Bendra Europos geležinkelių eismo valdymo sistema – ar politinis sprendimas bus įgyvendintas?

Santrauka

Apie ERTMS

I

Kad geležinkelio sistemoje būtų galima naudoti traukinius, reikalinga signalizacijos sistema, naudojama geležinkelio eismui saugiai valdyti ir užtikrinti, kad traukiniai visada būtų apsaugoti nuo susidūrimo. Tačiau kiekviena Europos šalis yra parengusi savo pačios technines tokių signalizacijos sistemų specifikacijas, nustačiusios savo vėžės plotį ir saugos bei elektros energijos standartus. Visoje ES dabar yra apie 30 skirtingų ir nesąveikių signalizacijos sistemų, kuriomis valdomas geležinkelių eismas.

II

Siekdamas išspręsti šią problemą ir padėti sukurti bendrą Europos geležinkelių erdvę, Europos geležinkelių sektorius devintojo dešimtmečio pabaigoje ir dešimtojo dešimtmečio pradžioje ėmė plėtoti Europos kontrolės, valdymo, signalizacijos ir ryšių sistemą – ERTMS, o Europos Komisija palaikė jos, kaip vienos bendros sistemos Europoje, diegimą. ERTMS tikslas – visas Europoje esamas signalizacijos sistemas pakeisti viena bendra sistema ir taip skatinti nacionalinių geležinkelių tinklų ir tarpvalstybinio geležinkelio transporto sąveiką. ERTMS paskirtis – užtikrinti bendrą standartą, kurį taikant traukinys galėtų be pertrūkių važiuoti per įvairias šalis ir būtų skatinamas geležinkelio konkurencingumas.

III

Siekiant padėti valstybėms narėms diegti ERTMS, 2007–2013 m. geležinkeliams iš ES biudžeto buvo skirta apie 1,2 milijardo eurų. 645 milijonai eurų skirti pagal Transeuropinio transporto tinklo (TEN-T) programą, 570 milijonų eurų – iš Europos regioninės plėtros fondo ir Sanglaudos fondo. Apskaičiuota, kad 2014–2020 m. iš viso bus skirta 2,7 milijardo eurų – 850 milijonų eurų pagal Europos infrastruktūros tinklų priemonę, pakeitusią TEN-T programą, ir apie 1,9 milijardo eurų iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų.

Kaip vykdytas auditas

IV

Siekdami įvertinti, ar ERTMS buvo tinkamai planuojama, diegiama ir valdoma, taip pat ar buvo parengtas individualus techninis ir ekonominis pagrindimas, tikrinome, ar:

• ERTMS diegta laiku ir veiksmingai, remiantis tinkamais planais ir sąnaudų sąmatomis;
• kiekvieno valdytojo ir kiekvienos geležinkelių įmonės atžvilgiu buvo parengtas techninis ir ekonominis pagrindimas;
• ES finansavimas buvo veiksmingai valdomas ir juo padėta diegti ERTMS.

V

Lankėmės šešiose valstybėse narėse: Danijoje, Vokietijoje, Italijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje ir Ispanijoje. Visos kartu šios valstybės narės iš dalies apima devynis pagrindinio tinklo koridorius, kuriuose ERTMS iki galo turi būti įdiegta iki 2030 m. Atliekant auditą taip pat tikrinta Komisijos funkcija planuojant, valdant, diegiant ir finansuojant ERTMS.

Nustatyti faktai

VI

Kol kas įdiegimo lygis ES yra žemas ir apima tik padrikas atkarpas, nors geležinkelių sektoriuje pačia ERTMS koncepcija ir vizija didinti sąveiką apskritai neabejojama. Tai, kad ERTMS įdiegimo lygis kol kas žemas, labiausiai galima paaiškinti tuo, kad daug infrastruktūros valdytojų ir geležinkelių įmonių nenori investuoti į ERTMS įrangą dėl su tuo susijusių išlaidų ir dėl to, kad daugeliui jų nėra parengta individualaus techninio ir ekonominio pagrindimo. ES finansavimu, net jeigu jis būtų geriau valdomas ir skirstomas, galima padengti tik tam tikrą bendrų diegimo sąnaudų sumą.

VII

Dėl to kyla rizika ne tik nepasiekti 2030 metams nustatytų diegimo tikslų ir prarasti ligi šiol atliktas investicijas, bet ir nesukurti bendros geležinkelių erdvės, o tai yra vienas pagrindinių Komisijos politikos tikslų. Tai taip pat gali daryti neigiamą poveikį geležinkelių transporto konkurencingumui, palyginti su krovinių vežimu keliais.

VIII

Nors strateginis politinis sprendimas visoje ES diegti bendrą signalizacijos sistemą priimtas, neparengta bendra sąnaudų sąmata, kuria remiantis būtų galima nustatyti reikiamą finansavimą ir jo šaltinius. Teisės aktais nustatytomis prievolėmis nereikalauta nutraukti nacionalinių sistemų naudojimo, be to, jos ne visada atitinka ES transporto politikoje nustatytus įgyvendinimo terminus ir prioritetus. Šiandienos duomenimis, ERTMS įdiegimo lygis visoje ES yra žemas.

IX

ERTMS yra bendra sistema, skirta daugybei infrastruktūros valdytojų ir geležinkelių įmonių, o jų poreikiai – labai įvairūs. Tačiau tiems, kam tenka sąnaudos, reikia brangių investicijų, o nauda iškart nepajuntama. Problemos, kurių kyla dėl skirtingų įdiegtų versijų suderinamumo ir ilgai trunkančių sertifikavimo procedūrų, taip pat daro neigiamą poveikį infrastruktūros valdytojams ir geležinkelių įmonėms skirtam individualiam techniniam ir ekonominiam pagrindimui. Nors naujas Diegimo Europoje planas parengtas, norint sistemą sėkmingai įdiegti, reikia išspręsti svarbius uždavinius.

X

ERTMS investicijoms ir į kelio, ir į riedmenų įrangą galima gauti ES finansinę paramą, bet ja galima padengti tik tam tikrą bendrų diegimo sąnaudų sumą. Dauguma investicijų tenka pavieniams infrastruktūros valdytojams ir geležinkelių įmonėms, iš ERTMS diegimo ne visada turinčioms naudos, bent ne greitai gaunamos. Be to, ne visas ES finansavimas, kurį būtų galima panaudoti ERTMS, galiausiai buvo skirtas ERTMS projektams, be to, ne visas jis buvo tinkamai paskirstytas.

Rekomendacijos

XI

Audito Rūmai pateikia kelias rekomendacijas dėl ERTMS diegimo sąnaudų vertinimo; nacionalinių signalizacijos sistemų naudojimo nutraukimo; individualaus ekonominio pagrindimo parengimo infrastruktūros valdytojams ir geležinkelių įmonėms; sistemos suderinamumo ir stabilumo; ERA vaidmens ir išteklių; nacionalinių diegimo planų derinimo, stebėjimo ir vykdymo užtikrinimo; ES lėšų naudojimo ERTMS projektams ir geresnio ES lėšų paskirstymo.

Įvadas

Aiškinamoji informacija

01

Prekių ir asmenų judumas yra viena esminių ES vidaus rinkos ir pramonės bei paslaugų konkurencingumo sudedamųjų dalių, turinčių didžiulį poveikį ekonomikos augimui. Geležinkeliai laikomi viena iš aplinką mažiausiai teršiančių transporto rūšių, kurią ES pastaruosius kelis dešimtmečius skatina kaip vieną iš Europos transporto politikos ramsčių.

02

Kad geležinkelio sistemoje būtų galima naudoti traukinius, būtina signalizacijos sistema, naudojama geležinkelių eismui saugiai valdyti ir užtikrinti, kad traukiniai visada būtų apsaugoti nuo susidūrimo. Šias sistemas paprastai sudaro ir keliuose, ir lokomotyvuose ar visame traukinio sąstate esanti įranga.

