klimatförändringar av Europeiska revisionsrätten och medlemsstaternas högre revisionsorgan samt en översikt av deras viktigaste slutsatser. En sammanfattning av Europeiska revisionsrättens alla granskningsrapporter inom området finns tillgänglig på vår webbplats, tillsammans med en förteckning över alla rapporter från högre revisionsorgan som gåtts igenom.
• I del III belyses de största utmaningarna inför framtiden, för att ge underlag både för lagstiftningsdebatten och för fastställande av potentiella möjligheter och utmaningar för offentlig revision.

09

Denna översiktliga analys är inte en revision: Den är en översikt som till stor del baseras på offentligt tillgängliga uppgifter⁴. Den grundar sig inte på något nytt revisionsarbete och några nya revisionsresultat eller rekommendationer läggs inte fram. Kommissionens svar på de resultat och rekommendationer som lagts fram i revisionsrättens olika rapporter har offentliggjorts i dessa rapporter, som finns tillgängliga på vår webbplats. Mer utförliga uppgifter om vår metod och våra källor ges i en separat bilaga.

Del I – Energi och klimatförändringar: vad EU gör

10

I del I beskrivs vad EU gör vad gäller energi och klimatförändringar. Den inbegriper information om följande:

• En översikt över EU:s befogenhet inom området, och över det arbete som utförs på EU-nivå för att begränsa klimatförändringar. I detta avsnitt presenteras EU:s huvudsakliga energi- och klimatmål och en kort beskrivning ges av den underliggande politiska ramen och dess två huvudpelare för att uppnå målen för utsläppsminskningar: EU:s utsläppshandelssystem och ansvarsfördelning.
• Begränsningsåtgärder inom varje sektor som släpper ut växthusgaser: energiförsörjning, industri, byggnader, transport, jord- och skogsbruk samt avfall. Energiförsörjning och energianvändning står för 79 % av EU:s utsläpp av växthusgaser. Därför läggs mest tonvikt på detta.
• Anpassning till klimatförändringar, med tonvikt på förväntade förändringar av och inverkan på samhället och miljön.
• Annan politik till stöd för genomförandet av EU:s åtgärder på området energi och klimatförändringar, det vill säga forskning och innovation, offentlig och privat finansiering av begränsning av och anpassning till klimatförändringar, och åtgärder för förbättring av politiskt beslutsfattande och genomförande av politiken.

EU:s befogenhet inom området energi och klimatförändringar

11

Energi och klimatförändringar utgör två områden där EU och medlemsstaterna har delad befogenhet⁵. Detta innebär att både EU och medlemsstaterna får lagstifta och anta rättsligt bindande lagar. Medlemsstaterna kan utöva sin egen befogenhet såvida EU inte har formulerat och genomfört politik och strategier för energi eller klimatförändringar⁶.

12

Målen för EU:s energipolitik fastställs i fördraget om Europeiska unionens funktionssätt⁷, där det anges att målet för EU:s energipolitik ska vara att i en anda av solidaritet mellan medlemsstaterna

• garantera att energimarknaden fungerar,
• garantera energiförsörjningen i unionen,
• främja energieffektivitet och energibesparingar samt utveckling av nya och förnybara energikällor, och
• främja sammankopplade energinät.

13

I fördraget fastställs också att åtgärder som genomförs inom ramen för EU:s energipolitik inte får ”påverka en medlemsstats rätt att bestämma villkoren för utnyttjandet av dess energikällor, dess val mellan olika energikällor eller energiförsörjningens allmänna struktur”. Detta är dock föremål för avvikelser. Mer specifikt kan det inom ramen för EU:s miljöpolitik vidtas åtgärder som väsentligt påverkar en medlemsstats val mellan olika energikällor och den allmänna strukturen hos dess energiförsörjning⁸.

14

EU:s befogenhet inom området klimatförändringar härrör från dess befogenhet inom området miljöpolitik. Målen för EU:s miljöpolitik, som fastställs i fördraget, inbegriper följande⁹:

• Att bevara, skydda och förbättra miljön.
• Att skydda människors hälsa.
• Att utnyttja naturresurserna varsamt och rationellt.
• Att främja åtgärder på internationell nivå för att lösa regionala eller globala miljöproblem, särskilt för att bekämpa klimatförändringen.

15

I fördraget anges också att EU:s miljöpolitik bör vila på principerna om försiktighet, förebyggande, hejdande av miljöförstöring vid källan, och på principen om att ”förorenaren betalar”¹⁰. Som en allmän princip ska miljöskyddskraven integreras i utformningen och genomförandet av unionens politik och verksamhet, särskilt i syfte att främja en hållbar utveckling¹¹.

16

Inom både energi och klimatförändringar har EU, beroende på det exakta ämnet, befogenhet att agera på internationell nivå. EU får till exempel förhandla eller ingå internationella avtal med tredje parter antingen på egen hand eller tillsammans med medlemsstaterna¹².

Internationella klimatavtal

17

Klimatförändringar kan inte hanteras genom åtgärder från länder eller regioner som agerar på egen hand. EU erkänner detta¹³. EU och dess medlemsstater står endast för runt 12 % av de globala utsläppen av växthusgaser¹⁴ och de har därför intagit en ledande roll i förhandlingarna om internationella klimatavtal inom ramen för Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC)¹⁵, däribland Kyotoprotokollet och Parisavtalet.

18

Kyotoprotokollet antogs 1997 och trädde i kraft 2005. I protokollet sätts ett mål, för 37 länder och Europeiska unionen, om att minska utsläppen av växthusgaser med 5 % över perioden 2008–2012 jämfört med 1990 års nivå. Europeiska unionen åtog sig att minska sina utsläpp med 8 % istället för 5 %¹⁶. Enligt Kyotoprotokollet i dess ändrade lydelse från Doha 2012 har EU och dess medlemsstater åtagit sig att minska sina utsläpp av växthusgaser med 20 % fram till 2020 jämfört med 1990 års nivåer.

19

Inom ramen för Parisavtalet kom regeringar överens om att hålla den globala ökningen av genomsnittlig temperatur under detta århundrade till ”klart under” 2° C över förindustriella nivåer, med en målsättning att begränsa den till 1,5° C. Signatärerna av Parisavtalet, inbegripet EU och varje medlemsstat, lämnade in närmare uppgifter om hur de skulle bidra till detta mål¹⁷. Enligt UNFCCC kommer dessa bidrag inte att räcka för att begränsa den globala temperaturökningen till under 2° C¹⁸. Signatärerna kom därför överens att återsamlas vart femte år för att rapportera till varandra om vilka framsteg de gjort och för att fastställa mer ambitiösa mål i enlighet med vad som krävs enligt vetenskapen. Signatärerna medgav klimatförändringarnas negativa påverkan och inbegrep även bestämmelser i Parisavtalet om anpassning till klimatförändringar.

20

Före Pariskonferensen hade utvecklade länder redan åtagit sig att tillhandahålla 100 miljarder US-dollar varje år till 2020 till stöd för utvecklingsländers ansträngningar för begränsning av och anpassning till klimatförändringar. Utvecklade länder bekräftade detta i Parisavtalet och åtog sig att höja stödnivån från och med 2025¹⁹.

EU:s ram för energi och klimat

EU:s energi- och klimatmål

21

EU har, för att uppfylla sina skyldigheter enligt Kyotoprotokollet och Parisavtalet, satt upp olika egna mål för begränsning av klimatförändringar. Dessa mål inbegriper direkta, kvantifierade minskningar av utsläpp av växthusgaser, såväl som specifika mål för förnybar energi och förbättrad energieffektivitet (se ruta 4).

22

År 2014 hade EU redan lyckats minska sina utsläpp av växthusgaser med mer än 20 % under 1990 års nivåer²⁴. År 2015 ökade dock utsläppen med 0,7 % jämfört med 2014.

23

Aktuella tendenser, prognoser och mål, med de utsläppsminskningar som krävs för att uppnå målen, visas i figur 1. Den visar att 2030 och 2050 års mål och syften avseende minskning av utsläpp av växthusgaser inte kommer att uppnås utan väsentliga ytterligare ansträngningar. För att uppnå 2030 års mål måste ansträngningar för årliga utsläppsminskningar öka med hälften under nästa årtionde. Den mest väsentliga förändringen kommer dock att krävas bortom 2030, när takten för utsläppsminskningen kommer att behöva överträffa historiska nivåer med tre till fyra gånger för att uppnå 2050 års mål.

24

För att uppnå dessa mål och syften har EU fastställt delmål för utsläppsminskningar inom sektorer som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Inom sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem fördelar EU ansträngningen mellan medlemsstater genom att fastställa bindande nationella mål för minskningar av utsläpp av växthusgaser – detta kallas ”ansvarsfördelning”. Denna politik – EU:s utsläppshandelssystem och ansvarsfördelning – beskrivs i följande avsnitt.

25

För att följa upp de framsteg som gjorts vad gäller minskning av EU:s utsläpp av växthusgaser rapporterar Europeiska kommissionen och medlemsstaterna årligen sina antropogena²⁵ utsläpp av växthusgaser till UNFCCC. EU har även inrättat ett internt system för utsläppsrapportering²⁶. Detta system är uppbyggt kring EU:s inventering av växthusgaser, en sammanställning av inventeringar i medlemsstater som upprättas av kommissionen. Europeiska miljöbyrån (EEA) genomför, i samarbete med Eurostat och kommissionens gemensamma forskningscentrum, årliga kvalitetskontroller av medlemsstaternas inventeringar. Enligt UNFCCC bör internationella experter från länder utanför EU åtminstone vart femte år granska EU:s inventeringar av växthusgaser.

26

EU-medlemsstaterna (se figur 2) släppte under 2015 ut ungefär 4,6 gigaton koldioxidekvivalenter²⁷.

EU:s utsläppshandelssystem

Syfte och centrala funktioner

27

EU införde 2005 EU:s utsläppshandelssystem för att minska utsläppen av växthusgaser²⁸. EU:s utsläppshandelssystem var det första multinationella²⁹ och flersektoriella systemet för handel av utsläppsrätter för utsläpp av växthusgaser. Det begränsar utsläppen från kraftverk, större energiintensiva industrianläggningar och, sedan 2012, luftfartsutsläpp från flygningar inom EES. Dessa sektorer står för cirka 45 % av EU:s utsläpp av växthusgaser.

28

EU:s utsläppshandelssystem är känt som ett system med ”utsläppstak och handel med utsläppsrätter”³⁰. Inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem fastställs en gräns för de sammantagna årliga utsläppen av växthusgaser: ett ”tak” för de totala utsläppen under ett kalenderår. Utsläppsrätter, som representerar rätten att släppa ut ett ton koldioxidekvivalenter auktioneras antingen ut av regeringar eller delas ut gratis till anläggningar som utsläppen härrör från. Utsläppsrätterna kan saluföras fritt på marknaden. Varje år måste operatörer överlämna ett antal utsläppsrätter som motsvarar deras rapporterade utsläpp av växthusgaser³¹.

29

Den första etappen (2005–2007) av EU:s utsläppshandelssystem var av pilotformat. Under den andra etappen (2008–2012) delades de flesta av utsläppsrätterna ut gratis. Under den tredje, och nuvarande, etappen (2013–2020) minskas det fastställda taket på EU-nivå årligen med en så kallad linjär reduktionsfaktor på 1,74 %. Målet är att minska utsläppen av växthusgaser inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem med 21 % under 2005 års³² nivåer fram till 2020. Därför uppmuntras genom EU:s utsläppshandelssystem en minskning av utsläpp av växthusgaser på ett förutsägbart sätt.

30

Enligt principen om att förorenaren betalar bör alla utsläppsrätter inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem auktioneras ut. Men eftersom inte alla länder i världen prissätter utsläpp av växthusgaser i samma utsträckning som EU kan EU:s utsläppshandelssystem, i teorin, påverka EU-industrins internationella konkurrenskraft negativt. Som ett resultat kan vissa företag komma att välja att flytta till länder med färre begränsningar av utsläpp av växthusgaser, och sålunda släppa ut växthusgaser annorstädes. Detta fenomen benämns ”koldioxidläckage”. Sektorer som kan bevisa³³ att de är utsatta för en risk för koldioxidläckage, såsom stålindustrin, får ett antal gratis utsläppsrätter³⁴. Inom kraftsektorn, som fysiskt sett inte kan flytta, auktioneras nästan alla utsläppsrätter ut³⁵.

Pris på utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem

31

En central del av EU:s utsläppshandelssystem är koldioxidpriset. Att sätta ett absolut tak för utsläpp leder till en minskad tillgång. Ett begränsat utbud och en flexibel efterfrågan bör skapa en prissignal för utsläppsrätter för koldioxid. I ett välfungerande system skulle marknadsaktörer investera i utsläppsminskningar på det mest kostnadseffektiva sättet³⁶. I teorin kommer de med lägre kostnader för att minska utsläpp att göra detta, och sedan kan de sälja sina överflödiga utsläppsrätter till andra som har högre kostnader. Med ett tak som sänks kommer tillgången i systemet att minska över tid, vilket kommer att driva upp koldioxidpriset och göra dyrare investeringsalternativ för utsläppsminskningar mer bärkraftiga.

32

Företag kommer att investera i koldioxidsnål teknik så länge sådana investeringar är billigare än att köpa utsläppsrätter på marknaden. Därmed behöver marknadspriset på utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem vara tillräckligt högt för att motivera beslut om investeringar i koldioxidsnål teknik³⁶. Därför utgör marknadspriset på utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem, och inte bara minskningen av utsläpp, ett stöd för omställningen till en koldioxidsnål ekonomi. De modeller som användes av kommissionen 2011 påvisade en prisutveckling från 40 euro per ton koldioxidekvivalenter 2020, till 100 euro 2030 och 250 euro 2050³⁷. Efter att ha legat på 30 euro i början av etapp två minskade dock priset på utsläppsrätter till runt 5 euro i början av 2017 (se figur 3). Detta är klart under det prisintervall på 36–72 euro som, enligt högnivåkommissionen för koldioxidpriser, måste uppnås fram till 2020 om temperaturmålen i Parisavtalet ska uppnås³⁸. Priset sjönk eftersom tillgången på utsläppsrätter var högre än efterfrågan. Faktum är att det i slutet av 2015 fortfarande fanns ett överskott på 1,8 miljarder utsläppsrätter, vilket motsvarar ett års EU-utsläpp från sektorn som omfattas av EU:s utsläppshandelssystem³⁹. Detta överskott berodde på den ekonomiska nedgången efter krisen 2008, såväl som på politik för bättre energieffektivitet eller mer förnybar energi (se punkt 168).

33

För att återställa en bättre balans mellan tillgång och efterfrågan beslutade kommissionen att senarelägga auktioneringen av 900 miljoner utsläppsrätter från 2014–2016 till 2019–2020 och inrättade en permanent marknadsstabilitetsreserv för lagring av en del av överskottet av utsläppsrätter utanför koldioxidmarknaden från och med 2019.

34

Även med dessa åtgärder, tillsammans med kommissionens lagförslag⁴⁰ om den fjärde etappen (2021–2030) för EU:s utsläppshandelssystem, kommer överskottet av utsläppsrätter åtminstone att vara till ungefär 2030⁴¹.

Ansvarsfördelningsbeslutet och föreslagen lagstiftning

35

Utsläppsminskningarna för de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem regleras genom ansvarsfördelningsbeslutet från 2009. Dessa sektorer inbegriper transport (förutom luftfart och internationell sjöfart), jord- och skogsbruk, byggnader och avfall, såväl som industrisektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Utsläppen från dessa sektorer står för runt 55 % av de totala utsläppen i EU.

36

Nationella utsläppsmål för 2020 har fastställts på grundval av BNP per capita. De rikare medlemsstaterna är skyldiga att minska sina utsläpp med 20 % till 2020 jämfört med 2005 års nivåer. De mindre rika medlemsstaterna tillåts öka sina utsläpp fram till 2020⁴². Detta beror på att återhämtningen av deras ekonomiska tillväxt förväntas leda till högre utsläpp. Kommissionen har dock noterat att de fastställda målen innebär en begränsning av deras utsläpp jämfört med prognostiserade tillväxttakter under oförändrade förhållanden. En minskningsinsats krävs sålunda av alla medlemsstater⁴³. Medlemsstaterna är ansvariga för att fastställa och genomföra nationell politik och nationella åtgärder för begränsning av utsläpp från de sektorer som omfattas av ansvarsfördelningsbeslutet⁴⁴.