03

Ilgainiui kiekviena Europos šalis parengė savo technines signalizacijos sistemų specifikacijas, nustatė savo vėžės plotį ir saugos bei elektros energijos standartus. Dėl to kyla didžiulių kliūčių visos Europos sąveikai, patiriama papildomų sąnaudų ir atsiranda techninių apribojimų. Visų pirma, visoje Europos Sąjungoje yra apie 30 traukinių signalizacijos sistemų ir jos nėra sąveikios (žr. I priedą). Dėl to keliose šalyse ar net vienoje šalyje važinėjantiems lokomotyvams ar traukinių sąstatams reikia įrangos, atitinkančios skirtingas ir gausias nacionalines signalizacijos sistemas.

04

Savo ankstesnėje krovininio geležinkelių transporto ataskaitoje¹ jau pabrėžėme, kad Europos Sąjungos geležinkelių tinkle naudojamos skirtingos signalizacijos sistemos yra vienas iš su traukinių veiklos techniniais aspektais susijusių apribojimų, dėl kurių negalima sąveika. Taip pat atkreipėme dėmesį, kad Europos geležinkelių eismo valdymo sistema (ERTMS) įgyvendinama lėtai. Be to, problemas, susijusias su projektų įgyvendinimu tarpvalstybinėse atkarpose, nurodėme savo kitose dviejose 2005² ir 2010 m.³ paskelbtose ataskaitose.

Kas yra ERTMS?

05

Devintojo dešimtmečio pabaigoje ir dešimtojo dešimtmečio pradžioje, siekdamas spręsti šias problemas, kylančias dėl skirtingų nacionalinių signalizacijos sistemų, ir padėti kurti vieną bendrą Europos geležinkelių erdvę, Europos geležinkelių sektorius ėmė plėtoti Europos kontrolės, valdymo, signalizacijos ir ryšių sistemą – ERTMS, o Europos Komisija palaikė jos, kaip vienos bendros sistemos Europoje, diegimą. Svarbiausias to tikslas buvo visas Europoje esamas signalizacijos sistemas pakeisti bendra sistema, skirta skatinti nacionalinių geležinkelių tinklų ir tarpvalstybinio geležinkelio transporto sąveiką. ERTMS paskirtis – užtikrinti bendrą standartą, kurį taikant traukinys galėtų be pertrūkių važiuoti per įvairias šalis, taigi ir skatinti geležinkelių konkurencingumą.

06

ERTMS sudaro du programine įranga grindžiami posistemiai – kelio įrangos ir riedmenų įrangos, o sistemos veikimui užtikrinti įranga turi būti įdiegta ir infrastruktūros objektuose, ir traukinyje⁴. Kelio įrangos sistema ir transporto priemonėse įdiegta sistema tarpusavyje keičiasi informacija (žr. 1 diagramą ir 1 langelį), taigi galima nuolat stebėti didžiausią leidžiamą važiavimo greitį, be to, mašinistui teikiama visa informacija, reikalinga valdant mašinisto kabinos signalizaciją. Išsami informacija apie ERTMS pateikta II priede.

07

Sėkmingas ERTMS įdiegimas priklauso nuo įvairių suinteresuotųjų grupių. Nors už politiką atsakinga Komisija, ją vykdanti kartu su Europos koordinatoriumi ir Europos Sąjungos geležinkelių agentūra (ERA), patį produktą tiekia geležinkelių gamybos pramonė, remiantis viešųjų pirkimų specifikacijomis ir sutartiniais įsipareigojimais. Prieš naudojimą visa įranga turi būti išbandyta ir patvirtinta notifikuotųjų įstaigų, o nacionalinės saugos institucijos arba ERA turi suteikti leidimus.

08

Fiziniam įgyvendinimui užtikrinti, į ERTMS turi investuoti ir infrastruktūros valdytojai, ir geležinkelių įmonės. Infrastruktūros valdytojai, paprastai pavaldūs kiekvienos valstybės narės už transportą ir infrastruktūrą atsakingai ministerijai, turi diegti ERTMS kelio infrastruktūrą. Geležinkelių įmonės (įskaitant transporto priemonių parko savininkus) – ES liberalizavus geležinkelių rinką jos gali būti ir viešos, ir privačios bendrovės – turi investuoti į ERTMS diegimą riedmenyse.

ERTMS raida

09

Bendros ES signalizacijos sistemos, kuria siekiama didinti sąveiką, koncepcija pradėta plėtoti 1989 m., geležinkelių sektoriui ir Komisijai paskelbus ES valstybių narių geležinkelių signalizacijos sistemų klausimų analizę, vėliau ši koncepcija buvo nuolat plėtojama, kaip apibendrinta 2 diagramoje.

10

Pirmieji teisėkūros procedūra priimti aktai, kuriais siekta šio tikslo, buvo paskelbti 1996 m. (greitųjų geležinkelių sistemos sąveikos direktyva⁵) ir 2001 m. (Transeuropinės paprastųjų geležinkelių sistemos sąveikos direktyva⁶). 2004 m. buvo įsteigta Europos geležinkelių agentūra (ERA)⁷, jos tikslas buvo plėtoti technines sąveikos specifikacijas. 2005 m. liepos mėn. buvo paskirtas Europos ERTMS koordinatorius⁸. 2005–2016 m. Komisija (ir nuo 2008 m. Europos geležinkelių agentūra) pasirašė keturis susitarimo su geležinkelių sektoriaus suinteresuotosiomis šalimis memorandumus – jais siekta didinti bendradarbiavimą ir spartinti ERTMS diegimą.

11

Remdamasi valstybių narių pateikta informacija⁹ 2009 m. Komisija patvirtino ERTMS diegimo Europoje planą¹⁰. Šiame sprendime išdėstytos išsamios ERTMS diegimo taisyklės ir nustatyti šeši ERTMS koridoriai bei keletas pagrindinių Europos uostų, skirstymo stočių, krovinių terminalų ir krovinių vežimo zonų, kuriose turi būti ERTMS jungtys, taip pat nustatyti atitinkami 2015–2020 m. laikotarpio tvarkaraščiai.

12

Dar vienas svarbus žingsnis buvo tai, kad 2013 m. gruodžio mėn. patvirtintos TEN-T gairės¹¹. Šiose gairėse teigiama, kad transeuropinis transporto koridorius turėtų būti plėtojamas laikantis dviejų lygių struktūros, sudarytos iš visuotinio tinklo (123 000 km), apimančio ir pagrindinį tinklą (66 700 km), kurį sudaro devyni pagrindinio tinklo koridoriai (51 000 km – jie suderinti su ERTMS koridoriais, įtrauktais į Diegimo Europoje planą). Šiose gairėse numatoma, kad pagrindiniame tinkle ir visuotiniame tinkle ERTMS turėtų būti įdiegta atitinkamai iki 2030 ir 2050 m. 3 diagramoje parodyti šie devyni pagrindinio tinklo koridoriai.

13

2013 m. sausio 30 d. Komisija patvirtino pasiūlymą dėl ketvirtojo geležinkelių dokumentų rinkinio, kuriuo būtų baigta kurti bendra Europos geležinkelių erdvė. 2016 m. birželio mėn. įsigaliojusi techninė dalis apima tiesiogiai su ERTMS susijusius elementus, pavyzdžiui, geležinkelių valdymo klausimus ir ERA, nuo 2019 m. vidurio būsiančios ERTMS sistemos valdymo institucija, funkcijų stiprinimą¹². Galiausiai 2017 m. sausio mėn. buvo patvirtintas naujasis ERTMS diegimo Europoje planas¹³ (žr. 63 ir 67 dalis).

ES finansinė parama ERTMS

14

Siekiant padėti valstybėms narėms ERTMS diegti jų geležinkelių tinkluose, investicijoms ir į kelio įrangą, ir į riedmenų įrangą finansuoti gali būti skiriama ES finansinė parama. Šiam tikslui ES biudžete 2007–2020 m. skirta maždaug 4 milijardai eurų; šios lėšos gaunamos iš dviejų pagrindinių šaltinių – Transeuropinio transporto tinklo (TEN-T) programos¹⁴, 2014–2020 m. laikotarpiui pakeistos Europos infrastruktūros tinklų priemone¹⁵, ir sanglaudos politikos (Europos regioninės plėtros fondo (ERPF)¹⁶, Sanglaudos fondo¹⁷ ir Europos struktūrinių ir investicijų fondų (ESI fondų)¹⁸) (žr. 1 lentelę).

1 lentelė

Pagrindinė ES finansinė parama 2007–2020 m. (milijonai eurų)

Finansavimo šaltinis	2007–2013 m.	2014–2020 m.	Bendro finansavimo norma
TEN–T / EITP	645	850	Iki 50 %
ERPF / Sanglaudos fondas / ESI fondai	570	1 900	Iki 85 %
Iš viso	1 215	2 750

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Europos Komisijos pateiktais duomenimis.

15

Du pagrindiniai ERTMS projektams skiriamo ES finansavimo šaltiniai valdomi pagal tiesioginio arba pasidalijamojo valdymo principą:

1. valdant pagal tiesioginio valdymo principą (TEN-T ir EITP), už kiekvieno pavienio valstybių narių institucijoms teikiamo projekto tvirtinimą atsakinga Komisija. Už bendrai finansuojamų projektų techninio ir finansinio įgyvendinimo valdymą yra atsakinga Inovacijų ir tinklų programų vykdomoji įstaiga (INEA), o ją prižiūri Europos Komisijos Mobilumo ir transporto generalinis direktoratas.
2. Kai valdoma pagal pasidalijamojo valdymo principą (ERPF ir Sanglaudos fondas), projektus paprastai atrenka nacionalinės valdymo institucijos. Komisija (Regioninės ir miestų politikos generalinis direktoratas) tikrina ir tvirtina didelės apimtiems projektams, t. y. projektams, kurių bendros tinkamos finansuoti sąnaudos didesnės nei 50 milijonų eurų 2007–2013 m. laikotarpiu ir didesnės nei 75 milijonai eurų 2014–2020 m. laikotarpiu, skiriamą finansinį įnašą.

16

Iš ES biudžeto dažniausiai bendrai finansuojami dviejų rūšių su ERTMS susiję projektai: kelio įrangos diegimo (būtinos įrangos diegimas bėgių kelyje) ir riedmenų įrangos diegimo (ERTMS įrangos diegimas lokomotyvuose). Bet paramos skyrimo reikalavimus gali atitikti ir kiti bendrai finansuojami projektai, kuriuos sudaro bandymo, specifikacijų rengimo ar transporto koridoriaus metodo projektai.

17

Be jau minėtų šaltinių, papildomą finansavimą gali skirti ir 2014 m. įsteigta bendroji įmonė „Shift2Rail“¹⁹ (žr. 65 dalį). Šios įmonės tikslas – į mokslinius tyrimus ir inovacijas 2014–2020 m. investuoti beveik milijardą eurų (450 milijonų eurų iš ES biudžeto ir 470 milijonų eurų, skiriamų pramonės įmonių). ERTMS mokslinių tyrimų projektai savo veiklos aprėptimi atitinka reikalavimus. Paskolas ir garantijų sistemas ERTMS kelio įrangai diegti ir naujiems riedmenims, kuriuose įdiegta ERTMS, pirkti teikia Europos investicijų bankas (EIB).

Audito apimtis ir metodas

18

Atlikdami šį auditą vertinome, ar ERTMS buvo tinkamai planuojama, diegiama ir valdoma, taip pat ar buvo individualus techninis ir ekonominis pagrindimas. Šiuo tikslu tikrinome, ar:

• ERTMS diegta laiku ir veiksmingai, remiantis tinkamais planais ir sąnaudų sąmatomis;
• kiekvieno valdytojo ir kiekvienos geležinkelių įmonės atžvilgiu buvo parengtas techninis ir ekonominis pagrindimas;
• ES finansavimas buvo veiksmingai valdomas ir juo padėta diegti ERTMS.

19

Atlikdami auditą lankėmės šešiose valstybėse narėse: Danijoje, Vokietijoje, Italijoje, Nyderlanduose, Lenkijoje ir Ispanijoje. Visos kartu šios valstybės narės iš dalies apima devynis pagrindinio tinklo koridorius, kuriuose ERTMS iki galo turi būti įdiegta iki 2030 m. Rengėme pokalbius su valstybių narių institucijomis (už transporto ir infrastruktūros investicijas atsakingomis ministerijomis, infrastruktūros valdytojais ir nacionalinėmis saugos institucijomis), keleivius ir krovinius vežančiais geležinkelių operatoriais, transporto priemonių parko savininkais ir kitomis suinteresuotosiomis šalimis (notifikuotosiomis įstaigomis, įvairiomis nacionalinėmis ir Europos geležinkelių asociacijomis).

20

Taip pat tikrinome Komisijos ir ERA funkciją planuojant, valdant, diegiant ir finansuojant ERTMS. Rengėme pokalbius su Komisija (Mobilumo ir transporto generaliniu direktoratu, Regioninės ir miestų politikos generaliniu direktoratu ir Inovacijų ir tinklų programų vykdomoji įstaiga (INEA), Europos ERTMS koordinatoriumi ir ERA. Be to, taip pat nagrinėta viešoji informacija apie ERTMS diegimą ne ES (pavyzdžiui, Šveicarijoje).

21

Mūsų atliktas ERTMS planavimo, diegimo ir valdymo ES ir visų pirma šešiose aplankytose valstybėse narėse vertinimas paremtas ir 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu ES bendrai finansuoto su ERTMS susijusio 51 projekto imties apžvalga. Visa ES bendro finansavimo, skirto šių projektų ERTMS daliai, suma yra beveik 540 milijonų eurų, o tai sudaro apie 14 % viso 2007–2020 m. numatyto ERTMS finansavimo. Iš 51 projekto 31 projektas buvo susijęs su investicijomis į kelio įrangą, 20 projektų – su riedmenų įranga. III priede pateiktas tikrintų projektų sąrašas.

Pastabos

ERTMS buvo strateginis politinis sprendimas, sistema buvo paskelbta neparengus jokių bendrų sąnaudų sąmatų ir tinkamai nesuplanavus jos diegimo

Geležinkelių sektorius ERTMS koncepcija neabejoja

22

Nors šioje ataskaitoje nurodoma, kad esama didžiulių uždavinių, atlikdami auditą nustatėme, jog geležinkelių sektorius (infrastruktūros valdytojai, geležinkelių įmonės, nacionalinės saugos institucijos, tiekėjai ir kitos suinteresuotosios šalys) iš esmės neabejoja bendros signalizacijos sistemos – geležinkelių sąveikos skatinimo priemonės ir bendros Europos geležinkelių erdvės pagrindo – idėja. Atsižvelgiant į esamų nacionalinių signalizacijos sistemų efektyvumą ir į tai, kad jos pasenusios, ERTMS teikia galimybių padidinti geležinkelių transporto pajėgumą ir greitį. ERTMS, ją iki galo įdiegus, padėtų padidinti geležinkelių konkurencingumą, palyginti su kitomis transporto rūšimis, atsižvelgiant į 2011 m. baltosios knygos²⁰ tikslus, ir pasiekti ES aplinkos apsaugos tikslus.