37

År 2020 förväntas dessa nationella mål bidra till hälften av EU:s mål för utsläppsminskningar på 20 %, medan den andra halvan förväntas komma från sektorerna inom EU:s utsläppshandelssystem. Enligt kommissionen, som övervakar efterlevnaden, är EU på god väg att uppnå minskningarna från sektorerna inom ramen för ansvarsfördelningsbeslutet⁴⁵.

38

En ersättning av ansvarsfördelningsbeslutet har diskuterats i Europaparlamentet och rådet sedan 2016. Kommissionens förslag inbegriper bindande årliga minskningar av växthusgaser för medlemsstater, för att minska utsläpp från de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem med 30 % till 2030 jämfört med 2005.

Källor till utsläpp av växthusgaser: energisektorns betydelse

39

Energiproduktion, huvudsakligen från omvandling och förbränning av fossila bränslen, och energianvändning, inom alla ekonomiska sektorer, står för 79 % av utsläppen av växthusgaser (se figur 4). Andra utsläpp av växthusgaser kommer från industriella processer utöver energianvändning (se punkterna 80–84), jordbruksmetoder (se punkterna 103–110) eller avfallshantering (se punkterna 111–113). Dessa procentandelar är i stort sett oförändrade sedan 1990.

40

De 79 % som bokförts för energi inbegriper el- och värmeproduktion såväl som förbränning av bränslen inom industrin, byggnader, transport och jordbruk. Förändringar i det sätt som vi producerar el och värme på och i hur vi använder energi i vår ekonomi är därför centrala för att minska utsläppen av växthusgaser⁴⁶.

41

Eftersom utsläpp av växthusgaser främst orsakas av produktion och användning av energi kan energieffektivitet ha en väsentlig bidra till minskningen av utsläpp av växthusgaser. Dessutom minskar behovet av investeringar i och import av energi, och därmed sparar konsumenter pengar. Energieffektivitet har beskrivits som det snabbaste och minst kostsamma sättet att hantera utmaningar vad gäller energitrygghet, miljö och ekonomi⁴⁷. Av detta skäl har EU lagstiftat om en rad åtgärder som berör flera sektorer som släpper ut växthusgaser⁴⁸ och fastställt egna mål för energieffektivitet för 2020 och 2030.

42

EU har fastställt ett eget icke bindande mål om att förbättra energieffektiviteten med 20 % till 2020 jämfört med prognoser för framtida förbrukning av primärenergi (se punkt 21)⁴⁹. Medlemsstaterna har själva beslutat om sina preliminära nationella mål för energieffektivitet som, i teorin, tillsammans bör nå upp till det mål på 20 % som satts för EU som helhet. Enligt Europeiska miljöbyrån skulle de dock resultera i en besparing på 17,7 % av förbrukningen av primärenergi till 2020, och därmed inte nå upp till EU-målet på 20 %⁵⁰.

43

EU:s energieffektivitetsmål för 2030 är att förbättra energieffektiviteten med ”minst 27 %” på EU-nivå jämfört med prognoser för framtida energiförbrukning. Detta mål ska ses över 2020 ”med siktet inställt på 30 %”. Kommissionen föreslog 2016 att målet utökas till 30 % och att det görs bindande på EU-nivå⁵¹.

44

Alla ekonomiska sektorer, såsom industri, transport och jordbruk, använder energi. Ett annat sätt att se på utsläpp av växthusgaser är att analysera utsläpp per sektor (se figur 5) och inte per källa (se figur 4). På grundval av detta producerar energiförsörjningssektorn, huvudsakligen el- och värmeproduktion⁵², 29 % av de totala utsläppen, vilket gör den till de enskilt största producenten av utsläpp av växthusgaser. Den följs av transportsektorn (26 % av utsläppen), industrisektorn (19 %) och byggnadssektorn (12 %).

45

I följande avsnitt presenteras de åtgärder som EU vidtagit för att minska utsläpp av växthusgaser inom dessa sektorer. För varje sektor visar ett litet stapeldiagram till höger hur dessa utsläpp förhåller sig till varandra.

Energiförsörjning

Översikt av energiförsörjningssektorn

46

År 2015 släpptes 29 % av växthusgaserna ut av energiförsörjningssektorn, huvudsakligen från produktionen av el och värme. I EU producerades el och värme från fem huvudsakliga källor: förnybar energi, kol, kärnkraft, gas, och olja.

47

Medlemsstaterna har mycket varierande energimixer, vilket förklarar varför de står inför olika utmaningar vad gäller försörjningstrygghet och minskad användning av fossila bränslen (se figur 6).

48

Under de senaste tio åren har det skett en snabb tillväxt av användningen av förnybar energi för produktion av el och värme i hela EU (se figur 7). Andelen gas ökade fram till 2010 och har minskat sedan dess. Andelen kärnenergi har hållit sig relativt stabil. Användning av kol och olja har minskat. Denna tillväxt av förnybara energikällor utgjordes till stor del av den 387-faldiga ökningen av användning av vindenergi mellan 1990 och 2015. Relativt sett ökade användningen av solenergi mest: Den ökade med mer än 7 750 gånger mellan 1990 och 2015.

49

I EU produceras el genom förnybara energikällor, kärnklyvning eller förbränning av fossila bränslen. De främsta förnybara energikällorna för el är vatten-, vind- och solkraft.

50

Den viktigaste källan för produktion av värme är gas, följt av kol och förnybara energikällor. De främsta förnybara energikällorna för värme är fasta biodrivmedel⁵³, såsom träpellets, sågspån eller torkad gödsel, och förbränning av förnybart avfall⁵⁴, såsom livsmedelsavfall.

51

Medan el kan transporteras över långa sträckor är detta svårare med värme som, om den transporteras alls, vanligtvis endast distribueras lokalt genom rörledningar med varmvatten i mindre orter och städer. Därför har el- och värmeproduktion mycket olika produktions- och distributionsprofiler. På grund av dessa skillnader innebär utfasningen av fossila bränslen skilda utmaningar för elsektorn respektive värmesektorn.

52

Energikällor varierar stort med avseende på hur mycket utsläpp av växthusgaser som de ger upphov till (se figur 8). Som ett resultat är en förändring av energiförsörjningssektorn mot en utfasning av fossila bränslen för energiproduktion mycket viktig för att minska utsläppen. I följande punkter beskrivs dessa energikällor kortfattat. De som orsakar de största utsläppen av växthusgaser presenteras först.

Kol

53

Kol stod 2015 för runt 25 % av produktionen av el och värme i EU, vilket utgör en nedgång från 90 % under tidigt 1950-tal⁵⁵. Det används fortfarande i omfattande utsträckning i vissa medlemsstater eftersom det är billigare och mer lättillgängligt än andra fossila bränslen såsom naturgas och olja⁵⁶. Det gör det möjligt för medlemsstater som utvinner och använder det att minska sitt beroende av import⁵⁷.

54

Kol ger upphov till mer koldioxidutsläpp per producerad energienhet än andra fossila bränslen. År 2015 producerades en fjärdedel av EU:s el och värme från kol, men koldioxidutsläpp från kol utgjorde 72 % av EU:s totala koldioxidutsläpp från produktion av el och värme (se figur 8).

Olja och gas

55

Runt 22 % av EU:s el och värme produceras från olja och naturgas. År 2015 importerade EU 89 % av sin olja och 69 % av sin naturgas⁵⁸. Nationella regeringar bibehåller kontrollen över olje- och gasreserver på sina territorier.

56

För att begränsa utsläppen av växthusgaser från gas och kol har EU stött utvecklingen av teknik för avskiljning och lagring av koldioxid (CCS)⁵⁹. Denna teknik är dock i nuläget kostsam och befinner sig endast i ett tidigt utvecklingsskede⁶⁰.

Kärnenergi

57

Kärnkraft produceras genom kärnklyvning, en process som inte släpper ut några växthusgaser vid produktion av el⁶¹. Kärnenergi stod 2015 för 22 % av produktionen av el och värme i EU. Den utgjorde 47 % av EU:s koldioxidsnåla el.

58

År 2017 finns det 129 kärnreaktorer i drift i 14 EU-länder. Det finns ytterligare 90 reaktorer som har stängts ned. Av dessa har tre avvecklats helt. Över 50 av EU:s reaktorer som för närvarande är i drift kommer uppskattningsvis att stängas ned till slutet av 2025. En väsentlig marknad för avveckling av kärnkraftverk håller därför på att utvecklas i Europa⁶².

59

Enligt en rapport från kommissionen som baseras på medlemsstaternas uppgifter uppgår den uppskattade kostnaden för hanteringen av använt bränsle och radioaktivt avfall till ungefär 400 miljarder euro, och de flesta medlemsstater har inte specificerat sina metoder för deponering av medelaktivt avfall, högaktivt avfall och använt kärnbränsle, såsom val av plats eller anläggningsprojektering⁶³.

60

Medlemsstaterna har infört olika slags politik för kärnenergi. Vissa medlemsstater, såsom Tjeckien, Ungern och Förenade kungariket, planerar att bygga nya kärnkraftverk, medan andra minskar sitt beroende av kärnkraft – Tyskland beslutade till exempel 2011 att fasa ut kärnenergi fram till 2022 som en del av sin energiomställningspolitik, och Frankrike har beslutat att minska sitt beroende av kärnenergi.

61

EU hanterar kärnenergi ur flera synvinklar, varav vissa faller under Euratomfördraget:

• I lagstiftningen om kärnsäkerhet fastställs ett ramverk för säkerställande av kärnsäkerhet, för till exempel kärntekniska anläggningar⁶⁴ och för hanteringen av radioaktivt avfall och använt kärnbränsle⁶⁵.
• Lagstiftning om kärnämneskontroll säkerställer att kärnämnen endast används för de syften som deklarerats av deras användare.
• Kärnforskning, inbegripet ett större bidrag till den internationella termonukleära experimentreaktorn (Iter) syftar till att demonstrera den framtida möjligheten för kärnfusion⁶⁶ som en bärkraftig energikälla.
• Kärnkraftsavveckling: EU ger finansiellt stöd till avvecklingen av åtta Sovjetdesignade kärnreaktorer av den första generationen i Litauen, Bulgarien och Slovakien.

Förnybar energi

62

År 2020 bör 20 % av EU:s slutliga energiförbrukning härröra från förnybara energikällor⁶⁷ (se punkt 21). Detta mål inbegriper användning av förnybara energikällor inom alla tänkbara sektorer, det vill säga inom produktion av el och värme men även inom transport. Figur 9 visar de bindande nationella målen för alla medlemsstater, på grundval av deras relativa välstånd, och de framsteg som gjorts sedan 2005. År 2015 härrörde 16,7 % av EU:s slutliga bruttoförbrukning av energi från förnybara energikällor.

63

2030 års mål med en andel på 27 % av förnybar energi inom den slutliga energiförbrukningen inbegriper inte mål för enskilda medlemsstater⁶⁸.

64

Tillväxten över hela världen av, och investeringar i, förnybar elproduktion har lett till en väsentlig minskning av kostnaden för många förnybara energikällor under det senaste årtiondet. Kostnaden för exempelvis energi från solceller eller vindkraft som levereras till det allmänna elnätet föll med 85 % respektive 65 % mellan 2009 och 2015⁶⁹. En ytterligare minskning förväntas⁷⁰. Som ett resultat kan flera tekniker för förnybar energi nu konkurrera med traditionella energikällor för produktion av el (se figur 10).

Inre energimarknaden och försörjningstrygghet

65

Den inre energimarknaden är det reglerings- och infrastruktursystem som, när det inrättats fullt ut, bör möjliggöra ett fritt flöde av och en gränslös handel med gas och el inom hela EU. Den syftar till att på ett kostnadseffektivt sätt ge resultat inom ramen för EU:s energipolitiska mål om att tillhandahålla överkomlig, konkurrenskraftigt prissatt, hållbar och trygg energi⁷¹. Den skulle även kunna vara till nytta för utvecklingen av koldioxidsnåla energikällor: På en öppen energimarknad skulle förnybar energi kunna flöda över gränser och göras tillgängliga på en mer permanent basis, där intermittens tidigare kan ha utgjort ett problem.

66

För att utveckla en inre energimarknad är det nödvändigt att både inrätta regler för hur gas- och elmarknaderna fungerar och att säkerställa att adekvat infrastruktur finns på plats för detta ändamål. Den rättsliga ramen för avreglering av nationella, ofta statligt ägda och monopoliserade, energimarknader har successivt utvecklats (se ruta 5). Mer utförliga regler håller på att fastställas i riktlinjer och nätföreskrifter⁷², genom vilka gemensamma tekniska standarder fastställs.

67

Medlemsstaterna är ansvariga för genomförandet av lagstiftningen och riktlinjerna. Kommissionen övervakar genomförandet och har befogenhet att inleda överträdelseförfaranden, som kan leda till att ett fall tas upp i Europeiska unionens domstol.

68

Planen var att den inre energimarknaden skulle vara fullbordad senast 2014⁷⁸. Trots väsentliga framsteg i vissa regioner i EU har den inre energimarknaden ännu inte uppnåtts⁷⁹. Kommissionen erkände detta och utfärdade 2015⁸⁰ en ”ramstrategi för en motståndskraftig energiunion med en framåtblickande klimatpolitik” (se punkt 5) och, 2016, ett paket med lagstiftande och icke lagstiftande initiativ – paketet Ren energi för alla i EU⁸¹. Såväl strategin för en energiunion som 2016 års paket rör inte bara utvecklingen av den inre energimarknaden utan för även samman flera politikområden – dessa behandlas i de relevanta avsnitten i denna översiktliga analys.

69

Utvecklingen av inre marknader för el och gas utgör grunden för att på ett kostnadseffektivt sätt trygga energiförsörjningen⁸², eftersom de öppnar upp möjligheter för större diversifiering av försörjningen genom att skapa flexibel handel inom och mellan medlemsstater. EU:s lagstiftning om avbrott i el- och gasförsörjningen håller på att uppdateras. Förslag inbegriper en övergång från en nationell till en regional, gränsöverskridande metod vid hantering av avbrott i försörjningen⁸³.

70

Lämplig infrastruktur är precis lika nödvändigt som marknadsstrukturer och ändamålsenlig lagstiftning för den inre energimarknadens funktion och förbättring av försörjningstryggheten. Detta inbegriper infrastruktur mellan och inom medlemsstater. EU fastställde ett mål för kapaciteten för gränsöverskridande sammanlänkningar för el⁸⁴ till att vara minst 10 % av den installerade elproduktionskapaciteten i en given medlemsstat⁸⁵ senast 2020 och minst 15 % senast 2030⁸⁶. Sammanlänkningar kan främja sammankoppling av nationella energimarknader, vilket bör förbättra försörjningstryggheten och minska energipriser. EU stöder utvecklingen av gränsöverskridande infrastruktur, till exempel genom att kräva harmoniserade tillståndsförfaranden, genom att underlätta kostnadsfördelning mellan olika medlemsstater, och genom att delfinansiera utvalda infrastrukturprojekt⁸⁷.

71

I en utvärdering från 2017 som gjorts av kommissionen dras slutsatsen att framsteg har gjorts. Det belyses dock att flera problem kvarstår vad gäller genomförandet av den inre energimarknaden, såsom följande⁸⁸:

• Flaskhalsar förekommer fortfarande på grund av bristande eller underutnyttjad infrastruktur för el och gas. Elsammanlänkningar och, i relevanta fall, interna ledningar, behöver till exempel fortfarande förbättras i sydvästra Europa, såsom i Spanien och Frankrike, och i nordliga och östeuropeiska länder såsom Tyskland, Polen och Tjeckien.
• Nationella gaspriser i grossistledet närmade sig varandra mellan 2013 och 2015, medan prisskillnaderna på elmarknaden i grossistledet förblev väsentliga⁸⁹.

Omställning till en koldioxidsnål energiproduktion

72

Omställningen till en koldioxidsnål energiförsörjningssektor kräver väsentliga ytterligare förändringar av energiproduktionen⁹⁰. Inom ramen för den nuvarande politiska ramen⁹¹ förutspås framtidens energimix att förändras (se figur 11), med en stark nedgång för EU:s inhemska produktion för alla fossila bränslen (kol⁹², olja och gas) och ett steg mot förnybar energi. Ytterligare produktionskapacitet för förnybar energi krävs därför.

73

Tillväxten av förnybara energikällor kommer främst att behöva ske inom elsektorn, eftersom potentialen för utökad användning av förnybara energikällor för värme för närvarande är mer begränsad⁹³. Den grundliga omställningen av energisystemet innebär flera utmaningar. För det första, att öka och integrera vissa intermittenta former av förnybara energikällor, främst vind- och solkraft, i ett elsystem där tillgång och efterfrågan konstant måste balanseras och där lagringslösningar för närvarande är begränsade, innebär tekniska utmaningar. En annan utmaning är decentraliseringen av energiproduktionen, framför allt från förnybara energikällor, i ett elnät och en marknad som bygger på tydlig uppdelning mellan producenter, distributörer och konsumenter⁹⁴.

74

Dessutom skapar sjunkande priser i grossistledet och överkapacitet inom produktionen föga incitament för att investera i ny kapacitet och nya nät. Ytterligare investeringar kommer att behöva göras i produktion med förnybara energikällor, men gällande lagstiftning säkerställer inte tillräckliga incitament för privata investeringar i ny produktionskapacitet och nya nät⁹⁵.

75

Om inte statliga ingripanden på elmarknaden utformas med omsorg, oavsett hur välmenande de är, kan detta ytterligare snedvrida energimarknadens funktion och kan leda till högre kostnader, eller illojal konkurrens. I likhet med andra sektorer är statligt stöd därför endast tillåtet under vissa omständigheter inom EU, och medlemsstater måste följa de riktlinjer för statligt stöd som utfärdats av kommissionen, i synnerhet inom sektorn för förnybar energi där nivån av offentligt stöd fortfarande är betydande. Från och med 2017 har en öppen och konkurrensutsatt anbudsprocess krävts för att bevilja eventuellt stöd till infrastruktur för förnybar energi⁹⁶.

76

För att kompensera för förnybara energikällors intermittens, och eftersom lagring av el⁹⁷ eller lösningar för efterfrågestyrning⁹⁸ ännu inte är vanligt förekommande, bibehåller medlemsstater viss konventionell elproduktionskapacitet för att hindra eventuell elbrist när, till exempel, efterfrågan är stor men det råder brist på vind och sol. Elleverantörer kan erbjudas betalningar för att hålla ej intermittent elproduktion (såsom produktionsanläggningar med kol eller gas) tillgänglig. Dessa betalningar, benämnda ”kapacitetsmekanismer”, riskerar att snedvrida konkurrensen om de inte utformas korrekt⁹⁹.

77

EU:s energiföretag har medgett att el som produceras från kol ger upphov till mer utsläpp av växthusgaser än el som produceras från andra källor (se punkt 54). I april 2017 åtog sig allmännyttiga elföretag från alla medlemsstater – förutom Polen och Grekland – att inte investera i nybyggnation av koleldade kraftverk efter 2020¹⁰⁰ i syfte att bidra till tillhandahållandet av ren energi för alla i Europa. Förenade kungariket har också meddelat sin avsikt att stänga alla koleldade kraftverk senast 2025 och att fylla ut kapacitetsluckan med huvudsakligen nya gas- och kärnkraftverk.

78

Stängningen av kärn- (se punkt 58) och kolkraftverk samt kolgruvor, som ofta är viktiga regionala arbetsgivare, kan skapa sociala utmaningar. Kommissionen¹⁰¹ överväger hur en strukturell omställning i kolregioner och koldioxidintensiva regioner kan stödjas på bästa sätt, i överensstämmelse med regler för statligt stöd genom att, till exempel, ge vägledning om hur befintliga fonder kan användas och utbyte av bästa praxis¹⁰².

79

För att ta itu med många av dessa utmaningar föreslog kommissionen i november 2016 en rad lagstiftningsåtgärder och andra åtgärder. Pågående debatter i parlamentet och rådet rör exempelvis regler för att ytterligare stärka den inre energimarknaden¹⁰³ inbegripet mer regionalt samarbete mellan medlemsstater, vissa aspekter av lagring av el¹⁰⁴ (vilket debatteras för första gången på EU-nivå) och utarbetande av integrerade nationella energi- och klimatplaner som är avsedda att förbättra EU:s energi- och klimatstyrning¹⁰⁵.

Industri

80

Direkta utsläpp från industrin stod 2015 för 19 % av EU:s utsläpp av växthusgaser. Indirekta utsläpp på grund av användning av el och värme bokförs i energiförsörjningskategorin.

81

Ungefär hälften av industrisektorns utsläpp orsakas av förbränning av bränslen. Återstoden släpps ut inom ramen för industriella processer, såsom vid cement- tillverkning, och inom användning i produkter.

82

Stora och energiintensiva industrianläggningar inbegrips i EU:s utsläppshandelssystem, som utgör den huvudsakliga ramen för EU:s begränsningsåtgärder för denna sektor (se punkt 27). Runt två tredjedelar av de industriella utsläppen av växthusgaser omfattas av EU:s utsläppshandelssystem. Resten omfattas av ansvarsfördelning (se punkterna 35–38). Inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem måste företag beakta koldioxidpriset och har, i teorin, sålunda incitament att minska sina utsläpp. I praktiken delas en avsevärd mängd utsläppsrätter ut gratis till sektorer som är utsatta för internationell konkurrens. Nivån av gratis utsläppsrätter kommer långsamt att sänkas över tid allteftersom globala klimatåtgärder minskar riskerna för ”koldioxidläckage” (se punkt 30).

83

Utsläpp från industrin påverkas också av EU:s åtgärder inom andra områden, såsom åtgärder för energieffektivitet¹⁰⁶ och standarder för luftkvalitet¹⁰⁷. Stora företag är till exempel skyldiga att genomföra energibesiktningar, åtminstone vart fjärde år, för att hitta sätt att minska sin energiförbrukning¹⁰⁸. Direktivet om industriutsläpp har, genom att fastställa utsläppsgränser för utsläpp av icke-växthusgaser och miniminivåer för tekniska standarder för installationer, även indirekt bidragit till minskningar av koldioxid¹⁰⁹.

84

Utsläpp från användning av produkter består huvudsakligen av fluorerade gaser. Dessa infördes för att ersätta de ozonnedbrytande klorofluorkarboner som användes inom många industritillämpningar och i konsumenttillämpningar såsom kylskåp och luftkonditioneringsapparater. I dag står fluorerade gaser för runt 2,7 % av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. Utsläppen av dessa gaser steg med 66 % mellan 1990 och 2015. Eftersom dessa gaser har en hög global uppvärmningspotential¹¹⁰ har EU lagstiftat om att sätta ett mål för minskning av utsläppen av dessa till två tredjedelar av 2014 års nivåer till 2030.

Byggnader

85

Energiproduktion och förbränning av bränslen på plats för värme eller matlagning i byggnader står för 12 % av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. Dessutom förbrukar byggnader el, för till exempel belysning, IT, uppvärmning och, i allt högre grad, kylning. De utsläpp av växthusgaser som uppstår till följd av detta bokförs i energiförsörjningssektorn. Totalt förbrukar byggnader 40 % av den totala energin i EU¹¹¹.

86

Runt 75 % av alla byggnader i EU är inte energieffektiva¹¹². EU har därför infört flera åtgärder för att åstadkomma energibesparingar i byggnader, såsom en gemensam certifiering av byggnaders energiförbrukning¹¹³, mål för renoveringen av offentliga byggnader¹¹⁴ och en standard för ”nära-nollenergibyggnad”, som är obligatorisk för nya offentliga byggnader från och med 2019, och för alla byggnader som konstrueras från och med 2021¹¹². Investeringar i byggnaders energi-effektivitet möter vissa hinder, såsom skilda incitament för byggnaders ägare och hyresgäster, höga initiala kostnader och ofta långa perioder för återvinning av investeringen. Under 2016 har kommissionen föreslagit en översyn av lagstiftningen om byggnader¹¹⁵.

87

Utöver byggnaders energieffektivitet har EU:s åtgärder inriktats på energieffektiva hushållsprodukter¹¹⁶. Kommissionen har, i samarbete med medlemsstaterna¹¹⁷, tagit fram obligatoriska minimikrav för vissa produkter¹¹⁸ rörande deras energiförbrukning och infört obligatorisk märkning för att informera konsumenter¹¹⁹. Enligt kommissionen förväntas denna politik för produkteffektivitet bespara EU ungefär den mängd energi som motsvarar Italiens årliga förbrukning av primärenergi och stå för nästan hälften av energieffektivitetsmålet på 20 % till 2020¹²⁰.

Transport

Transportsektorn och dess koldioxidutsläpp

88

Transportsektorn står för närvarande för 26 % av EU:s utsläpp av växthusgaser¹²¹. Runt tre fjärdedelar av transportutsläppen kommer från vägtransport, och i synnerhet från bilar (se figur 12).

89

Utsläppen från andra sektorer har i allmänhet minskat sedan 1990 medan utsläppen från transportsektorn inte har gjort det. Väsentligt mer växthusgaser släpps för närvarande ut än 1990. Efter en nedåtgående trend mellan 2007 och 2013 började trenden återigen stiga 2014 och 2015 på grund av högre efterfrågan på transport kopplad till den ekonomiska återhämtningen.

Vägtransport

90

EU har fastställt standarder för koldioxidutsläpp för bilar och skåpbilar som saluförs i EU (se ruta 6). Nya bilar måste ha ett märke med uppgifter om koldioxidutsläpp¹²².

91

Tunga fordon, såsom lastbilar, bussar och långfärdsbussar, stod för 14 % av alla fordon på vägarna i EU under 2015 och gav upphov till runt 26 % av koldioxidutsläppen från vägtransport i EU: 4 % av EU:s totala utsläpp av växthusgaser¹²⁶. Till skillnad från skåpbilar omfattas tunga fordon inte av några standarder för koldioxidutsläpp. EU:s strategi för 2014¹²⁷ syftar till att fastställa sätt för att övervaka de utsläpp som tunga fordon producerar¹²⁸, inte sätt för att minska dem. Kommissionen¹²⁹ anser att denna strategi är ett avgörande första steg mot framtida insatser. Därför har kommissionen föreslagit ny lagstiftning för övervakning och rapportering av koldioxidutsläpp från nya tunga fordon som släpps ut på EU-marknaden¹³⁰.

Luft-, sjö-, och flodtransporter samt multimodala transporter

92

Luftfarten stod 2015 för 3,4 % av EU:s utsläpp av växthusgaser. Runt 3,1 % av dessa utsläpp härrörde från flygningar mellan länder inom och utanför EES¹³¹, och resten från flygningar inom EES. De globala utsläppen från internationell luftfart förväntas 2020 vara runt 70 % högre än 2005. Prognosen för 2050 är att de återigen skulle kunna öka, med upp till sju gånger jämfört med 2005 års nivåer¹³².

93

Utsläpp från flygningar inom EES omfattas sedan 2012 av EU:s utsläppshandelssystem (se punkt 27). Flygningar mellan länder inom och utanför EES omfattas av ett avtal som nåddes inom Internationella civila luftfartsorganisationen (Icao) i oktober 2016, enligt vilket stora lufttrafikföretag¹³³ kommer att behöva kompensera för en del av sina utsläpp genom att förvärva internationella koldioxidkrediter¹³⁴. Deltagande i detta system kommer att blir obligatoriskt 2027. Icao har också infört en standard för certifiering av koldioxidutsläpp för luftfartyg.

94

Sjötransporter och transporter på inre vattenvägar stod 2015 för 3,3 % av EU:s utsläpp av växthusgaser, varav merparten härrörde från internationell sjöfart, det vill säga mellan hamnar som är belägna i och utanför EU¹³⁵. Internationella sjötransporter står för ungefär 2,1 % av de globala utsläppen av växthusgaser och en ytterligare ökning i intervallet 50–250 % förväntas till 2050¹³⁶. Dessa utsläpp redovisas inte i EU:s minskningsmål och är för närvarande inte internationellt reglerade.

95

Medan fartygs bränsleförbrukning är känd saknas fortfarande rapporterings- och verifieringsförfaranden¹³⁷. För att ta itu med detta problem, och för att skapa utrymme för möjliga åtgärder för utsläppsminskningar i ett senare skede, har EU infört ett system för övervakning, rapportering och verifiering av växthusgaser som släpps ut av fartyg¹³⁸. Parallellt med detta har EU även samarbetat med Internationella sjöfartsorganisationen (IMO), som 2016 träffade ett globalt avtal om ett system för övervakning, rapportering och verifiering av växthusgaser inom sjöfarten¹³⁹.

96

Sjö- och järnvägstransport släpper ut väsentligt mindre växthusgaser per passagerare eller per ton av frakt än luft- eller vägtransport (se figur 13). Därför kan en kombination av användning av sjö- och järnvägstransport med luft- och vägtransport också bidra till att minska utsläppen av växthusgaser. EU stöder kombinationen av transportsätt genom åtgärder för att undanröja restriktioner¹⁴⁰ och genom finansieringsåtgärder¹⁴¹. År 2015 genomfördes dock fortfarande 76 % av godstransporterna på väg¹⁴² (se även punkt 173).

Förnybara bränslen

97

EU har även vidtagit åtgärder för att minska utsläpp som orsakas av alla transportsätt genom att uppmuntra användningen av förnybara bränslen, huvudsakligen biodrivmedel och el. År 2020 måste 10 % av all energi som använd inom transport komma från förnybara källor¹⁴³. EU uppmuntrar även användningen av andra former av alternativa bränslen med låga utsläpp, såsom vätgas och gasol (LPG). EU har fastställt gemensamma standarder för infrastruktur för alternativa bränslen, såsom laddnings- och tankstationer, och kräver att medlemsstaterna tar fram en infrastrukturpolitik¹⁴⁴.

98

Biodrivmedel¹⁴⁵ står för runt 70 % av den förnybara energi som används inom transport¹⁴⁶. De framställs från biomassa, såsom biologiskt nedbrytbara jordbruks- eller skogsbruksprodukter, eller från hushålls- eller industriavfall. I princip föreligger en potential för biodrivmedel att släppa ut mindre växthusgaser än fossila bränslen, eftersom mängden koldioxid som släpps ut vid förbränningen av biodrivmedel fångades in från atmosfären när ursprungsmaterielen odlades, och eftersom den olja som annars hade förbränts fortfarande ligger i marken.

99

I början av 2000-talet ledde höga råoljepriser till ett förnyat intresse för biodrivmedel. Biodrivmedel förväntades minska beroendet för oljeimporterande länder, leda till nya exportmöjligheter för utvecklingsländer och bidra till att minska utsläppen av växthusgaser¹⁴⁷. Av dessa skäl fastställde EU minimikrav för andelen förnybara källor inom transportsektorn (se punkt 97). Detta ledde till investeringar i produktionskapacitet för biodrivmedel. Biodrivmedel utgör dock endast ett verkningsfullt sätt att minska utsläppen av växthusgaser om de utsläpp som undviks genom att inte förbränna fossila bränslen inte uppvägs av utsläpp av växthusgaser under biodrivmedlens produktionslivscykel, under odlingen, transporten och omvandlingen av råvarorna, eller genom förändringar av markanvändningen. Om till exempel ett skogsbeklätt område avverkas för att göra plats för produktion av biodrivmedel förloras skogens förmåga att binda kol.

100

Sådan förändrad markanvändning kan vara direkt eller indirekt. Om till exempel en skog avverkas för att göra plats för odling av råvaror för biodrivmedel är förändringen av markanvändningen direkt. Om befintlig jordbruksmark övergår till odling för biodrivmedel, och alla övriga omständigheter är oförändrade, skulle det innebära en minskning av livsmedelsproduktion. Detta skulle sålunda kunna göra det nödvändigt att avverka mer skog för att göra plats för livsmedelsproduktion, vilket kan beskrivas som en indirekt förändring av markanvändningen (se figur 14).

101

Frågor kring förändrad markanvändning för odling av biodrivmedel och den resulterande lagstiftningsdebatten begränsade utvecklingen av biodrivmedel¹⁴⁸. Under 2013 skedde den första minskningen av förbrukning av biodrivmedel sedan genomförandet av det första direktivet om biodrivmedel 2003. Debatten fick EU att fastställa hållbarhetskriterier som biodrivmedel måste uppfylla för att räknas med i målet på 10 % förnybara bränslen inom transport. Till exempel medräknas inte biodrivmedel som odlas på röjda marker som tidigare bestod av våtmarker eller skog. Kriterierna täcker dock inte indirekt förändring av markanvändning, även om förmågan att binda kol för den avverkade skogen förloras i båda fall om jordbruksytan ska förbli oförändrad. Detta beror på att utsläpp från indirekt förändring av markanvändning inte kan observeras direkt utan endast kan åskådliggöras genom modeller. För att ta med dessa indirekta effekter i beräkningen sätts ett tak på andelen biobränslen från livsmedelsgrödor inom ramen för målet på 10 %¹⁴⁹.