23

Be geresnės sąveikos, esama ir kitų galimų pranašumų (jie priklauso nuo esamų nacionalinių signalizacijos sistemų efektyvumo ir nuo to, kiek tos sistemos pasenusios):

• didesnis pajėgumas – dėl ERTMS gali sutrumpėti mažiausias atstumas arba laikas tarp komercines paslaugas teikiančių transporto priemonių, taigi labai apkrautose geležinkelių linijose galėtų būti daugiau traukinių;
• didesnis komercinis greitis;
• nuolatinė traukinio greičio priežiūra, duosianti naudos saugos požiūriu;
• mažesnės eksploatacinės infrastruktūros valdytojų sąnaudos ir;
• geresnis gamybos suderinimas ir konkurencija tarp tiekėjų.

24

Nustatėme, kad aplankytose valstybėse narėse infrastruktūros valdytojai ir (arba) geležinkelių įmonės jau dabar iš ERTMS gauna tam tikros naudos. Pavyzdžiui, vertinant pagal greitį (300–350 km/h, palyginti su 200 km/h) ir pajėgumą, Ispanijoje, ypač Madrido ir Barselonos priemiestinių traukinių linijose, ERTMS veikia geriau nei nacionalinė signalizacijos sistema.

25

Be to, ERTMS diegiama ir kitose Europos šalyse, nepriklausančiose ES, pavyzdžiui, Šveicarijoje (žr. 2 langelį), taip pat keliose kitose pasaulio šalyse, ir tam paprastai neskiriama ES finansavimo. ERTMS investicijos ne Europoje sudaro 59 % visų ERTMS investicijų vertinant pagal geležinkelių linijas ir 33 % vertinant pagal riedmenų vienetus. Kitaip nei ES, užsienyje ERTMS diegimo projektams paprastai reikia plyno lauko investicijų (t. y. anksčiau nebuvo jokios signalizacijos sistemos), kurių imasi viena šalis arba viena geležinkelių įmonė. Dėl to sistemą diegti gerokai lengviau.

Diegti ERTMS buvo strateginis politinis sprendimas, priimtas neparengus jokių bendrų sąnaudų sąmatų

26

ERTMS, Europos bendros signalizacijos sistemos, koncepcija suformuluota praėjusio amžiaus dešimtąjį dešimtmetį priėmus strateginį politinį sprendimą kurti bendrą Europos geležinkelių erdvę. Pirmoji prievolė teisės aktuose nustatyta dar 1996 m., vėliau priimta daug teisėkūros procedūra priimtų aktų, kuriais nustatyta, kad diegti ERTMS privaloma ir greituosiuose, ir paprastuosiuose geležinkeliuose. Tačiau šios teisės aktais nustatytos prievolės nebuvo pagrįstos kokia nors bendrų sąnaudų analize, kurią atlikus būtų galima nustatyti būtiną finansavimą ir jo šaltinius²¹.

27

Komisija tik 2015 m. pradėjo vertinti ERTMS diegimo sąnaudas (žr. 47 dalį). Šis vertinimas apėmė tik įrangos ir jos įdiegimo sąnaudas, be to, buvo vertinami tik pagrindinio tinklo koridoriai. Komisija nevertino viso pagrindinio tinklo ir visuotinio tinklo – šiuose tinkluose ERTMS turi būti įdiegta atitinkamai iki 2030 ir 2050 m.

28

Nustatėme, kad ERTMS (kartu su privalomais susijusiais darbais²²) įdiegti ir keliuose, ir riedmenyse labai brangu. Dviejų aplankytų valstybių narių (Danijos ir Nyderlandų), kurios pasirinko ERTMS tinklo lygmeniu, sąnaudų ekstrapoliacija rodo, kad bendros ERTMS diegimo pagrindinio tinklo koridoriuose sąnaudos iki 2030 m. galbūt būtų apie 80 milijardų eurų, o bendros diegimo visuotiniame tinkle sąnaudos iki 2050 m., kai ERTMS turėtų būti įdiegta, – apie 190 milijardų eurų (žr. 55 dalį). Tačiau šiuos darbus taip pat gali būti būtina atlikti, jei kitos, ne ERTMS sistemos, pakeistų pasenusią signalizacijos įrangą arba sprendžiant neatliktų priežiūros darbų klausimą. Bendros sąnaudos ilgainiui gali sumažėti dėl būsimos technologinės plėtros, masto ekonomijos ir padidėjusios konkurencijos tarp ERTMS tiekėjų.

Teisės aktais nustatytos prievolės, prioritetai ir įgyvendinimo terminai

29

Per pastaruosius 20 metų buvo priimta daug teisės aktų, kuriais nustatytos su ERTMS diegimu susijusios prievolės. Taip pat bandyta nustatyti konkrečias prioritetines linijas ir skirtingus įgyvendinimo terminus. Tačiau šios prievolės, prioritetai ir įgyvendinimo terminai tarpusavyje beveik nederinti, o tai trukdo nuosekliai diegti ERTMS (žr. taip pat 36 ir 40 dalis).

30

Pirmoji prievolė diegti ERTMS nustatyta Direktyvoje 96/48/EB; toje direktyvoje ERTMS laikoma vienu pagrindiniu greitųjų geležinkelių sąveikos principų. Paprastųjų geležinkelių atžvilgiu toks pat principas nustatytas Direktyvoje 2001/16/EB; joje teigiama, kad „[v]isa nauja infrastruktūra ir visi nauji riedmenys, pagaminti ar sukurti patvirtinus suderinamas kontrolės ir valdymo bei signalizacijos sistemas, turi būti pritaikyti naudoti tose sistemose“. Pirmosios techninės sąveikos specifikacijos, susijusios su ERTMS ir privalomos tiek greitiesiems, tiek paprastiesiems geležinkeliams, teisiškai privalomomis tapo 2002 m., vėliau buvo padaryta techninių pataisų. Be to, Sprendime 2012/88/ES²³ reikalaujama ERTMS diegti įgyvendinant visus su geležinkeliais susijusius projektus, finansuojamus ES lėšomis, kad ir kur jie būtų įgyvendinami. TEN-T reglamente nustatyta, kad naujose arba renovuotose linijose ERTMS turi būti įdiegta net tada, kai nustatyta, kad įdiegimo tokiose linijose terminas yra 2050 ar net vėlesni metai (žr. 75 dalį).

31

Kalbant apie sistemos diegimą riedmenyse, sprendime reikalaujama, kad naujuose lokomotyvuose ir kitose naujose transporto priemonėse, užsakytose po 2012 m. sausio 1 d. arba pradėtose naudoti po 2015 m. sausio 1 d., turi būti įdiegta ERTMS, išskyrus regioninį eismą.

32

Pirmieji oficialūs ERTMS įdiegimo terminai nustatyti 2009 m. Diegimo Europoje plane. Į planą įtraukti tik šeši ERTMS koridoriai ir nurodyta, kad iki 2015 m. gruodžio 31 d. ERTMS turi būti įdiegta 10 000 km kelio, o iki 2020 m. gruodžio 31 d. – 25 000 km. 2016 m. pabaigoje ERTMS įdiegta tik 4 100 km kelio (žr. 36 dalį). 2017 m. pradžioje Komisija naujajame Diegimo Europoje plane nustatė persvarstytus tikslus ir įdiegimo terminus pavėlino nuo 2015 iki 2023 m., o likusiose atkarpose sistema bus įdiegta tik po 2023 m., tačiau konkretūs įdiegimo terminai nenustatyti ir nesuderinti (išskyrus tai, kad bendras įgyvendinimo terminas yra 2030 m.).