102

Biodrivmedel som framställs direkt från livsmedel eller fodergrödor benämns första generationens eller konventionella biodrivmedel. Biodrivmedel som framställs från avfall, jordbruksavfall, icke-livsmedelsgrödor eller alger benämns avancerade biodrivmedel. Avancerade biodrivmedel konkurrerar inte direkt med livsmedels- och fodergrödor om mark. Biodrivmedel från avfall, såsom använd matolja, finns redan kommersiellt tillgängliga. Vissa andra produktionsprocesser för avancerade biodrivmedel, såsom användning av halmrester, befinner sig i ett tidigt utvecklingsstadium¹⁵⁰.

Jord- och skogsbruk

103

EU:s jordbrukssektor stod 2015 för 11 % av utsläppen av växthusgaser. Utsläppen från jordbruken minskade med 20 % mellan 1990 och 2013, bland annat till följd av en minskning av antalet kreatur och förbättring av praxis för jordbruksförvaltning¹⁵¹. Sedan 2014 har utsläppen återigen ökat.

104

Utsläpp av växthusgaser från jordbruket består huvudsakligen av dikväveoxid och metan, vilka båda är mer potenta växthusgaser än koldioxid¹⁵². Utsläpp härrör huvudsakligen från matsmältningsprocessen hos kreatur och markförvaltning inom jordbruk (se figur 15).

105

EU reglerar huvudsakligen jordbrukssektorn genom den gemensamma jordbrukspolitiken (GJP). Skogsbrukspolitik förblir medlemsstaternas befogenhet, även om viss finansiering för skogsbruksåtgärder finns tillgänglig inom ramen för GJP. Alla mottagare av direktstöd inom ramen för GJP måste iaktta tvärvillkoren¹⁵³. Vissa av dessa regler gagnar miljön och är även inriktade på klimatförändringar, till exempel genom att främja bibehållande av organiskt material i jorden. Jordbrukare mottar ytterligare stöd – ”miljöanpassningsstöd” – om de uppfyller frivilliga åtaganden som bidrar till miljö- och klimatmålen¹⁵⁴.

106

Genom GJP finansieras även åtgärder för landsbygdsutveckling, varav vissa inriktas på klimatförändringar, inbegripet investeringar i förnybar energi eller skogsbruksåtgärder till stöd för koldioxidlagring.

107

Det finns lösningar för att minska utsläppen inom jordbrukssektorn, såsom mer effektiv användning av gödselmedel eller olika metoder för uppfödning av kreatur¹⁵⁵. En allmän uppfattning som oftast inte ifrågasätts är dock att sådana lösningar är mer kostsamma än begränsningsåtgärder inom andra sektorer¹⁵⁶. Enligt kommissionen kan jordbruket realistiskt sett endast förväntas bidra i relativt begränsad omfattning utsläppsminskningarna¹⁵⁷. Kommissionen har föreslagit en integrering av en del av potentialen för koldioxidlagring i mark och växtlighet i förordningen om ansvarsfördelning för 2030 (se punkt 38).

108

Inom klimatpolitik har konceptet LULUCF (markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk) utarbetats för att beakta lagrings- och utsläppspotentialen för denna markbaserade sektor (se ruta 7). Under 2015 tog LULUCF-sektorn upp tillräckligt med koldioxid för att kompensera för runt 7 % av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. Den tog med andra ord upp tillräckligt med koldioxid för att kompensera för den totala mängden utsläpp av växthusgaser från Spanien. Men sedan 2008 har sektorns lagringskapacitet minskat som en följd av faktorer såsom äldre skogar.

109

Fram till dags dato har LULUCF-sektorns förmåga att lagra växthusgaser inte beaktats i beräkningarna om framsteg mot EU:s minskningsmål för 2020 för utsläpp av växthusgaser. Detta beror delvis på att sektorns inverkan på utsläpp av växthusgaser är mycket svårare att bedöma än andra sektorers inverkan. Samtidigt påverkas sektorns lagringskapacitet av beslut som fattas inom andra sektorer. Till exempel skulle en ökning av användningen av biomassa för produktion av förnybar energi kunna minska utsläppen inom energiförsörjningssektorn men samtidigt leda till en minskning av förmågan att binda kol (se punkt 100).

110

Som ett första steg mot att inbegripa LULUCF-verksamheter i dess minskningsåtaganden om koldioxid har EU upprättat bokföringsregler, baserade på FN:s regler för rapportering inom ramen för Kyotoprotokollet¹⁵⁸. I juli 2016 lade kommissionen fram ett förslag om hur sektorn skulle kunna medräknas mot minskningsmålen för 2030 för utsläpp av växthusgaser¹⁵⁹. Detta skulle innebära att utsläpp från andra sektorer skulle kunna kompenseras för genom lagringskapaciteten för LULUCF upp till vissa gränser¹⁶⁰. Tillämpningen av denna flexibilitetsmekanism skulle potentiellt kunna täcka bristande resultat 2030 vad gäller mål inom ramen för förordningen om ansvarsfördelning med grovt hugget två procentenheter¹⁶¹.

Avfall och den cirkulära ekonomin

111

Återstoden av EU:s utsläpp av växthusgaser härrör från avfall, som står för 3 % av EU:s totala utsläpp av växthusgaser. Utsläppen från avfall minskade med 42 % mellan 1990 och 2015.

112

EU:s åtgärder inom avfallsområdet, för det mesta genom lagstiftning, inbegriper minskning av utsläpp av växthusgaser direkt genom minskning av utsläpp från deponering¹⁶² och indirekt genom förebyggande av avfall och genom återvinning av material som annars skulle ha utvunnits och bearbetats. Genom bättre avfallshantering undviks utsläpp inom andra sektorer av ekonomin, såsom energiförsörjning, jordbruk, tillverkning och transport. I exempelvis Frankrike innebar återvinning av avfall en besparing på motsvarande 5 % av nationella utsläpp av växthusgaser under 2014¹⁶³.

113

Ett koncept som stöder förebyggande och återvinning av avfall är den ”cirkulära ekonomin”¹⁶⁴. Exempelvis kan utformningen av en produkt anpassas för att underlätta återanvändning eller återvinning, dels genom olika materialval och standardisering av komponenter, dels genom att man ser till att den uttjänta produkten är lätt att demontera.

Anpassning

Förväntade förändringar av temperatur och nederbörd

114

Anpassning till klimatförändringar utgörs av förfarandet för anpassning till faktiska eller förväntade klimatförändringar och dessas följder¹⁶⁵. År 2016 var världen i genomsnitt redan 1,1 °C varmare än före industrialiseringen. Även om målet i Parisavtalet – att hålla den globala temperaturhöjningen under detta århundrade till väl under 2 °C – uppnås är anpassning till klimatförändringar nödvändigt. Scenariot med en ökning på 2 °C är ett globalt genomsnitt: även om det uppnås kommer temperaturer att öka med mycket mer än 2 °C i vissa regioner (se figur 16). Under vintern skulle temperaturer kunna öka med i genomsnitt 5–8 °C i vissa delar av Skandinavien. Under sommaren skulle temperaturerna kunna öka med i genomsnitt 3–4 °C i merparten av Spanien och i norra Skandinavien¹⁶⁶.

115

Förändringar av nederbördsmönster (avseende regn såväl som snö) skulle också kunna vara väsentliga (se figur 17). Nederbörd under vintern skulle kunna öka med mer än 25 % i vissa delar av Centraleuropa och Skandinavien. Nederbördsnivåerna under sommaren skulle kunna minska med mer än 50 % i merparten av Medelhavskusten i EU.

116

Dessa förändringar av nederbördsnivåer kommer att öka risken för översvämningar och markerosion i många delar av Europa. Det årliga antal översvämningar som kräver utbetalningar från försäkringar har tredubblats sedan 1980 (10 stycken 1980 till 38 stycken 2015 och 29 stycken 2016)¹⁶⁸. En höjning av den globala genomsnittliga havsnivån kommer att leda till mer frekventa och allvarligare översvämningar i kustområden. Stormar kommer att bli mer destruktiva¹⁶⁹.

117

Markerosion, i kombination med vattenbrist och högre temperaturer som ökar avdunstningen, ökar riskerna för ökenspridning. Studier visar att upp till 44 % av Spanien, 33 % av Portugal, och nästan 20 % av Grekland och Italien löper stor risk för erosion¹⁷⁰. Dessa medlemsstater kommer att utstå ökad temperatur och lägre nederbörd (se figur 16 och figur 17). Tolv EU-medlemsstater har förklarat att de är påverkade av ökenspridning¹⁷¹.

Inverkan av klimatförändringar på samhället

118

Klimatförändringar kommer även att ha omfattande konsekvenser för samhället, exempelvis konsekvenser för människors hälsa. Allvarliga hälsorisker och dödsfall kan komma att uppstå till följd av extrema väderförhållanden såsom stormar och översvämningar, perioder av extrem hetta eller kyla, eller mer utbredda sjukdomar. Från 1980 till 2013 orsakades till exempel två tredjedelar av alla dödsfall på grund av naturfenomen i EU av värmeböljor¹⁷².

119

Klimatförändringar kommer även att påverka centrala ekonomiska sektorer. Detta sker redan i dagsläget¹⁷³. Jordbruket kommer att påverkas av vattentillgång, temperatur, nya skadegörare och invasiva arter. Även om skördarna skulle kunna öka i områden i norr skulle produktionen i söder kunna minska med 30 %¹⁷⁴. Effekter på den marina miljön kommer att påverka fiskerinäringen¹⁷⁵. Skogsbrukssektorn kommer att erfara förändringar av omfånget av trädarter, en förhöjd risk för skogsbränder och en ökad förekomst av skadeinsekter. Kortare snösäsonger eller torka och värmeböljor kommer att påverka turismen.

120

Ekonomisk verksamhet, och därmed arbetstillfällen, skulle kunna förskjutas ekonomiska sektorer emellan. Även om nettoeffekterna förblir osäkra skulle arbetstillfällen kunna skapas inom områden såsom förstärkning eller konstruktion av översvämnings- och kustskydd samt inom förnybar energi¹⁷⁶.

121

Mönster för energiefterfrågan kommer att ändras: Det kommer att vara en mindre efterfrågan på uppvärmning under vintern, och större efterfrågan på kylning under sommaren. Energiproduktionskapacitet skulle kunna begränsas av, till exempel, mindre vattenkraftskapacitet eller lägre kapacitet för kylning av kärnkraftverk.

122

Extrema väderförhållanden, såsom översvämningar, torka och stormar, och gradvisa förändringar, såsom en höjning av havsnivån, skulle kunna leda till att fler människor migrerar både inom Europa och till Europa¹⁷⁷. Exempelvis har flera rapporter¹⁷⁸ visat att en nyligen inträffad treårig torka i Syrien var en bidragande faktor till utbrottet av det syriska inbördeskriget. Det föreligger en risk för bristande förberedelse inför migration som orsakas av klimatförändringar¹⁷⁹.

Anpassningsstrategier på EU-nivå och nationell nivå

123

Eftersom effekterna av klimatförändringar varierar väsentligt mellan EU:s regioner och även inom medlemsstater är det troligt att de flesta anpassningsinitiativ kommer att ske på regional eller lokal nivå. Vissa effekter av klimatförändringar överskrider dock enskilda medlemsstaters gränser – ett flodområde som översvämmas till följd av klimatförändringar skulle exempelvis kunna omfatta territoriet för mer än ett land.

124

Jämfört med tidiga åtgärder inom begränsning antogs grunden för EU:s åtgärder inom anpassningsområdet, EU:s strategi för anpassning till klimatförändringar, först 2013¹⁸⁰. Denna uppmuntrar medlemsstater och städer att vidta åtgärder, snarare än att kräva att de gör detta. Exempelvis anges att medlemsstaterna bör anta en nationell anpassningsstrategi senast 2017, och börja genomföra den senast 2020. Vissa städer inledde ett frivilligt åtagande på grundval av initiativet borgmästaravtalet. Kommissionen erbjuder stöd, till exempel genom dess europeiska plattform för klimatanpassning, Climate-Adapt, som gör det möjligt för användare att få tillgång till och utbyta uppgifter, god praxis och information om förväntade klimatförändringar i Europa.

125

Kommissionen övervakar och utvärderar de nationella anpassningsstrategierna och kommer att överväga att lägga fram ett förslag om ett rättsligt bindande instrument 2017 om medlemsstaternas åtgärder bedöms vara otillräckliga¹⁸¹. I april 2017 hade 22 medlemsstater antagit en nationell anpassningsstrategi¹⁸².

126

Anpassning behandlas även, i varierande utsträckning, i EU:s sektoriella lagstiftning. Exempelvis behandlas i ramdirektivet om vatten¹⁸³ aspekter av vattenkvaliteten och vattenkvantiteten. Därmed inriktas det indirekt på problem rörande torka. I översvämningsdirektivet¹⁸⁴ behandlas förebyggande av översvämningar. I fågeldirektivet¹⁸⁵ och habitatdirektivet¹⁸⁶, bland andra, behandlas skydd av biologisk mångfald.

Stöd till EU:s åtgärder inom energi- och klimatpolitik

127

Tre centrala och övergripande teman stöder EU:s åtgärder inom energi- och klimatpolitik, nämligen följande:

• Forskning och innovation.
• Finansiering.
• Evidensbaserat beslutsfattande och genomförande.

Forskning och innovation

128

Att uppnå målen för energi och klimatförändringar över hela världen, och att ställa om EU till ett koldioxidsnålt samhälle, kommer att vara beroende av utveckling av ny teknik inom en rad sektorer såsom energiförsörjning och transport¹⁸⁷. För de flesta av dessa sektorer finns koldioxidsnåla alternativ ännu inte tillgängliga, och än mindre till konkurrensmässiga kostnadsnivåer.

129

EU:s ramprogram för forskning och innovation, Horisont 2020, är EU:s huvudsakliga finansieringsinstrument för forskning och innovation¹⁸⁸. Som en del av sitt åtagande att använda minst en euro av fem till klimatåtgärder (se punkt 133) har EU åtagit sig att avsätta minst 35 % av finansieringen inom ramen för Horisont 2020 – 27 miljarder euro från 2014 till 2020 – till forskning om begränsning av och anpassning till klimatförändringar. Utöver detta har det genom initiativ såsom den integrerade strategiska EU-planen för energiteknik (SET-planen) fastställts mål på europeisk nivå i syfte att sänka kostnaden och förbättra prestandan för viktig koldioxidsnål teknik, så att denna blir mer konkurrenskraftig gentemot konventionella energikällor, samt för att påskynda utfasningen av fossila bränslen i EU:s energisystem.

130

Inom flera energirelaterade områden har Europa ett ”genomförandeunderskott” och har svårt att få ut lovande innovationer på marknaden¹⁸⁹. Nya omvälvande affärsmodeller och tjänster, innovation inom samhället samt nya politiska och finansiella mekanismer kommer att krävas för att kommersialisera nya tekniker¹⁹⁰.

131

Försök gjordes att behandla detta inom ramen för flera initiativ. I kommissionens initiativ från 2016 om att påskynda innovationen för ren energi fastställdes exempelvis en rad åtgärder för att förbättra regelverket samt den ekonomiska och investeringsmässiga miljön för innovationer inom teknik och system för ren energi¹⁹¹. I initiativet betonades kopplingarna till kommissionens agenda för tillväxt och sysselsättning samt till EU:s konkurrenskraft¹⁹⁰. Det föreslogs vidare att framtida EU-finansieringar skulle inriktas på

• utfasning av fossila bränslen i byggnaderna i EU fram till 2050: från nära-nollenergibyggnader till plusenergiområden,
• ett stärkt EU-ledarskap inom förnybar energi,
• utveckling av integrerade energilagringslösningar, och
• elektromobilitet och ett mer integrerat transportsystem i städer.

Offentlig och privat finansiering av begränsning av och anpassning till klimatförändringar

132

Omfattningen av EU:s ekonomiska kostnader för klimatförändringar förblir osäker, men det är troligt att de kommer att vara väsentliga (se ruta 8 för några uppskattningar).