33

Be to, TEN-T reglamente nustatyta, kad visame 66 700 km ilgio pagrindiniame tinkle (įskaitant devynis pagrindinio tinklo koridorius, kuriems tenka beveik 51 000 km) ERTMS turi būti įdiegta iki 2030 m. gruodžio 31 d., visame 123 000 km ilgio visuotiniame tinkle – iki 2050 m. gruodžio 31 d. (žr. 2 lentelę). Nustatėme, kad nenustatyta jokių tarpinių stebėjimo, kaip visa sistema diegiama iki 2050 m., tikslų. Šie įdiegimo terminai ir konkrečios linijų atkarpos, kuriose turi būti įdiegta ERTMS, dar gali keistis, o tikslai gali būti pakeisti, nes numatoma, kad naujai patvirtintas Diegimo Europoje planas ir TEN-T reglamentas iki 2023 m. bus peržiūrėti.

2 lentelė

ERTMS įdiegimo terminai

	Pagrindinio tinklo koridoriai	Pagrindinis tinklas	Visuotinis tinklas1	Visas ES geležinkelių tinklas
Ilgis (km)	51 000	66 700	123 000	217 000
Terminas	2030 m.	2030 m.	2050 m.	Terminas nenustatytas

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Europos Komisijos pateiktais duomenimis ir TEN-T reglamentu (ES) Nr. 1315/2013.

Nenustatytas dabartinių nacionalinių signalizacijos sistemų naudojimo nutraukimo terminas

34

ES valstybės narės patvirtino įvairias strategijas, susijusias su ERTMS diegimu jų geležinkelių tinkluose. Iš aplankytų valstybių narių tik Danija, atsižvelgusi į dabartinės nacionalinės signalizacijos sistemos trūkumus ir į tai, kad sistema jau pasenusi, pasirinko panaikinti savo nacionalinę sistemą ir beveik visame savo nacionaliniame geležinkelių tinkle ERTMS įdiegti kaip bendrą signalizacijos sistemą. Visos kitos aplankytos valstybės narės pasirinko ERTMS diegti kaip papildoma programine įranga grindžiamą sistemą, papildančią jų nacionalines signalizacijos sistemas, visų pirma tada, kai tos nacionalinės sistemos dar galios 15–20 metų (pavyzdžiui, Vokietijoje).

35

Kad ERTMS būtų ES bendra signalizacijos sistema, reikia atsisakyti nacionalinių signalizacijos sistemų. Nei 2009 m., nei naujajame Diegimo Europoje plane nepateikta jokios nacionalinių signalizacijos sistemų naudojimo nutraukimo strategijos. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, valstybėse narėse nebuvo nustatyta nacionalinių signalizacijos sistemų naudojimo nutraukimo terminų. Tačiau valstybės narės nacionaliniuose įgyvendinimo planuose, Komisijai pateiktinuose iki 2017 m. liepos mėn., Komisijai turi pranešti apie savo nutraukimo terminus²⁴. Nepaisant sunkumų nustatant suderintą prievolę, privalomą visoms valstybėms narėms, tai, kad tokios informacijos nėra, geležinkelių įmonėms labai trukdo planuoti ilgalaikes investicijas ir tai nepadeda visoje ES sparčiau diegti ERTMS.

ERTMS kol kas diegiama ribotai ir padrikai

36

Palyginti su nustatytais tikslais (žr. 32 dalį), iš 51 000 km ilgio pagrindinio tinklo koridorių, kuriuose ERTMS turi būti įdiegta iki 2030 m., 2016 m. pabaigoje sistema veikė tik 4 121 km. Tai sudaro tik apie 8 % pagrindinio tinklo koridorių. Iš devynių pagrindinio tinklo koridorių pažangiausias yra Reino–Alpių koridorius – jame sistema jau įdiegta 13 % linijų. ERTMS įdiegimo kituose koridoriuose rodikliai svyruoja nuo 5 iki 12 % (žr. 4 diagramą)

37

Manome, kad dėl tokio žemo ERTMS diegimo lygio 2030 m. tikslams kyla rizika, nes vargu ar šie tikslai bus pasiekti, o dėl to gerokai mažėja galima sąveikos teikiama nauda. Išsamus Komisijos atliekamas neseniai patvirtinto Diegimo Europoje plano stebėjimas yra būtinas, nes tai yra būtina sėkmingo diegimo sąlyga.

38

ERTMS diegimo pagrindinio tinklo koridoriuose būklė ES valstybėse narėse labai skiriasi (žr. IV priedą). Iš šešių aplankytų valstybių narių tik Nyderlandai ir Ispanija buvo įvykdžiusios 2009 m. Diegimo Europoje plane nustatytus 2015 m. tikslus.

39

ERTMS riedmenyse ES diegiama taip pat lėtai – sistema įdiegta 2 700 transporto priemonių, t. y. 10 % viso ES transporto priemonių parko. Dauguma transporto priemonių, kuriose sistema jau įdiegta, priklauso greitųjų keleivinių traukinių parkui, veikiančiam daugiausia vidaus rinkose.

40

ERTMS dabar diegiama padrikai, daug atkarpų tarpusavyje nesujungtos (žr. 5 diagramą). Be to, nors, remiantis ES politika, į pagrindinio tinklo koridorius turėtų būti investuojama daugiausia, nustatėme pavienių linijų, nepatenkančių į pagrindinį tinklą ir nesujungtų su likusiu atitinkamu tinklu ar tarpvalstybine atkarpa. Nors ERTMS koncepciją inicijavo Komisija, ji nėra atlikusi tikslios bendro diegimo Europos lygmeniu apžvalgos, nes gali stebėti tik pagrindinį koridorių.

41

Keliais atvejais nustatėme, kad nederinamas ERTMS diegimas keliuose ir riedmenyse. Pavyzdžiui, Lenkijoje riedmenų, kuriuose įdiegta ERTMS, nupirkta, bet iš tikrųjų jie naudojami tik 218 km kelio (iš visų 3 763 km, tenkančių jos pagrindinio tinklo koridoriams), ir traukiniai 200 km/h greičiu gali važiuoti tik 89 km atkarpoje. Kitais atvejais naudojamuose traukiniuose ERTMS išjungta, nes likusioje kelio dalyje infrastruktūros objektai neturi ERTMS įrangos. Praktiškai ERTMS naudojama tik 6,5 % per dieną. Italijoje traukiniai, kuriuose įdiegta ERTMS, naudojami įvairiai – nuo 19 iki 63 %, vertinant pagal traukinio nuvažiuotus kilometrus, ir tik greitųjų geležinkelių linijose.

Daug infrastruktūros valdytojų ir geležinkelių įmonių nenori investuoti į ERTMS, nes nėra individualaus techninio ir ekonominio pagrindimo

Bendras teigiamas ERTMS poveikis ES lygmeniu, bet tik tolimoje ateityje

42

Galimą ERTMS naudą paprastai gautų visa visuomenė arba visas geležinkelių sektorius, o ne tiesiogiai pavieniai infrastruktūros valdytojai ir geležinkelių įmonės, nors būtent pastarieji turi priimti investicinį sprendimą diegti ERTMS arba jos nediegti ir būtent jiems tenka diegimo sąnaudos.

43

2016 m. Komisija techninio ir ekonominio pagrindimo ataskaitoje, apimančioje devynis pagrindinio tinklo koridorius²⁵, pateikė teigiamą bendrą ERTMS įdiegimo kiekviename koridoriuje techninį ir ekonominį pagrindimą. Tačiau iš šio pagrindimo matyti, kad galima nauda apskritai bus gauta tik tolimoje ateityje. Be to, šioje analizėje nenurodyta, ar ERTMS įdiegimo nauda bus didesnė už infrastruktūros valdytojų arba geležinkelių įmonių sąnaudas, vertinant individualiai ar net apimant visą kategoriją.