133

Finansiering kommer att behövas från både offentliga och privata källor. EU-budgetens relativt ringa storlek gör det endast möjligt att finansiera en bråkdel av detta arbete direkt genom denna. För att säkerställa samstämmighet vad gäller lagstiftningsåtgärder och för att använda EU-budgeten på bästa sätt har EU beslutat att införliva, eller ”integrera”, klimathänsyn i all politik och i alla finansieringsinstrument. Detta inbegrep fastställande av ett mål att använda minst en euro av fem, det vill säga runt 212 miljarder euro, till klimatrelaterade åtgärder i EU:s budgetram för 2014–2020.

134

EU agerar även internationellt, särskilt genom finansiering av klimatåtgärder i utvecklingsländer (se punkt 20). Under 2015 gav exempelvis EU, EIB och EU:s medlemsstater 17,6 miljarder euro för att hjälpa utvecklingsländer att hantera klimatförändringen¹⁹⁵.

135

Vidare använder EU sig i utökad omfattning av finansiella instrument för att locka privata investeringar, både från EU:s budget¹⁹⁶ och utifrån, genom till exempel Europeiska fonden för strategiska investeringar (Efsi)¹⁹⁷ och flera offentlig-privata partnerskap med industrin¹⁹⁸. EIB har även avsatt minst 25 % av sin låneportfölj för koldioxidsnål och klimattålig tillväxt.

136

Den privata sektorns investeringar behöver inte endast ske inom begränsningar, utan skulle även kunna inbegripa anpassningsåtgärder, både för att bygga upp motståndskraft mot klimatförändringens konsekvenser och för att dra nytta av nya affärsmöjligheter som den skapar¹⁹⁹.

Evidensbaserat beslutsfattande och genomförande

137

På samma sätt bör beslutsfattare i den offentliga sektorn, vid utformning av ny politik, vederbörligen bedöma de troliga effekterna av olika politiska alternativ. Kommissionen avser att fatta politiska beslut på ett öppet, transparent sätt, med bästa tillgängliga bevis som underliggande grund och med ett omfattande deltagande av intressenter²⁰⁰. Den utarbetar till exempel konsekvensbedömningar²⁰¹, som är obligatoriska för alla initiativ med väsentliga ekonomiska, miljömässiga eller sociala konsekvenser²⁰², och genomför utvärderingar av genomförandet av politik.

138

I konsekvensbedömningar förlitar sig kommissionen i hög grad på uppgifter och modellering för att jämföra politiska alternativ. Uppgifter tillhandahålls av Europeiska miljöbyrån (EEA), Eurostat, eller via flera initiativ som finansieras av EU såsom kommissionens klimatavdelning, Copernicus, eller portalen Climate-Adapt²⁰³. Flera modeller kan användas för att, till exempel, simulera försörjning, efterfrågan, och priser för energi; utsläpp av växthusgaser från diverse sektorer; och sociala och ekonomiska följder. Inom kommissionen står det gemensamma forskningscentrumet (JRC) för sådan modelleringskapacitet.

139

Alla sådana modeller har, även om de är värdefulla, vissa begränsningar som deras användare måste vara medvetna om²⁰⁴. Beroende på vilken modell som används inbegriper dessa

• resultatens känslighet för individuella antaganden, till exempel diskonto vid beräkning av avkastning på investeringar,
• en begränsad detaljnivå såsom effekterna för enskilda hushåll²⁰⁵, och
• svårigheten att beakta framtida tekniska genombrott, förändringar i samhället och de sammanlänkade effekterna av klimatförändringar²⁰⁶.

140

Trots sådana begränsningar är de flesta överens om att politiska beslut bör vara välgrundade genom en korrekt användning av en rad olika modeller och scenarier.

Del II – Vad Europeiska revisionsrätten och EU-medlemsstaternas högre revisionsorgan gör på området energi och klimatförändringar

EU:s högre revisionsorgans roll inom energi och klimatförändringar

141

Högre revisionsorgan genomför oberoende, extern revision av förvaltning av offentliga finanser. De spelar en nyckelroll för att främja transparens, redovisningsskyldighet, effektivitet och ändamålsenlighet inom offentlig förvaltning. Högre revisionsorgan genomför inte endast revision av finansiella räkenskaper och den finansiella förvaltningens laglighet och korrekthet, utan bedömer även om den ekonomiska förvaltningen varit sund – sparsamhet, effektivitet och ändamålsenlighet – för hela omfattningen av den statliga verksamheten inom offentlig förvaltning²⁰⁷.

142

Högre revisionsorgan i EU-medlemsstaterna och Europeiska revisionsrätten, här kollektivt benämnda EU:s högre revisionsorgan, avfattar rapporter med anknytning till energi och klimatförändringar. De samarbetar inom området energi och klimatförändringar, i synnerhet inom ramen för Intosais²⁰⁸ och Eurosais²⁰⁹ arbetsgrupper för miljörevision och inom ramen för kontaktkommittén för högre revisionsorgan i Europeiska unionen. Samarbetet inbegriper utarbetande av revisionsstandarder, riktlinjer, utbyte av revisionsmetoder och rapporter. De genomför även vissa revisioner tillsammans²¹⁰.

143

Denna rapport ger en sammanfattning av EU:s högre revisionsorgans arbete inom energi och klimatförändringar under de senaste fem åren. Den omfattar 269 rapporter från EU:s högre revisionsorgan som behandlar energi och klimat mellan 2012 och mars 2017²¹¹. Den inbegriper en översikt av var EU:s högre revisionsorgan har genomfört effektivitetsrevisioner och belyser, om så är möjligt, framträdande resultatmönster. En förteckning över EU:s högre revisionsorgans revisioner och en sammanfattning av de 41 rapporter från Europeiska revisionsrätten som ingår i denna analys finns att tillgå på revisionsrättens webbplats. Analysen följer strukturen för del I av denna översiktliga analys: Den inleds med revisioner inom energisektorn och EU:s utsläppshandelssystem, följt av revisioner inom andra sektorer som släpper ut växthusgaser, revisioner av anpassning till klimatförändringar samt revisioner av horisontella och övergripande ämnen. Slutligen identifieras även områden där revisionsarbete har genomförts i mindre omfattning.

Översikt av EU:s högre revisionsorgans arbete inom energi och klimatförändringar

144

Analysen av granskningsrapporter från EU:s högre revisionsorgan påvisar följande:

• EU:s högre revisionsorgan täckte in ett brett spektrum av olika ämnen inom området energi och klimatförändringar.
• De genomförde, i genomsnitt, ungefär 50 revisioner per år med anknytning till energi och klimatförändringar, vilket motsvarar ungefär två revisioner årligen per högre revisionsorgan i EU.
• Fördelningen av granskningsrapporterna mellan EU:s högre revisionsorgan varierar. Majoriteten av de högre revisionsorganen svarade i samband med vår undersökning att energi och klimatförändringar har låg prioritet i deras arbetsplan.
• Energirevisioner låg bakom den största andelen av rapporterna inom området energi och klimatförändringar (38 % – se figur 18).
• Begränsningsrelaterade revisioner, det vill säga granskningar på områden som energi, EU:s utsläppshandelssystem och andra sektorer som släpper ut växthusgaser (190 rapporter) är fyra gånger vanligare än revisioner som rör anpassning (53 rapporter).

Energi

145

De flesta energirevisioner omfattar förnybar energi och energieffektivitet och något färre rör energimarknaden och energiförsörjningstrygghet samt kärnenergi (se figur 19). Följande avsnitt kommer att behandla granskningsresultat i vart och ett av dessa områden efter varandra, och inleds med den inre energimarknaden och försörjningstrygghet.

Inre energimarknaden och försörjningstrygghet

146

Målet med den inre energimarknaden är att möjliggöra ett fritt flöde av och handel med gas och el inom hela EU (se punkt 65). En fungerande inre energimarknad utgör grunden för försörjningstryggheten för energi EU. I EU:s högre revisionsorgans granskningsrapporter har följande problem noterats:

• Framsteg har gjorts, men EU:s mål om fullbordande av den inre energimarknaden har inte uppnåtts, med kvarstående skillnader vad gäller det sätt som medlemsstater genomför EU:s rättsliga ram och förvaltar sina marknader.
• Energiinfrastrukturen är ännu inte utformad för helt integrerade marknader, och ger inte ändamålsenlig försörjningstrygghet.
• Samarbetsproblem mellan medlemsstater vad gäller gränsöverskridande infrastruktur orsakar fortfarande problem.

147

År 2015 konstaterade Europeiska revisionsrätten²¹² att framsteg vad gäller förening av marknader i Europa hade gjorts, men att problem återstod med genomförandet av EU:s rättsliga ram. Viktiga skillnader²¹³ i hur medlemsstater organiserade sina energimarknader höll tillbaka framstegen mot fullbordandet av EU:s inre energimarknad. De innebar även att viktiga skillnader i priser i grossistledet kvarstod.

148

Nationella högre revisionsorgan hade liknande resultat: De högre revisionsorganen i Bulgarien (2013)²¹⁴ och Frankrike (2015)²¹⁵ offentliggjorde till exempel rapporter som angav att energihandelsförhållanden fortfarande inte liknade de som råder på en fri marknad, eller att de utlovade fördelarna med en öppen energimarknad fortfarande inte hade förverkligats för små- och medelstora företag eller för hushåll.

149

Europeiska revisionsrättens revision från 2015 visade även att energiinfrastruktur, inom och mellan medlemsstaterna, i allmänhet inte var utformad för helt integrerade marknader, och därför inte gav ändamålsenlig försörjningstrygghet för energi.

150

Vår revision från 2015 visade även att elsammanlänkningsmålet (se punkt 70) mellan medlemsstater ofta inte hade uppfyllts och att uppbyggd infrastruktur inte alltid utnyttjades fullt ut. Vi konstaterade också att, utöver den begränsade tillgången av fysiska sammanlänkningar mellan Spanien och Frankrike, integreringen av Spanien och Portugal i EU:s inre energimarknad erfordrade förbättringar av de interna elnätssystemen, både i Spanien och i Frankrike.

151

Utveckling av infrastruktur för gränsöverskridande samarbete kräver samarbete mellan angränsande medlemsstater. I vår revision från 2015 återfinns ett antal bra exempel, såsom den baltiska energimarknadens sammanlänkningsplan, ett samarbete mellan flera medlemsstater och kommissionen²¹⁶.

152

Men det finns även exempel på när infrastrukturproblem i en medlemsstat leder till problem i ett angränsande land. Det polska högre revisionsorganet²¹⁷ konstaterade till exempel 2014 att oplanerade elflöden från Tyskland genom Polen till de tjeckiska och slovakiska näten destabiliserade det polska energinätet, och därmed begränsade dess kapacitet att ta emot elimport.

153

En av de få revisioner från EU:s högre revisionsorgan som beaktade energiomställning (se punkterna 72–79) på ett omfattande sätt var det tyska högre revisionsorganets revision från 2016²¹⁸ om åtgärder för genomförandet av energiomställningen i Tyskland. Revisionen visade att förbundsministeriet för ekonomi och energi saknade en översikt över den totala kostnaden för energiomställningen, att olika regeringsnivåer inte var samordnade och att åtgärder som tilldelades stöd valdes ut utan att deras kostnadseffektivitet beaktades. Samtidigt som den välkomnade det faktum att regeringen offentliggjorde en övervakningsrapport, tillsammans med en oberoende utvärdering, behandlades mål och utvärdering av överkomlighet och frågor om försörjningstrygghet inte i tillräcklig utsträckning. Vid revisionen konstaterades att den tyska energiomställningen inte kunde genomföras utan beaktande av EU:s inte energimarknad.

Förnybar energi

154

På global nivå (makronivå) har de senaste åren kännetecknats av en snabb tillväxt inom industrier för förnybar energi och fallande kostnader för till exempel vind- och solkraft. På mikronivå, nationell nivå och EU-nivå noterades trots detta i EU:s högre revisionsorgans rapporter om förnybar energi

• investeringshinder,
• bristande kostnadseffektivitet, och
• problem med övervakning och utvärdering.

155

I EU:s högre revisionsorgans rapporter identifierades hinder som hämmade investeringar i förnybar energi, inom följande områden:

• Regelverk: I flera rapporter, inbegripet vår revision från 2014²²³, framhölls institutionella och rättsliga hinder och upprepade revideringar av nationella rättsliga ramar, inbegripet retroaktiva ändringar av bidragssystem, som investeringshinder. År 2012 underströk det italienska högre revisionsorganet²¹⁹ stora variationer mellan de rättsliga ramarna i olika regioner, och det polska högre revisionsorganet²²⁰ konstaterade problem med förseningar i utarbetandet av nya regler för produktion av förnybar energi²²¹.
• Utmaningar vad gäller integrering av el från förnybara energikällor på marknaden: I en revision som gjordes av det svenska högre revisionsorganet 2016²²² belystes utmaningarna inom elmarknaden. Där konstaterades att det förväntade låga elpriset inte ger marknadsaktörerna incitament att investera i den kapacitet som krävs för att upprätthålla effektbalansen i elnätet med en ökad andel intermittent förnybar energi. Vår revision från 2014 påvisade problem för producenter av förnybar energi att skaffa tillstånd för nätanslutning.
• Begränsat utnyttjande av EU-budgeten för förnybar energi: Även om medlemsstaterna huvudsakligen finansierar förnybar energi med nationella medel skulle ett lågt utnyttjande av EU-medel kunna hämma investeringar. I vår rapport från 2014 konstaterades ett svagt utnyttjande av EU-medel för projekt inom förnybar energi jämfört med, till exempel, projekt inom energieffektivitet. I de fall där EU-medel utnyttjades fann vi att de granskade projekten gav resultat såsom planerat och att de flesta av dem var tillräckligt mogna och redo att genomföras²²³. Mellan 2013 och 2015, kom de italienska²¹⁹ och rumänska²²⁴ högre revisionsorganen fram till liknande resultat om det begränsade utnyttjandet av EU-medel för förnybara energikällor.

156

Åtgärdernas kostnadseffektivitet och nivån av offentligt stöd var återkommande teman i granskningsrapporterna om förnybar energi (se exempel i ruta 9). År 2014 konstaterade vi att kostnadseffektivitet inte hade varit den vägledande principen vid planering och genomförande av projekt inom förnybar energi. Vi uppdagade även fall där mer offentlig finansiering har tillhandahållits än vad som var nödvändigt för att projekt skulle vara ekonomiskt bärkraftiga.

157

Bristande övervakning och utvärdering av program för förnybar energi var ett annat tema som identifierades i flera revisioner från högre revisionsorgan. Det tyska högre revisionsorganet uppdagade till exempel 2016 att program saknade mål, vilket ledde till att deras resultat inte kunde övervakas²³⁰. På liknande vis konstaterades 2014 i en revision från det tjeckiska högre revisionsorganet och en revision från Europeiska revisionsrätten²³¹ att mål- och resultatindikatorer som fastställts för de granskade programmen var otydliga och/eller inte baserade på pålitliga referensuppgifter.

Energieffektivitet

158

I revisioner av energieffektivitet konstaterade EU:s högre revisionsorgan

• förseningar med att uppnå mål och inleda program,
• bristande kostnadseffektivitet, och
• brister i övervakning och utvärdering av program.

159

Förseningar och tillhörande risker vad gäller att uppnå EU-mål eller nationella mål rapporterades av flera högre revisionsorgan mellan 2013 och 2015. De portugisiska²³² och de slovakiska²³³ högre revisionsorganen rapporterade till exempel förseningar av genomförandet av åtgärder för energieffektivitet i offentliga byggnader. De tjeckiska²³⁴ och de danska²³⁵ högre revisionsorganen beräknade att deras länder inte skulle uppnå sina mål för energieffektivitet. Det slovakiska högre revisionsorganet (2015), det bulgariska högre revisionsorganet (2015), det rumänska högre revisionsorganet (2014) och det portugisiska högre revisionsorganet (2013)²³⁶ om förseningar av lanseringen av program för energieffektivitet på grund av komplicerade nationella föreskrifter, och en brist på tillgänglig personal för att förvalta programmen.

160

I vår revision från 2012²³⁷ uppdagade vi att kostnadseffektiviteten ofta hade förbisetts när åtgärder för energieffektivitet valdes ut för offentlig finansiering. Dessa problem fortsattes att uppmärksammas i revisioner av renoveringsåtgärder för offentliga byggnader av det polska högre revisionsorganet (2015), det slovakiska högre revisionsorganet (2015) och det rumänska högre revisionsorganet (2014)²³⁸. I motsats till detta drogs i en slovakisk granskningsrapport från 2017 slutsatsen att användningen av nationella medel och EU-medel för renovering av bostadsbyggnader varit kostnadseffektiv²³⁹.

161

Brister i övervakning och utvärdering av program för energieffektivitet konstaterades av det tyska högre revisionsorganet (2016), det slovakiska högre revisionsorganet (2015), det polska högre revisionsorganet (2015), det slovenska högre revisionsorganet (2013) och det portugisiska högre revisionsorganet (2013). Åtgärder hade exempelvis undermåligt definierade mål²⁴⁰ eller så fanns inga pålitliga indikatorer för mätning av huruvida målen uppnåtts²⁴¹.

Kärnenergi

162

De flesta av EU:s högre revisionsorgans rapporter om kärnenergi handlade om kostnaderna för drift och underhåll eller avveckling av kärnkraftverk²⁴². EU:s högre revisionsorgan konstaterade

• väsentliga ökade kostnader och osäkerheter,
• en brist på adekvata reserveringar för kostnader eller underskott i finansieringen, och
• förseningar.

163

År 2016 genomförde vi en revision²⁴³ för att utvärdera vilka framsteg som gjorts inom ramen för tre EU:s stödprogram för kärnkraftsavveckling i Litauen, Bulgarien och Slovakien sedan vår senaste revision 2011. Vi konstaterade att framsteg hade gjorts inom områdena låg radioaktivitet, såsom turbinhallar, men att avvecklingen av reaktorbyggnaderna ännu inte hade inletts. Många avvecklingsprojekt har varit föremål för förseningar och ökade kostnader.

164

Vi uppdagade att de tre medlemsstaterna står inför finansiella utmaningar, i synnerhet Litauen med ett finansieringsunderskott 2015 på 1,56 miljarder euro fram till att avvecklingen är slutförd. Åtaganden för framtida kostnader hade inte bokförts korrekt i de tre medlemsstaterna.

165

Vad gäller frågan om slutförvaring konstaterades i vår revision att de totala uppskattade kostnaderna för de tre avvecklingsprogrammen skulle dubblas om kostnaden för slutförvaring av högaktivt avfall och använt kärnbränsle togs med i beräkningen. Diskussioner om möjliga lösningar för slutförvaring befann sig endast på ett konceptstadium trots att sådana lösningar tar flera årtionden att genomföra.

166

Andra rapporter från EU:s högre revisionsorgan visar liknande resultat för ökade kostnader och osäkerheter. I en revision från 2014 från det franska högre revisionsorganet²⁴⁴ konstaterades att kostnaden för kärnenergi, mellan 2010 och 2013, hade ökat från 50 euro/MWh till 60 euro/MWh. Denna ökning på 21 % berodde på ökande underhållskostnader som ett resultat av förlängningen av livslängden för vissa kärnkraftverk. I rapporten konstaterades även ökade framtida kostnader och den stora osäkerhet som är kopplad till avvecklingskostnader och slutförvaring av kärnavfall underströks. År 2016 uppskattade det franska högre revisionsorganet de totala underhållskostnaderna för franska kärnkraftverk till 100 miljarder euro under perioden 2014–2030²⁴⁵. Det brittiska högre revisionsorganet rapporterade 2015 om ökade kostnader och osäkerheter vad gäller kostnadsuppskattning inom kärnkraftsavveckling²⁴⁶.

EU:s utsläppshandelssystem

167

Nästan alla av EU:s högre revisionsorgans revisioner med anknytning till EU:s utsläppshandelssystem som offentliggjordes efter 2012 rörde etapp två av systemet, som löpte från 2008 till 2012. Endast en rapport från ett högre revisionsorgan²⁴⁷ har behandlat den tredje etappen av EU:s utsläppshandelssystem, som löper från 2013 till 2020. I dessa rapporter från högre revisionsorgan ifrågasattes

• systemets ändamålsenlighet, på grund av ett överskott av utsläppsrätter och det resulterande låga priset på desamma,
• bristen av bra motiveringar av nationellt stöd som ges till energiintensiva företag som sägs vara utsatta för en risk för koldioxidläckage, och
• specifika aspekter av genomförandet.

168

Under flera år har priset på utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem varit väsentligt lägre än vad som förväntats (se punkt 32). I en samarbetsrevision från 2012, där sju högre revisionsorgan deltog²⁴⁸, uppdagades att dessa låga priser hämmade ändamålsenligheten för EU:s utsläppshandelssystem. De tyska²⁴⁹ och franska²⁵⁰ högre revisionsorganen drog en liknande slutsats 2014. De låga priserna för utsläppsrätter i EU:s utsläppshandelssystem minskade incitamentet för företag att investera i renare teknik för att minska utsläpp på lång sikt. Låga priser visade sig huvudsakligen vara en följd av ett överutbud av utsläppsrätter²⁵¹, men även av tillväxten inom energieffektivitet²⁵² eller politik för förnybar energi²⁵³. År 2014, konstaterade det tyska högre revisionsorganet, när detta undersökte senareläggningen av utsläppsrätter för att ta itu med denna obalans på marknaden inom ramen för EU:s utsläppshandelssystem (se punkt 33), att dessa åtgärder inte skulle erbjuda någon långsiktig lösning²⁵⁴.

169

Två granskningsrapporter från EU:s högre revisionsorgan behandlade ”kompensationsstöd” som beviljas av vissa medlemsstater till företag med anledning av risken för ”koldioxidläckage” (se punkt 30). I en svensk rapport från 2012 om EU:s utsläppshandelssystem och klimatrelaterade skatter²⁵⁵ drogs slutsatsen att Sveriges regering, dess myndigheter, och dess riksdag inte hade något underlag för att bedöma huruvida de olika industrisektorerna faktisk var utsatta för en risk av koldioxidläckage. Vid undersökning av kompensation som betalats till elintensiv industri i Tyskland konstaterades i en rapport från 2016 från det högre revisionsorganet²⁵⁶ att det ansvariga ministeriet inte hade undersökt huruvida höga elkostnader faktiskt uppmuntrade företag att flytta eller huruvida sådana kostnader kompenserades av vinster vad gäller energieffektivitet.

170

EU:s högre revisionsorgan utvärderade även genomförandet av EU:s utsläppshandelssystem, och åskådliggjorde problem rörande följande:

• Ändamålsenligheten hos de mekanismer genom vilka utsläpp minskas genom investeringar i länder utanför EU (Luxemburg, 2014; Tyskland, 2014; Portugal, 2011)²⁵⁷.
• Momsbedrägeri som påverkade handel med utsläppsrätter åtminstone 2008 och 2009 (samarbetsrevision från Danmark, Finland, Lettland, Litauen, Norge, Polen, Sverige, 2012; Tyskland, 2014; Portugal, 2011)²⁵⁸. Sedan den perioden har minst 22 medlemsstater börjar använda sig av metoden för omvänd betalningsskyldighet för att bekämpa skattebedrägeri. I teorin bör detta även minska risken för momsbedrägeri som påverkar EU:s utsläppshandelssystem.
• Skyddsåtgärder som syftar till att skydda marknadens integritet som inte var tillräckligt robusta och system för övervakning och rapportering av utsläpp som inte var harmoniserade eller hade brister (Europeiska revisionsrätten, 2015)²⁵⁹.

Transport

171

Oro uttrycktes i relevanta revisioner av transport över minskningen av utsläpp av växthusgaser inom transportsektorn direkt, eller så behandlades koldioxidsnåla transportsätt, eller en övergång till sådana transportsätt. Trots att revisioner av transportsätt med höga koldioxidutsläpp, såsom väg- och lufttransport, skulle kunna påvisa viktiga lönsamhetsfrågor²⁶⁰, ansågs sådana rapporter inte vara relevanta såvida de inte direkt behandlade energi- eller klimatförändringsfrågor. Förutom revisioner av biodrivmedel hittade vi endast en revision av transportsätt med höga koldioxidutsläpp med en sådan direkt koppling, nämligen en rapport om utsläpp från bilar från det maltesiska högre revisionsorganet²⁶¹.

172

I de relevanta revisionerna från EU:s högre revisionsorgan konstaterades följande:

• Övergången från transport av varor från väg till järnväg och/eller sjöfart/inre vattenvägar var inte på väg att uppnås.
• Problem med utformningen av och ändamålsenligheten i politiken för biodrivmedel.

173

Flera rapporter från EU:s högre revisionsorgan (Tjeckien, 2017 och 2014; Österrike, 2015) visade att det den nödvändiga övergången för transport av varor från väg till transportsätt som släpper ut mindre koldioxid såsom järnväg och/eller sjöfart/inre vattenvägar inte är på väg att uppnås²⁶². År 2015²⁶³ och 2016²⁶⁴ konstaterade vi att både transport på inre vattenvägar och järnväg misslyckades med att konkurrera med vägtransport. Vi konstaterade också, 2016²⁶⁵, ineffektiva och ohållbara investeringar i hamnar.

174

System för biodrivmedel granskades av flera av EU:s högre revisionsorgan (Europeiska revisionsrätten, 2016; Frankrike, 2016 och 2012; Bulgarien, 2015; Portugal, 2014; Polen, 2014; Slovakien, 2014)²⁶⁶. I vår rapport från 2016 fann vi brister i kommissionens förfaranden för erkännande och tillsyn av frivilliga system för certifiering av hållbara biodrivmedel²⁶⁷. Underliggande statistik var otillförlitlig eftersom inget hindrade medlemsstater från att inbegripa biodrivmedel vars hållbarhet inte var verifierad i sin statistik.

175

Under 2014 och 2015 hade medlemsstaters högre revisionsorgan (Bulgarien, Portugal och Polen)²⁶⁸ konstaterat att mellanliggande nationella mål för biodrivmedel²⁶⁹ inte hade uppnåtts. En rapport från 2016 från Frankrike redovisade att målet för biodiesel skulle kunna uppnås, men det uttrycktes tvivel om huruvida målet för bioetanol skulle uppnås²⁷⁰. De högre revisionsorganen i Slovakien (2014) och Frankrike (2012) belyste den begränsade effekten av biodrivmedel för energioberoende²⁷¹ eller för totala minskningar av utsläpp av växthusgaser²⁷².

Jord- och skogsbruk

176

Med undantag av en revision från Europeiska revisionsrätten 2012²⁷³ knöt alla de analyserade rapporterna från EU:s högre revisionsorgan inom sektorn jord- och skogsbruk, och med en potentiell koppling till utsläpp och lagring av växthusgaser, endast an till skogsbruk. Vi hittade inga rapporter om utsläpp av växthusgaser från jordbruk.

177

De högre revisionsorganen i Belgien (2016) och Rumänien (2014) samt Europeiska revisionsrätten (2015) uppdagade flera problem med anknytning till avskogning, såsom icke-systematisk kompensation för avskogad mark, eller inadekvata insatser mot olaglig avverkning²⁷⁴. I en rapport från 2014 från Europeiska revisionsrätten²⁷⁵ drogs slutsatsen att EU-finansiering för förebyggande av skogsbränder och återställande av skadade skogar inte hade förvaltats väl.

178

I andra rapporter behandlades skogsbruksåtgärders kostnadseffektivitet. År 2017 kritiserade det portugisiska högre revisionsorganet urvalet av projekt och kvaliteten på förhands- och efterhandsutvärderingar²⁷⁶. År 2016 uppdagade det litauiska högre revisionsorganet höga förvaltningskostnader, låga utnyttjandegrader och förseningar²⁷⁷. År 2015 underströk det franska högre revisionsorganet bristen på samordning mellan skogsbruksprogram²⁷⁸.

Avfall och den cirkulära ekonomin

179

Rapporter från EU:s högre revisionsorgan om avfall omfattade huvudsakligen

• genomförandet och verkställandet av avfallslagstiftning samt
• ändamålsenligheten hos hanteringen av kommunalt avfall.

180

Flera rapporter från EU:s högre revisionsorgan (Portugal, 2015; Litauen, 2013; Rumänien, 2013; Europeiska revisionsrätten, 2012; och en gemensam rapport 2012 från åtta nationella högre revisionsorgan)²⁷⁹ identifierade problem med anknytning till undermåligt eller försenat genomförande av avfallslagstiftning, i synnerhet med avseende på deponering.

181

Flera rapporter, varav de flesta utgivits nyligen (Frankrike, 2017; Lettland, 2017 och 2015; Estland, 2016; Slovenien, 2015; Förenade kungariket, 2014; Litauen, 2013), inriktades på ändamålsenligheten hos hanteringen av kommunalt avfall, såsom avfall från hushåll, institutioner och småföretag²⁸⁰. I revisionerna hittades brister i styrningen av hanteringen av kommunalt avfall, såsom en brist på tillbörlig struktur eller tillsyn av huruvida målen uppnås samt låga återvinningsgrader.

182

I revisionsrättens rapport från 2016 om matsvinn²⁸¹ drogs slutsatsen att de åtgärder som hittills har vidtagits inte har varit tillräckliga och att EU:s strategi mot matsvinn måste förstärkas och samordnas bättre.

Anpassning

183

Runt 20 % av EU:s högre revisionsorgans rapporter behandlade anpassning till klimatförändringar. Av dessa behandlade en tredjedel översvämningar (se ruta 10 för vidare detaljer om resultat).

184

Andra revisioner behandlade frågor såsom vattenförsörjning och vattenkvalitet²⁸⁷, åtgärder för förebyggande och hantering av katastrofer²⁸⁸ och biologisk mångfald.

185

Medlemsstaternas anpassningsstrategier behandlades 2012 i en samarbetsrevision av nio högre revisionsorgan inom och utanför EU²⁸⁹. I revisionen drogs slutsatsen att regeringarna inte var tillräckligt förberedda inför de förväntade effekterna av klimatförändringar. EU har sedan dess antagit en strategi för anpassning till klimatförändringar, som uppmuntrar alla medlemsstater att anta omfattande anpassningsstrategier (se punkt 124).

Revisioner inom övergripande ämnen

186

Ungefär 10 % av revisionerna gällde övergripande frågor som kan påverka olika ekonomiska sektorer eller områden för energi- och klimatåtgärder. Fyra kluster framträdde:

• Klimat- och energiforskning.
• Finansiering av begränsning och anpassning, inklusive skatter.
• Metarevisioner/översikter, eller revisioner av hela energi- och klimatförändringsområdet.
• Evidensbaserat beslutsfattande och genomförande.

187

Sex av EU:s högre revisionsorgans rapporterade specifikt om energi- och klimatforskning. År 2014 belyste det franska högre revisionsorganet²⁹⁰ att tekniska genombrott behövdes för att energiomställningen ska lyckas, men att ingen befintlig mogen teknik verkade finnas tillgänglig för att säkra försörjningstryggheten för energisystemet 2030, och att det inte fanns några garantier för några framtida genombrott skulle bli tekniskt och ekonomiskt tillgängliga. Tre rapporter (Danmark, 2013; Sverige, 2012; Finland, 2011)²⁹¹ rörde allmänna forskningsprogram eller särskilda projekt. De högre revisionsorganen betonade vanligtvis i sina rapporter vikten av forskning och innovation för klimat och energi, men angav att dess potential inte hade undersökts fullt ut och att det saknades full förståelse av den. Tre andra revisioner (Förenade kungariket, 2017 och 2012; Polen, 2015)²⁹² gällde ”ren kolteknik” och belyste ineffektiva upphandlingsförfaranden och ineffektivt stöd för utvecklingen av sådan teknik.

188

Vissa revisioner (till exempel Lettland, 2017; Europeiska revisionsrätten, 2013 och 2016; Nederländerna, 2014; Spanien, 2012) gällde finansieringen av investeringar över sektorer såsom infrastruktur inom energi och transport i medlemsstater, inom och utanför EU²⁹³. Till exempel noterade vi i vår rapport från 2016²⁹⁴ att det fanns en allvarlig risk för att målet att använda minst en femtedel av EU:s budget till klimatåtgärder mellan 2014 och 2020 inte skulle uppnås. Vi konstaterade att det förelåg en bättre fokuserad finansiering av klimatåtgärder inom ramen för Europeiska regionala utvecklingsfonden och Sammanhållningsfonden, men ingen väsentlig övergång mot klimatåtgärder inom områden jordbruk, landsbygdsutveckling eller fiske. Vi konstaterade även att skyndsamma insatser krävs inom forskningsområdet eftersom bidraget från forskningsfinansiering släpar efter i betydande grad.