Tikimasi, kad į vieną sistemą investuos daug infrastruktūros valdytojų ir geležinkelio įmonių, turinčių labai skirtingų poreikių

44

Remiantis dabartiniais teisės aktais (žr. 30 ir 31 dalis), į ERTMS privalo investuoti įvairios geležinkelių sektoriaus suinteresuotosios šalys, turinčios labai įvairių poreikių: infrastruktūros valdytojai, kurių signalizacijos sistemos pasenusios ir neefektyvios, infrastruktūros valdytojai, kurių signalizacijos palyginti naujos ir veiksmingos, krovinių vežėjai, keleivių vežėjai, greitųjų traukinių operatoriai, tarptautinių ir vidaus geležinkelių operatoriai ir kiti. Kartu tikimasi, kad visi jie į ERTMS, kaip į bendrą signalizacijos sistemą, investuos vienu metu, remiantis tais pačiais teisės aktais nustatytais terminais, o investicijos į geležinkelių infrastruktūrą ir riedmenis paprastai būna ilgalaikės, jų vidutinė naudojimo trukmė – apie 30 metų.

45

Infrastruktūros valdytojų noras investuoti į ERTMS priklauso nuo jų esamos padėties. Keli infrastruktūros valdytojai turi tinkamai veikiančias ir palyginti naujas signalizacijos sistemas, todėl nenori investuoti į ERTMS (pavyzdžiui, Vokietijoje), o kitose valstybėse narėse signalizacijos sistemų naudojimo laikas eina į pabaigą arba saugos ar greičio požiūriu sistemos yra nebeefektyvios (pavyzdžiui, Danijoje, taip pat žr. 3 langelį). Pasak suinteresuotųjų šalių, su kuriomis kalbėtasi, nacionalinėms signalizacijos sistemoms pasenus galiausiai reikės įdiegti ERTMS; tačiau, kad ERTMS būtų sėkmingai įdiegta, labai svarbus veiksnys yra suderintas diegimo tvarkaraštis (žr. 70 dalį).

46

Kalbant apie geležinkelių įmones, poreikis, kad būtų ERTMS, priklauso nuo veiklos ir verslo rūšių. Pavyzdžiui, vertinant greitąjį ir paprastąjį eismą pastebima, kad su ERTMS susiję poreikiai labai skiriasi (visų pirma, kai vežami kroviniai ir didžiausias reikiamas greitis yra apie 100 km/h), taip pat labai skiriasi įmonių, veikiančių beveik tik vienoje šalyje, ir įmonių, kurių veikla – tarptautinis krovinių ir keleivių vežimas, poreikiai.

ERTMS investicijos yra brangios

47

Komisija tik 2015 ir 2016 m. pradėjo vertinti ERTMS diegimo sąnaudas ir atliko du tyrimus²⁶. Šis vertinimas apėmė tik ERTMS įrangos ir jos įdiegimo sąnaudas, ir buvo vertinami tik pagrindinio tinklo koridoriai. Vertinant šią sąnaudų kategoriją, sistemos diegimui kelyje gali prireikti 100 000–350 000 eurų kiekvienam kilometrui, t. y. atitinkamai 5–18 milijardų eurų.

48

Tačiau, kad ERTMS būtų iki galo įdiegta keliuose, bendros infrastruktūros valdytojams tenkančios sąnaudos nėra tik įrangos ir diegimo sąnaudos – jos apima ir kitus susijusius darbus, kurių reikia norint pereiti nuo visiškai veikiančios nacionalinės signalizacijos sistemos prie visiškai veikiančios ERTMS sistemos. Pasak Komisijos, šie darbai yra būtini diegiant ERTMS, nors oficialiai jie nėra šios sistemos dalis.

49

Dvi aplankytos valstybės narės (Danija ir Nyderlandai), pasirinkusios ERTMS diegti plačiai, t. y. visame savo nacionaliniame geležinkelių tinkle, parengė nacionalines ERTMS diegimo programas ir apskaičiavo biudžetą. Remdamiesi jų skaičiavimais įvertinome investicijų, kurių gali prireikti, kad ERTMS visiškai veiktų visos ES keliuose, mastą. Bendros apskaičiuotosios sąnaudos apima visas būtinas sudedamąsias dalis, pavyzdžiui, centralizavimo sistemos renovaciją, sistemos kūrimą, bandymą ir leidimo suteikimą, projektų valdymą, su telekomunikacijų ir radijo valdymo centrais susijusias investicijas, mokymą ir darbuotojų perskirstymą arba migracijos valdymą. Be to, keliams, kuriuose ERTMS įdiegta kaip papildoma sistema, gali prireikti papildomų eksploatacinių sąnaudų, kol nacionalinės sistemos nebereikės ir jos naudojimas bus nutrauktas.

50

Šiose dviejose valstybėse narėse bendros ERTMS diegimo keliuose sąnaudos yra 2,52 ir 4,9 milijardo eurų atitinkamai 2 132 ir 2 886 km linijų arba vidutiniškai 1,44 milijono eurų kiekvienam linijos kilometrui (daugiau informacijos pateikta V priede). Atlikus šių apskaičiuotųjų sumų linijinę ekstrapoliaciją matyti, kad bendros ERTMS diegimo keliuose visuose pagrindinio tinklo koridoriuose arba visuotiniame tinkle sąnaudos galėtų būti 73–177 milijardai eurų, tiksli suma priklauso nuo įdiegimo masto (žr. 3 lentelę). Dėl technologinės plėtros ir masto ekonomijos ateityje bendros ERTMS diegimo sąnaudos gali sumažėti.

51

Be ERTMS diegimo keliuose sąnaudų, tenkančių infrastruktūros valdytojams, ERTMS turi būti įdiegta ir lokomotyvuose, o už tai turi sumokėti geležinkelių įmonės. Esamų lokomotyvų, kuriuos reikia modifikuoti, kad jie galėtų važinėti keliais, kuriuose įdiegta ERTMS, ir naujų lokomotyvų, perkamų su jau įdiegta ERTMS, padėtis skiriasi.

52

Kalbant apie esamus lokomotyvus, dviejuose minėtuose Komisijos tyrimuose nurodyta, kad vienam lokomotyvui reikia 375 000–550 000 eurų, įskaitant ERTMS įrangą ir įdiegimą, bandymą, leidimų suteikimą, taip pat tai, kad transporto priemonės nebus galima naudoti tam tikrą laiką. Be to, apskaičiuota, kad kiekvienam lokomotyvui tenkančios su mokymu susijusios sąnaudos yra 20 000 eurų. Atsižvelgiant į tai, kad, kaip apskaičiuota, riedmenų, kuriuos reikia modifikuoti, vienetų yra 22 000 (žr. 39 dalį), pagal šį skaičių galima nustatyti, kad vidutinės viso riedmenų parko sąnaudos bus 11 milijardų eurų (daugiau informacijos pateikta V priede). Be to, dėl papildomos riedmenyse įdiegtos ERTMS įrangos gali prireikti papildomų eksploatacinių kiekvieno lokomotyvo sąnaudų, kol nacionalinės signalizacijos sistemos naudojimas bus nutrauktas.

53

Atlikdami auditą nustatėme, kad modifikavimo sąnaudos skiriasi ir labai priklauso nuo lokomotyvų, kuriuos reikės modifikuoti, skaičiaus ir šalių, kuriose jie bus naudojami, skaičiaus. Be to, didelių papildomų sąnaudų bus ir dėl vėlesnių privalomųjų ERTMS atnaujinimų, kurių prireiks nuolat plėtojant sistemą ir taisant programinės įrangos klaidas. Keliais atvejais nustatėme, kad bendros sąnaudos, tenkančios kiekvienam riedmenų vienetui, sudaro beveik milijoną eurų, ir į šią sumą neįtrauktos sąnaudos, kurių bus patirta dėl to, kad riedmenų tam tikrą laiką nebus galima naudoti, kaip parodyta 4 langelyje.

54

Naujuose lokomotyvuose arba traukinių sąstatuose ERTMS turi būti įdiegta neatsižvelgiant į tai, ar jie važinės linijomis, kuriose įdiegta ERTMS, ar ne. Aplankytų valstybių narių geležinkelių įmonės apskaičiavo, kad vidutinės vienam riedmenų vienetui tenkančios sąnaudos yra apie 300 000 eurų (apie 15 % viso lokomotyvo sąnaudų). Šios investicinės sąnaudos neįtrauktos į bendrą sistemos diegimo riedmenyse sąnaudų sąmatą, pateiktą pirmiau minėtuose tyrimuose.

55

Taigi ERTMS, kartu su būtinais susijusiais darbais, reikia brangių investicijų, o jas padengti turi infrastruktūros valdytojai ir geležinkelių įmonės. Bendros ERTMS įdiegimo ir keliuose, ir riedmenyse sąnaudos galėtų būti apie 80 milijardų eurų pagrindinio tinklo koridoriuose arba 190 milijardų eurų visuotiniame tinkle (žr. 3 lentelę). Tačiau šiuos darbus taip pat gali būti privaloma atlikti, jei kitos, ne ERTMS sistemos, pakeistų pasenusią signalizacijos įrangą arba sprendžiant neatliktų priežiūros darbų klausimą. Kadangi infrastruktūros valdytojai planuoja savo investicijas 30–50 metų laikotarpiui ir net pripažįstant, kad sunku numatyti būsimą technologijų raidą per tokį ilgą laikotarpį, labai svarbu parengti diegimo sąnaudų sąmatą ir patikimus planus, įskaitant finansavimą, nes negalima tikėtis, kad ES finansavimu bus padengtos diegimo sąnaudos, – reikia rasti ir kitų finansavimo šaltinių (žr. 73 dalį).

3 lentelė

ERTMS diegimo keliuose sąnaudų ekstrapoliacija remiantis Danijos ir Nyderlandų atvejais

	Pagrindinio tinklo koridoriai	Pagrindinis tinklas	Visuotinis tinklas
Ilgis (km)	51 000	66 700	123 000
Diegimo keliuose sąnaudų ekstrapoliacija (milijardai eurų)	73	96	177
Riedmenų modifikavimas (milijardai eurų)	11
Iš viso (milijardai eurų)	84	107	188

Šaltinis: Europos Audito Rūmai, remiantis Danijos ir Nyderlandų esamų nacionalinių sąmatų linijine ekstrapoliacija.

Suderinamumo ir stabilumo problemos, darančios neigiamą poveikį individualiam techniniam ir ekonominiam pagrindimui

Įvairių ERTMS versijų suderinamumo problemos

56

Suderinamumo problemų gali kilti pirmiausia dėl dviejų pagrindinių veiksnių: ERTMS integravimo į esamą kiekvienos valstybės narės nacionalinės signalizacijos sistemą ir atidėto ERTMS diegimo kitose valstybėse.

57

Europos Sąjungoje ERTMS diegiama nacionaliniuose geležinkelių tinkluose ir jų signalizacijos sistemose (t. y. įgyvendinami projektai, kai nauja programinė įranga diegiama tebenaudojant seną programinę įrangą). Dėl nacionaliniuose geležinkelių tinkluose sukurtų ERTMS sprendimų, pritaikytų konkrečiam tinklui, ES dabar nėra riedmenų, turinčių ERTMS įrangą ir galinčių važiuoti visomis geležinkelių atkarpomis, kuriose įdiegta skirtingų versijų ERTMS. Sąveikos problemų kyla ne tik tarpvalstybinėse atkarpose, besidriekiančiose tarp valstybių narių, bet ir toje pačioje šalyje (pavyzdžiui, Nyderlanduose). Be to, atkreipėme dėmesį, kad kol kas ERTMS diegiama tik linijose, o traukinių sotyse ir mazguose jos dar nėra.

58

Valstybės narės pasirinko ERTMS sistemą diegti įvairiuose jos plėtros etapuose ir įvairiose savo nacionalinių tinklų geležinkelių linijose. Techninės sąveikos specifikacijos buvo plėtojamos labai sparčiai, taigi buvo sunku užtikrinti bendrą sistemos stabilumą (vidutiniškai jos keitėsi kas dvejus metus) ir sistemą reikėjo kaskart atnaujinti. Pavyzdžiui, 2.3.0d funkcinė versija buvo išleista 2008 m. ir tebegalioja, bet per tą laiką buvo sukurta trečia funkcinė versija ir diegiant jai teikiamas pirmumas²⁷. Lokomotyvai, kuriuose įdiegta antros funkcinės versijos ERTMS, negalės važiuoti bėgiais, kuriuose įdiegta trečios funkcinės versijos ERTMS. Suinteresuotosios šalys tikisi, kad ateityje ši problema nebus tokia didelė, nes riedmenys, kuriuose įdiegta trečios funkcinės versijos sistema, galės važinėti bėgiais, kuriuose įdiegta antros funkcinės versijos sistema (žr. 5 langelį).

Pramonė turi pateikti suderintą versiją

59

ERTMS įranga nepakankamai tarpusavyje dera dar ir dėl to, kad pramonė rengia sprendimus, pritaikytus konkrečiam tinklui ir atitinkančius konkrečius kiekvienos valstybės narės reikalavimus, o šie ne visada būna tarpusavyje suderinti. Apie galimas problemas ir klaidas paprastai viešai nekalbama, dėl to daromas neigiamas poveikis mokymosi kreivei ir sunku rasti bendrų sprendimų.

60

Be to, atsižvelgiant į tai, kad planuojamos netolimos ateities investicijos, kurių reikės pagal naująjį Diegimo Europoje planą, yra didžiulio masto, kyla rizika, kad pramonė gali būti nepasirengusi pateikti stabilią ir suderintą įrangos versiją. Pramonės gebėjimas pateikti produktą priklausys nuo to, kiek konkretūs konkursai, kuriuos skelbs infrastruktūros valdytojai ir geležinkelių įmonės, bus specializuoti. Nacionaliniai skirtumai gali lemti ir didesnes sąnaudas, ir didesnę sąveikai kylančią riziką.

Ilgos sertifikavimo procedūros siekiant užtikrinti suderinamumą

61

Sertifikuojant ERTMS dalyvauja notifikuotosios įstaigos, atsakingos už bandymą ir sertifikavimą, ir nacionalinės saugos institucijos, teikiančios leidimus. Siekdami gauti linijos įrangos ar riedmenų įrangos sertifikatą infrastruktūros valdytojai ir geležinkelių įmonės paprastai su nacionaline saugos agentūra glaudžiai bendradarbiauja nuo pat projekto pradžios, dar net nepateikę oficialios paraiškos (tai vadinama išankstinio tarimosi procedūra).

62

Atlikdami auditą nustatėme, kad sertifikavimo ir leidimų teikimo procesai gana ilgi ir trunka vidutiniškai metus ar dvejus – tai priklauso nuo to, kiek ilgai trunka tos neoficialios išankstinio tarimosi procedūros. Nustatėme, kad tais atvejais, kai vykdoma tarpvalstybinė veikla, itin sudėtinga ir brangu sertifikuoti riedmenis, nes esama nacionalinių skirtumų, o dėl jų taip pat kyla kliūčių nacionalinių saugos institucijų atlikto darbo abipusiam pripažinimui kitose valstybėse narėse (žr. 6 diagramą).