189

Vissa revisioner behandlade klimatrelaterade skatter eller effekterna av förändringar av skattesystemet på gröna investeringar. Det svenska högre revisionsorganet²⁹⁵ konstaterade exempelvis att regeringens och myndigheternas rapportering inte gav en fullgod bild av kostnaderna och effekterna av klimatrelaterade skatter. Det belyste även begränsningar för modeller som används av regeringen för att skapa modeller för ekonomiska konsekvenser. I en fransk granskningsrapport från 2016²⁹⁶ konstaterades att skatteförmåner och stöd som ges till miljömässigt ogynnsam verksamhet uppväger stöd som ges till hållbar verksamhet.

190

Vissa högre revisionsorgan utarbetade revisioner om landets nationella strategier för klimatförändringar²⁹⁷. De högre revisionsorganen i Nederländerna (2015), Frankrike (2014), Sverige (2013) och Finland (2012) offentliggjorde metarevisioner och översyner där deras nationella resultat inom området energi och klimatförändringar sammanställdes²⁹⁸.

191

Vissa granskningsresultat har haft anknytning till de uppgifter och metoder som används av staten för att utforma och genomföra politik. I vår revision från 2016 om försörjningstrygghet för energi²⁹⁹ belystes exempelvis frågor rörande modelleringsverktyg för efterfrågan på gas. I rapporten från det svenska högre revisionsorganet från 2012 belystes även begränsningar av de ekonomiska modeller som används av landets regering³⁰⁰.

Områden där begränsat revisionsarbete har genomförts

192

EU:s högre revisionsorgan har granskat en rad ämnen inom området energi och klimatförändringar, och har kommit fram till många relevanta resultat. Vissa områden inom energi och klimat har dock, hittills, inte omfattats av revisioner i större utsträckning:

• Anpassning (se punkt 144).
• EU:s och nationella inventeringar av växthusgaser samt markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF).
• Tredje etappen av EU:s utsläppshandelssystem (se punkt 167).
• Utsläpp från vägtransporter (se punkt 171).
• Utsläpp från jordbruket (se punkt 176).

193

Vi genomförde en enkät bland EU:s 28 högre revisionsorgan om de utmaningar de mötte vid revision av energi och klimat. De vanligaste frågorna som togs upp var: låg prioritering av energi- och klimatämnen, oklara politiska mål och därför inadekvata kriterier för revision samt en brist på expertis.

194

Anpassning till klimatförändringar har granskats mycket mer sällan än begränsning av klimatförändringar (se punkt 144). Av de rapporter som behandlar anpassning handlade en tredjedel om översvämningar. Vissa rapporter behandlade vattenunderskott i dricksvattensystem eller i specifika bevattningssystem, men inga hade behandlat förhållandet mellan vattenbrist och klimatförändringar. Vi hittade inte heller några revisioner som inriktades på anpassning inom specifika sektorer såsom jordbruk, infrastrukturplanering, hälsa, eller biologisk mångfald. Det fanns några tidiga revisioner om medlemsstaters beredskap för anpassning omkring 2012, men inga sedan det i EU:s anpassningsstrategi från 2013 rekommenderades att medlemsstater upprättar anpassningsstrategier.

195

På frågan om varför anpassning inte hade varit föremål för fler revisioner svarare EU:s högre revisionsorgan så här:

• Anpassning är fortfarande en nyligen inrättat politik.
• Anpassningsåtgärder består ofta av småskaliga, utspridda projekt. Ifall dessa projekt finansieras av kommuner kan de högre revisionsorganen sakna adekvat befogenhet att genomföra en revision.
• Anpassningsåtgärder är ofta komplexa att granska, på grund av deras sektorsöverskridande/gränsöverskridande och långsiktiga karaktär.
• Vissa medlemsstaters högre revisionsorgan bedömde att risken med koppling till anpassning var låg.

196

Mål för minskning av utsläpp använder EU:s och nationella inventeringar av utsläpp av växthusgaser som en referens (se punkt 26). Dessa inventeringar används även för att kontrollera huruvida medlemsstaternas utsläpp ligger i linje med ansvarsfördelningsbeslutet (se punkt 35) och de internationella åtagandena inom ramen för UNFCCC (se punkt 18). De skulle även kunna spela en viktig roll i framtiden inom ramen för Parisavtalet. Vi hittade en revision från EU:s högre revisionsorgan från 2009³⁰¹ som hade behandlat dem direkt. Det estniska högre revisionsorganet granskade landets nationella åtgärder för att minska utsläppen av växthusgaser och drog slutsatsen att det förelåg en risk att Estlands utsläpp skulle kunna vara högre än vad som redovisats av flera skäl:

• En brist på uppgifter och metodologiska brister, alla sektorer och föroreningar hade inte inbegripits.
• Den metod som användes för att beräkna mängden växthusgaser som absorberas av skogar var felaktig.
• Följderna av förändrad markanvändning hade inte utvärderats.

197

Det rumänska högre revisionsorganet³⁰² granskade inte dessa inventeringar direkt under 2011, utan hänvisade till en UNFCCC-rapport från 2010 där problem med bristande efterlevnad hade identifierats i Rumäniens växthusgasinventering. Som ett resultat har Rumänien stängts av från att delta i det internationella system för handel med utsläppsrätter som upprättades inom ramen för Kyotoprotokollet. Litauen³⁰³ stod inför liknande problem under första halvåret 2012. Det portugisiska högre revisionsorganet³⁰⁴ konstaterade 2011 brist på överensstämmelse mellan de beräkningsmetoder för utsläpp som används av de portugisiska myndigheterna och de som erfordras enligt Kyotoprotokollet.

198

Enligt EU:s högre revisionsorgan hade revisionsarbetet rörande EU:s och nationella inventeringar av utsläpp av växthusgaser samt markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk varit begränsat på grund av den begränsade finansiella betydelsen av dessa inventeringar och bristen på teknisk expertis.

Del III – Huvudsakliga utmaningar

199

I del I av denna översiktliga analys beskrevs vad EU gör inom området energi och klimatförändringar, och i del II belystes resultat som EU:s högre revisionsorgan hade kommit fram till inom detta område. Baserat på detta arbete identifierade vi sju områden där vi ser större utmaningar som rör energi och klimatförändringar. Inom varje område kartlägger vi utmaningarna för att ge ett sammanhang till aktuella överväganden om större omvandlingar som håller på att ske, för att stimulera debatten bland intressenter och för att identifiera potentiella möjligheter och risker inför framtida revisioner.

1. Energistyrning och hantering av klimatförändringar

200

EU har fastställt egna klimat- och energirelaterade mål för åren 2020 och 2030 respektive 2050 som handlar om att minska utsläppen av växthusgaser, förbättra energieffektiviteten och att öka andelen förnybar energi (se punkt 21). Det har även fastställt egna mål om att utveckla en fungerande inre energimarknad, tillhandahålla försörjningstrygghet, och att integrera förnybara energikällor. Många framsteg har gjorts (se punkt 22). Aktuella prognoser visar att mer framsteg behövs för att nå målen för 2030 och 2050 (se punkt 23).

201

EU:s mål kan endast uppnås genom en blandning av rättsliga och andra åtgärder på EU-nivå samt på nationell, regional och lokal nivå. Inom både energi och klimatförändringar har EU och medlemsstaterna delad befogenhet (se punkt 11) och behöver samarbeta i en anda av solidaritet och förtroende³⁰⁵. Medlemsstater bibehåller exklusiv befogenhet inom vissa områden, såsom energimixen i deras nationella energiförsörjning.

202

Energi och klimatförändringar behöver behandlas tillsammans. Energiproduktion och energiförbrukning står för 79 % av EU:s utsläpp av växthusgaser (se punkt 39). Dessutom kan val som görs i en medlemsstat påverka situationen i andra medlemsstater och huruvida de övergripande EU-målen uppnås. Ändamålsenliga styrningssystem behövs i EU för att hantera och övervaka energi- och klimatåtgärder, för att minska risker, för att undvika överlappningar samt för att säkerställa framsteg, samtidigt som kostnadseffektiva lösningar hittas.

203

EU och de nationella regeringarna har åtagit sig att minska utsläppen av växthusgaser (se punkt 19). Inventeringar av växthusgaser spelar en central roll inom övervakning av framsteg vad gäller mål för minskning av utsläpp av växthusgaser (se punkt 26). EU, medlemsstaternas myndigheter och UNFCCC verifierar dessa inventeringar, som ofta inbegriper komplexa uppskattningar.

204

Spårning av till vilken utsträckning finansiella åtaganden som behandlar energiomställningen och klimatförändringar efterlevs är utmanande. EU har gjort ett åtagande om att använda minst en femtedel av sin budget till klimatåtgärder mellan 2014 och 2020 (se punkt 133). Europeiska revisionsrättens revision från 2016 visade att det fanns en allvarlig risk för att detta mål inte skulle uppnås (se punkt 188). De utvecklade länderna har åtagit sig att tillhandahålla 100 miljarder US-dollar varje år fram till 2020 till stöd för utvecklingsländers ansträngningar att anpassa sig till och begränsa klimatförändringar (se punkt 20), även om ansvaret för att uppnå detta mål inte har fördelats.

205

Offentlig revision kan spela en viktig roll för att säkerställa offentlig redovisningsskyldighet angående uppnåendet av statliga mål och åtaganden. Sådana revisioner kan spela en central roll för att upprätthålla medborgares förtroende för deras regeringar och för EU. EU:s högre revisionsorgans roll har dock, hittills, varit begränsad när det gäller revision av vissa viktiga styrningssystem och övervakningsförfaranden för energi och klimat, såsom inventeringar av växthusgaser (se punkterna 196–197).

2. Evidensbaserad politik

206

Beslutsfattande och genomförande av politik bör grundas på bästa tillgängliga uppgifter, modelleringsverktyg och analys (se punkt 137). Detta utgör en utmaning inom ämnen rörande energi och klimatförändringar på grund av deras komplexitet, hur relativt nya vissa uppgifter är, och den förändringstakt som uppstår som följd av både energiomställningar och klimatförändringar.

207

Europeiska kommissionen förlitar sig på en bred palett av uppgifter, modelleringstekniker och konsekvensanalyser till stöd för utvärdering av alternativa politiska val för energi och klimat (se punkt 138). Tidigare revisioner har belyst problem med insamling av uppgifter (se punkterna 157 och 161), modeller och konsekvensanalyser (se punkt 191).

208

Uppgifter, analyser och modeller som är tillförlitliga kvarstår som viktiga verktyg för utvärdering av politiska alternativ för energi och klimat, och kommer att behövas för de integrerade nationella energi- och klimatplaner som medlemsstaterna skulle behöva utarbeta inom ramen för den föreslagna förordningen om styrningen av energiunionen (se punkt 79), om nuvarande förslag godkänns.

3. Energiomställningen

209

Energiproduktion och energiförbrukning står för 79 % av EU:s utsläpp av växthusgaser (se punkt 39). Under de senaste årtiondena har EU gjort framsteg mot att göra sin energisektor mer hållbar, överkomlig och trygg. Men omställningen av EU:s energisektor till koldioxidsnåla energikällor är långt ifrån genomförd och står fortfarande inför många utmaningar.

210

En väsentlig minskning av energiproduktion från fossila bränslen förväntas, tillsammans med en fortsatt tillväxt av förnybar energiproduktion (se punkt 48). Energiproduktion från förnybara källor hjälper till att begränsa klimatförändringar och, genom att minska importberoendet, förbättrar den EU:s försörjningstrygghet. Samtidigt innebär integreringen av förnybar energiproduktion i energisystemet utmaningar. Grundliga förändringar krävs fortfarande inom elsystemet för hantering av utmaningar såsom variationer i energiproduktion från intermittenta förnybara energikällor, lagring, decentraliserad energiproduktion och mer dynamisk hantering av efterfrågan (se punkterna 73–76). Energiinfrastrukturen inom och mellan medlemsstater är fortfarande inte helt utformad för integrerade marknader (se punkterna 68–71). På liknande vis kommer transportsektorn att behöva genomgå förändringar i energianvändning, genom byte till mindre koldioxidintensiva transportsätt och genom användning av biodrivmedel och alternativa drivmedel, såsom el (se punkt 98). Åtgärder för energieffektivitet skulle kunna omvandla energisystemet ytterligare (se punkterna 42–43).

211

Infrastrukturinvesteringar kommer att behöva baseras på en långsiktig förståelse för deras påverkan av klimatet och för annan påverkan. Kol är till exempel den energikälla som släpper ut den största relativa mängden växthusgaser (se figur 8). Investeringar i eventuella nya kolgruvor och koleldade kraftverk skulle binda energiföretagen till att använda dessa tillgångar i årtionden, utan säkerhet att ändamålsenlig och effektiv teknik kommer att vara tillgänglig för avskiljning eller för begränsning av utsläppen av växthusgaser (se punkt 56). Dessutom skulle sådana investeringar leda till ytterligare överkapacitet på en mättad marknad (se punkt 74), och därmed leda till ytterligare svårigheter att locka till sig investeringar i förnybar energikapacitet.

212

Befintliga tillgångar kan komma att behöva avvecklas tidigare än vad som förutsetts – och bli vad som är känt som ”strandade tillgångar” på grund av ett höjt koldioxidpris eller en förändring av klimat- eller energilagstiftning. Sådana investeringar, i till exempel kol- eller kärnkraftverk, är ofta koncentrerade till vissa regioner som kan vara mycket beroende av den ekonomiska verksamhet och de arbetstillfällen som uppstår (se punkt 77). Detta skapar ett behov av planering för sociala anpassningar, när stängningar av etablerade energiindustrier krävs för stödja energiomställningen.

213

Förutom dess effekter för begränsning av klimatförändringar kan energiomställningen erbjuda fördelar inom områden såsom förbättring av luftkvalitet och minskning av importberoende. Vidare måste tillväxt genom gröna arbetstillfällen beaktas.

4. Ändamålsenlig användning av forskning och innovation

214

Att uppnå långsiktiga energi- och klimatmål kommer att kräva att ny teknik utvecklas och används inom flera sektorer (se punkterna 128–129). Forskning och innovation måste därför spela en nyckelroll i omvandlingen av EU till ett koldioxidsnålt samhälle genom att tillhandahålla kostnadsmässigt konkurrenskraftig koldioxidsnål teknik med bättre prestanda. Många framsteg har gjorts, inom till exempel förnybar energiteknik, men det finns fortfarande stor potential för ytterligare utveckling. Kraftsektorn kommer att erfordra bättre och mer kostnadseffektiv energilagring och teknik för avskiljning av koldioxid för till exempel gaseldade kraftverk (se punkterna 56–57). Att uppnå betydande minskningar av utsläpp inom transport kommer att kräva utveckling av alternativa drivmedel (se punkterna 97–102), men fordon som drivs med sådana drivmedel har fortfarande tekniska begränsningar, såsom begränsad räckvidd, och höga kostnader.

215

Det tar ofta många år för en ny teknik att bli användbar i industriell skala. Därför kommer omfattande framsteg för utvecklingen av den teknik som behövs för att minska utsläppen mellan 2030 och 2050 att behöva göras under det nästa årtiondet. Det är för närvarande inte säkert att sådana framtida tekniska genombrott kommer att vara både tekniskt möjliga och brett och ekonomiskt tillgängliga till 2030 (se punkt 187). EU är fortfarande ett större centrum för innovationer och investeringar i forskning och utveckling inom begränsning av klimatförändringar. Investeringar över hela världen i förnybar energi har lett till minskade kostnader och en väsentlig tillväxt. Inom vissa områden har EU dock fortfarande ett ”genomförandeunderskott” och har svårt att kommersialisera lovande, energirelaterade innovationer (se punkt 130).

216

Energiinnovationer är beroende av bidrag från en lång rad av intressenter, från företag och konsumenter till lokala, regionala och nationella myndigheter och EU-institutioner. Marknadens utformning och offentliga myndigheter spelar en central roll för att skapa en miljö som möjliggör innovationer. Offentlig finansiering spelar ofta en relativt liten roll i detta, men kan fortfarande vara central inom vissa områden såsom innovationer som befinner sig i ett tidigt utvecklingsstadium. Europeiska revisionsrättens revision från 2016 visade att det planerade målet att använda 35 % av budgeten för Horisont 2020 till klimatåtgärder riskerar att inte uppnås (se punkt 188).

5. Planering för och hantering av anpassning

217

Konsekvenserna av klimatförändringar erfars redan. Klimatförändringar kommer att påverka EU-medborgare på många sätt, inbegripet ökad förekomst av torka och översvämningar, skogsbränder och så vidare, konsekvenser för livsmedelsproduktionen, skador på privat och offentlig infrastruktur och behov av bättre skydd, förändrade hälsorisker, konsekvenser för sysselsättning, migration och så vidare (se punkterna 118–122). EU och medlemsstaterna behöva planera för anpassning. Parisavtalet är det första internationella avtal som erkänner behovet av anpassning till klimatförändringar (se punkt 19). År 2013 hade EU redan utarbetat en anpassningsstrategi och uppmanat medlemsstaterna att utarbeta sina egna nationella strategier (se punkt 124).

218

Modeller för klimat, miljö, samhället och ekonomi kan användas för att beskriva och förutse konsekvenserna av klimatförändringar. Detta är en viktig men utmanande uppgift (se punkterna 138–139)³⁰⁶. En höjning av havsnivån eller ökenspridning i vissa regioner skulle exempelvis kunna utlösa befolkningsförflyttningar inom och till Europa (se punkt 122). Det kommer att vara en stor utmaning för EU och medlemsstaterna att korrekt förutse och planera anpassningar som kan minska behovet av insatser i senare skeden för att svara på händelser, vilket kostar mer och sätter oförutsedd press på offentliga budgetar.

6. Finansiering

219

För att uppnå EU:s klimat- och energimål för 2030 har kommissionen uppskattat att ungefär 1 115 miljarder euro i investeringar kommer att behövas årligen under perioden 2020–2030: främst inom transport och inom bostads- och tjänstesektorn (se ruta 8). Dessa investeringar i begränsning av klimatförändringar kommer att behövas från både offentliga och privata källor. I händelse av reglerings- eller marknadsmisslyckanden kan stater intervenera, såsom de har gjort inom förnybar energi (se punkt 75), för att hjälpa till att bidra till den globala tillväxten av denna nya industri med den efterföljande betydande minskningen av kostnader för förnybar energi (se punkt 64). Ett mer robust koldioxidpris skulle också vara ett kraftfullt verktyg, med potentialen att stimulera fler privata investeringar i koldioxidsnåla tillgångar och energieffektivitet (se punkt 32).

220

Kostnaderna för anpassning till klimatförändringar är svåra att förutse (se ruta 8), och ännu svårare är det att förutse de troliga fördelarna med anpassningsinvesteringar, vilket utgör utmaningar för de traditionella utvärderingarna inom effektivitetsrevision, lönsamhetsanalys och resultatövervakning. Anpassning kräver långsiktig planering och beslut om viktig infrastruktur, såsom infrastruktur för vattenförsörjning, bevattningssystem och översvämningsskydd. I frånvaro av rätt incitament kan marknadskrafter och konventionella lönsamhetsanalyser komma att inte leda till optimala investeringar för sådana långsiktiga anpassningsåtgärder. Offentlig finansiering kan komma att behöva uppbådas i stor skala för att överbrygga marknadsmisslyckanden. Men företag i den privata sektorn bör även investera väsentligt i anpassning, eftersom det ligger i deras långsiktiga intresse att vara motståndskraftiga mot klimatförändringar och att utforska de tillhörande nya affärsmöjligheterna (se punkt 136).

221

Inom energisektorn är en stor utmaning som EU och de respektive medlemsstaterna står inför avvecklingen av kärnkraftverk. I EU har redan 90 kärnkraftverk stängts ned, men har ännu inte avvecklats. Ytterligare 50 reaktorer som för närvarande är i drift kommer uppskattningsvis att stängas ned till slutet av 2025. Enligt kommissionen uppgår den totala kostnaden för hanteringen av använt kärnbränsle och radioaktivt avfall till ungefär 400 miljarder euro (se punkt 59).

222

Vid en revision som Europeiska revisionsrätten nyligen gjorde om kärnkraftsavveckling i tre EU-medlemsstater konstaterades att de totala uppskattade kostnaderna skulle dubblas om kostnaden för slutförvaring av högaktivt avfall och använt kärnbränsle togs med i beräkningen (se punkt 163). Enligt en rapport från kommissionen har koncepten för deponering av medelaktivt avfall, högaktivt avfall och använt kärnbränsle, såsom val av plats eller anläggningsprojektering, inte specificerats i de flesta av medlemsstaterna (se punkt 59).

223

Avveckling av kärnkraftverk och deponering av kärnavfall är därför en brådskande och kostsam utmaning för EU och dess medlemsstater. Det innebär dock även många affärsmöjligheter och sysselsättningspotential (se punkt 58).

7. Involvering av EU-medborgare

224

Omställningen till en koldioxidsnål ekonomi kommer att påverka alla sektorer av ekonomin och samhället. Den kommer att påverka hur medborgare lever, reser, konsumerar, planerar och investerar. År 2014 stod direkta utsläpp från hushåll för 24 % av utsläppen av växthusgaser³⁰⁷. Konsumtionsval påverkar många andra källor till utsläpp av växthusgaser. Integreringen av medborgaren i energiomställningen ses nu som avgörande, både för förståelse och stöd av samt betalning för den nödvändiga omställningen, men även för uppmuntrande av aktivt deltagande. Detta kommer att kräva förändringar av beteende, till exempel både i hur energi produceras och förbrukas. EU-medborgare kan direkt minska EU:s utsläpp genom att till exempel köpa energieffektiva hem, använda energieffektiva produkter (se punkterna 85–87), producera förnybar energi (se punkterna 62–64), och genom att använda hållbara transporter (se punkterna 90 och 96).

225

Medborgare kan engageras på individuell och lokal nivå, stadsnivå, regional, nationell eller europeisk nivå, men lokala myndigheter är ofta de som är närmast. De besitter stora möjligheter att engagera fler medborgare genom bottom-up-åtgärder och rörelser såsom ”borgmästaravtalet för klimat och energi” (se punkt 124).

Denna översiktliga analys antogs av avdelning I vid dess sammanträde den 21 juni 2017.

Ordlista och förkortningar

Anpassning till klimatförändringar: Förfarandet för anpassning till faktiska eller förväntade klimatförändringar och deras följder.

Ansvarsfördelning: Utsläppsminskningarna för de sektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem regleras genom beslutet om ansvarsfördelning från 2009. Dessa sektorer inbegriper transport (förutom luftfart och internationell sjöfart), jord- och skogsbruk, byggnader och avfall, såväl som de industrisektorer som inte omfattas av EU:s utsläppshandelssystem.

Antropogena utsläpp: Utsläpp som härrör från mänsklig verksamhet, i motsats till de som uppstår naturligt utan mänsklig påverkan.

Avskiljning och lagring av koldioxid (CCS): En uppsättning tekniker som syftar till att avskilja, transportera och lagra koldioxid som släpps ut från kraftverk och industrianläggningar. Målet med CCS är att hindra koldioxid från att nå atmosfären genom att lagra den i lämpliga geologiska formationer.

Begränsning av klimatförändringar: Mänskliga insatser för att minska källorna till växthusgaser eller öka kapaciteten hos sänkor för växthusgaser.

Energipriser för slutkunder och i grossistledet: Energipriser för slutkunder är de priser som betalas av den slutliga konsumenten av energin. Dessa inbegriper skatter, andra pålagor och rabatter som varierar mellan medlemsstater. Energipriser i grossistledet är priser som betalas till energiimportörer eller energiproducenter av leverantörer som säljer energiprodukterna till slutkonsumenter.

Europeiska ekonomiska samarbetsområdet (EES): EES sörjer för fri rörlighet för personer, varor, tjänster och kapital inom den europeiska inre marknaden. Området inbegriper alla EU-medlemsstater samt Island, Liechtenstein och Norge.

Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC): Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC) är ett internationellt miljöavtal som förhandlades fram vid världstoppmötet i Rio de Janeiro 1992. Målet med UNFCCC är att stabilisera koncentrationerna av växthusgaser i atmosfären på en nivå som förhindrar farlig mänsklig påverkan på klimatsystemet. En sådan nivå bör uppnås inom en tidsram som är tillräcklig för att låta ekosystem anpassa sig naturligt till klimatförändringar, för att säkerställa att livsmedelsproduktion inte hotas samt för att möjliggöra att ekonomisk utveckling fortskrider på ett hållbart sätt. UNFCCC är också benämningen på det sekretariat inom Förenta nationerna som ska stödja tillämpningen av konventionen.

Förnybar energi: Energi som genereras från förnybara resurser, som byggs upp igen på naturlig väg under ett mänskligt tidsperspektiv, såsom solljus, vind, biomassa och geotermisk värme.

Global uppvärmningspotential (GWP-faktor): Relativt mått på hur mycket värme ett ton av en specifik växthusgas fångar i atmosfären jämfört med den mängd värme som fångas av en liknande massa koldioxid.

Inmatningspriser: priser som för en given period garanterar kontinuerliga slutkundspriser för operatörer av kraftverk som drivs med förnybara energikällor.

Intermittens: Energikällor som inte producerar energi kontinuerligt på grund av en viss faktor som inte direkt kan kontrolleras beskrivs som intermittenta. Vindkraftverk producerar till exempel ingen energi när det inte blåser. Solkraftverk producerar ingen energi på natten, eller när solen skyms av ett tjockt molntäcke.

Internationell luftfart/internationell sjöfart: Med internationell luftfart/sjöfart avses i denna rapport flyg/sjöfart mellan en flygplats/hamn i EU och en i ett land utanför EU. Åtskillnaden görs eftersom utsläppen från internationell luftfart/sjöfart bokförs separat från utsläpp från luftfart/sjöfart inom EU i inventeringar av växthusgaser.

Koldioxidekvivalent: Denna enhet används för att samla alla volymer av alla växthusgaser i ett enskilt tal. Den står för den mängd koldioxidutsläpp som, under en given period, skulle orsaka samma klimatuppvärmning som en utsläppt mängd av en given växthusgas eller blandning av växthusgaser.

Kostnadseffektivitet: Förhållandet mellan använda resurser och uppnådda resultat. Hög kostnadseffektivitet är ett krav när det gäller EU:s utgifter.

Markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk (LULUCF): LULUCF infördes i Kyotoprotokollet 1997 och definieras av Förenta nationernas sekretariat för klimatförändringar som en sektor för inventering av utsläpp och upptag av växthusgaser som kan hänföras till markanvändning, förändrad markanvändning och skogsbruk direkt orsakade av människor.

Mellanstatliga panelen för klimatförändringar (IPCC): Det ledande internationella vetenskapliga organet för bedömning av klimatförändringar. Det inrättades av Förenta nationernas miljöprogram (Unep) och Meteorologiska världsorganisationen (WMO) 1988 för att förse världen med en tydlig vetenskaplig ståndpunkt om den nuvarande kunskapsnivån inom klimatförändringar och om deras potentiella miljömässiga och socioekonomiska effekter.

Nationellt fastställt bidrag: Inom ramen för Parisavtalet ska alla parter, på frivillig basis, föreslå nationella mål för minskning av utsläpp av växthusgaser genom ”nationellt fastställda bidrag”. Parterna kommer regelbundet att föra en positiv dialog för att bedöma de gemensamma ansträngningarna för framsteg mot det långsiktiga målet och uppdatera sina nationella fastställda bidrag.

Partskonferensen: Det högsta beslutsfattande organet inom Förenta nationernas ramkonvention om klimatförändringar (UNFCCC). Alla stater som är parter till konventionen är representerade vid partskonferensen, vid vilken de granskar genomförandet av konventionen och alla andra rättsliga instrument som partskonferensen antar samt fattar de beslut som krävs för att främja ett ändamålsenligt genomförande. Både EU och EU:s medlemsstater är parter till konventionen och deltar vid partskonferensens möten.

Sammanhållningspolitik: EU:s politik som syftar till att förbättra ekonomisk, territoriell och social sammanhållning inom EU genom att minska utvecklingsgapet mellan de olika regionerna. Sammanhållningspolitiken genomförs via tre huvudsakliga fonder: Europeiska regionala utvecklingsfonden (Eruf), Europeiska socialfonden (ESF) och Sammanhållningsfonden (SF). Tillsammans med Europeiska jordbruksfonden för landsbygdsutveckling (Ejflu) samt Europeiska havs- och fiskerifonden (EHFF) utgör dessa fonder de europeiska struktur- och investeringsfonderna (ESI-fonderna).

Strandade tillgångar: Tillgångar som har fått utstå oförutsedda eller förtida stängningar, nedskrivningar eller omräkning till skulder.

Sänka: En process, aktivitet eller mekanism genom vilken en växthusgas avlägsnas från atmosfären.

Växthusgaser: Gaser som fungerar som en filt i jordens atmosfär, som fångar värme och som värmer upp jordens yta genom vad som är känt som ”växthuseffekten”. De huvudsakliga växthusgaserna är koldioxid (CO₂), metan (CH₄), dikväveoxid (N₂O) och fluorerade gaser (HFC-föreningar, PFC-föreningar, SF₆ och NF₃).

Revisionsrättens team

Denna översiktliga analys från revisionsrätten behandlar breda teman och utgår från våra undersökningar och samlade kunskap och erfarenhet samt från särskilda rapporter från oss och andra högre revisionsorgan i EU:s medlemsstater sedan 2012. Avsikten är att den ska fungera som grund för samråd och dialog med berörda parter och för vårt framtida revisionsarbete.

Rapporten antogs av revisionsavdelning I som är specialiserad på utgiftsområdet hållbar användning av naturresurser. Uppgiften leddes av ledamoten Phil Wynn Owen som är doyen i avdelning I. Olivier Prigent var uppgiftsansvarig och Bertrand Tanguy biträdande uppgiftsansvarig.

Kontakt

EUROPEISKA REVISIONSRÄTTEN
12, rue Alcide De Gasperi
1615 Luxemburg
LUXEMBURG

Tfn +352 4398-1
Frågor: eca.europa.eu/sv/Pages/ContactForm.aspx
Webbplats: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditorsECA

En stor mängd övrig information om Europeiska unionen är tillgänglig på internet via Europa-servern (http://europa.eu).

Luxemburg: Europeiska unionens publikationsbyrå, 2017.

Print	ISBN 978-92-872-7585-1	doi:10.2865/727016	QJ-02-17-490-SV-C
PDF	ISBN 978-92-872-7614-8	doi:10.2865/033860	QJ-02-17-490-SV-N
HTML	ISBN 978-92-872-7697-1	doi:10.2865/35023	QJ-02-17-490-SV-Q

© Europeiska unionen, 2017.

Kopiering tillåten med angivande av källan. För all användning eller återgivning av foton eller annat material som Europeiska unionen inte har upphovsrätten till måste tillstånd inhämtas direkt från upphovsrättsinnehavaren.

KONTAKTA EU

Besök

Det finns hundratals Europa direkt-kontor i hela EU. Hitta ditt närmaste kontor på http://europa.eu/contact

Telefon eller mejl

Tjänsten Europa direkt svarar på dina frågor om EU. Kontakta tjänsten på något av följande sätt:

• Ring det avgiftsfria telefonnumret 00 800 6 7 8 9 10 11 (en del operatörer kan ta betalt för samtalet).
• Ring telefonnumret +32 22999696.
• Mejla via webbplatsen (http://europa.eu/contact).

EU-information

• På nätet
  På webbplatsen Europa finns det information om EU på alla officiella EU-språk (http://europa.eu).
• EU-publikationer
  Ladda ned eller beställ både gratis och avgiftsbelagda EU-publikationer från EU Bookshop (http://publications.europa.eu/eubookshop). Om du behöver flera kopior av en gratispublikation kan du kontakta Europa direkt eller ditt lokala informationskontor (http://europa.eu/contact).
• EU-lagstiftning och andra rättsliga handlingar
  Rättsliga handlingar från EU, inklusive all EU-lagstiftning sedan 1951, finns på alla officiella EU-språk på EUR-Lex (http://eur-lex.europa.eu).
• Öppna data från EU
  På EU:s portal för öppna data (http://data.europa.eu/euodp) finns dataserier från EU. Dataserierna får laddas ned och användas fritt för kommersiella och andra ändamål.