Svarbesnis ERA vaidmuo – teigiamas poslinkis kuriant bendrą Europos geležinkelių erdvę

63

Tai, kad pastaruoju metu buvo keičiami teisės aktai ir ERA suteiktas svarbesnis vaidmuo, yra teigiamas poslinkis kuriant bendrą Europos geležinkelių erdvę. Ketvirtajame geležinkelių dokumentų rinkinyje Europos geležinkelių agentūrai, kaip oficialiai ERTMS sistemos valdymo institucijai, nustatyta užduočių: geležinkelių įmonėms teikti visoje ES galiojančius saugos sertifikatus ir daugiau nei vienoje valstybėje narėje naudojamų transporto priemonių bei ERTMS posistemių leidimus, taip pat tikrinti techninius kelio įrangos sprendimus, pateikiamus pasiūlymuose, kuriuos nuo 2019 m. vidurio teiks infrastruktūros valdytojai. Be to, ERA teks ir svarbesnė priežiūros funkcija – jai reikės prižiūrėti notifikuotąsias įstaigas ir nacionalines saugos agentūras bei vertinti konkursų, rengiamų ES bėgių keliuose diegiant ERTMS, dokumentaciją.

64

Tačiau tebėra didžiulių uždavinių ir dėl jų ERTMS diegimui kyla rizika. Tai pirmiausia susiję su:

• ERA, ERTMS sistemos valdymo institucijos, atsakingos už visą projektą, kuriam reikia šimtų milijonų eurų, administraciniais gebėjimais ir jos padidėjusiu vaidmeniu pagal 4-ąjį geležinkelių dokumentų rinkinį;
• praktinių gairių ir mokymo poreikiu, dėl ko sumažėtų stati ir brangi mokymosi, susijusio su praktiniu ERTMS rengimu ir diegimu valstybėse narėse, kreivė.
• padidėjusiu ERA vaidmeniu prižiūrint notifikuotąsias įstaigas ir nacionalines saugos agentūras bei jos gebėjimu patikrinti ERTMS techninius kelių įrangos sprendimus, nes gali būti, kad dėl taikomų techninių sąveikos specifikacijų Europos geležinkelių agentūrai bus neįmanoma konkursų dokumentuose pastebėti suderinamumo problemų;
• apeliacinių skundų teikimo ir pranešimo apie prastos kokybės sertifikatus priemonėmis – jas reikia standartizuoti, kaip ir ERTMS bandymus, ES lygmeniu atliktinus keliuose, kaip jau daroma, kai ERTMS įdiegiama riedmenyse.

65

Siekiant padėti sukurti bendrą Europos geležinkelių erdvę, 2014 m. buvo įsteigta viešojo ir privačiojo sektorių partneryste grindžiama bendroji įmonė „Shift2Rail“. Atkreipėme dėmesį, kad ERA vaidmuo šios įmonės valdančiojoje taryboje ribotas – ERA yra tik stebėtoja, be to būtinas glaudesnis „Shift2Rail“ ir ERA bendradarbiavimas. Todėl esama rizikos, kad ERA, stebėdama ir konsultuodama įmonę „Shift2Rail“ jos sukurtų rezultatų klausimais, gali praleisti galimybę veikti greitai, visų pirma atsižvelgiant į tai, kad bendroji įmonė vykdo ne tik pirminius mokslinius tyrimus, bet ir kuria produktus, tokius kaip automatinio traukinio valdymo įrenginį, sukurtą veikti su būsimų versijų ERTMS. Labai svarbu užtikrinti kuriamų naujų ERTMS funkcijų suderinamumą su dabartinėmis techninėmis sąveikos specifikacijomis, kad sąveiką būtų galima užtikrinti ir ateityje.

Naujasis Diegimo Europoje planas – žingsnis pirmyn, bet tebekyla didžiulių uždavinių

66

Nors paaiškėjo, kad greičiausiai bus neįmanoma laikytis 2009 m. Diegimo Europoje plane nustatytų ERTMS įdiegimo terminų, Komisija nusprendė nė vienai valstybei narei, neįvykdžiusiai savo pareigų, susijusių su ERTMS diegimu koridorių atkarpose, netaikyti pažeidimo nagrinėjimo procedūros. Vietoj to, 2014 m. gruodžio mėn. Komisija ir Europos koordinatorius ERTMS diegimo klausimais paskelbė Proveržio programą (angl. „Breakthrough Programme“)²⁸, kad paspartintų ERTMS įgyvendinimą visoje ES ir kad būtų patvirtintas naujas diegimo planas.

67

Dėl šios programos su valstybėmis narėmis rengtos aukšto lygio derybos. Vyko Europos koordinatoriaus ir nacionalinių ministerijų bei infrastruktūros valdytojų diskusijos. Remdamasi Proveržio programa ir derybų rezultatais Komisija parengė naująjį Diegimo Europoje planą, jo forma – teisėkūros procedūra priimtas aktas, tiesiogiai taikytinas ES valstybėms narėms. Oficialiai jis paskelbtas 2017 m. sausio 5 d.²⁹

68

Valstybių narių remiamas naujasis Diegimo Europoje planas yra žingsnis link tikrovę labiau atitinkančio diegimo, bet tebekyla didelių uždavinių. Pirmiausia, kaip ir anksčiau, į planą neįtraukta jokio bendro ERTMS diegimo vertinimo sąnaudų. Antra, jis niekaip nesusietas su kokiu nors specialiai tam skirtu finansavimu, nenurodytas ir tokio finansavimo šaltinis; taigi reikia ieškoti kitų paskatų, kad sektorius pasiektų nustatytus tikslus. Be to, dar nenustatyta teisiškai privalomų terminų, iki kurių turėtų būti nutrauktas dabartinių nacionalinių sistemų naudojimas, siekiant užtikrinti, kad ERTMS būtų vienintelė (o ne papildoma) signalizacijos sistema.

69

Kalbant apie ilgalaikį nuspėjamumą, kurio geležinkelių įmonėms reikia, kad galėtų planuoti savo investicijas, naujajame Diegimo Europoje plane nurodyti tik 2017–2023 m. laikotarpio konkretūs sistemos diegimo keliuose tikslai, o prie kitų atkarpų, kuriose sistemą reikės diegti, nurodyta „po 2023 m.“ ir nenustatyta jokių konkrečių terminų (išskyrus bendrąjį terminą – 2030 m.). Tai valstybėms narėms trukdo derinti diegimo veiksmus ir neskatina geležinkelių įmonių atitinkamai planuoti savo investicijas į sistemos diegimą riedmenyse. Taip pat nustatėme, kad dėl per ateinančius penkerius metus tikėtinų teisėkūros procedūra priimtų aktų peržiūrų (žr. 33 dalį) geležinkelių įmonėms bus labai sunku priimti sprendimus dėl ilgalaikių investicijų.

70

Be to, planuojamam diegimui, nustatytam naujai priimtame Diegimo Europoje plane, neigiamą poveikį daro ir tai, kad yra nesuderinti valstybių narių veiksmų tarpvalstybinėse atkarpose tvarkaraščiai. Iš to matyti, kad valstybės narės sistemos diegimą planuoja atsižvelgdamos į savo nacionalinius poreikius ir nepaiso jokių įsipareigojimų, susijusių su ES prioritetais. Pavyzdžiui, remiantis dabartiniais planais, Vokietija ketina sistemą iki 2030 m. įdiegti tik 60 % savo pagrindinio tinklo koridorių geležinkelių linijų, ir nė vienoje linijoje sistema nebus įdiegta 100 %.

ES finansavimas gali apimti tik ribotą brangių investicijų dalį, be to, jis ne visada tinkamai valdytas ir paskirstytas

ES finansavimu, kurį galima naudoti ERTMS diegti, galima padengti tik ribotą investicijų dalį

71

2007–2013 m. ERTMS diegimo keliuose ir riedmenyse investicijoms iš ES biudžeto skirta apytikriai 1,2 milijardo eurų; lėšos gautos iš dviejų šaltinių: 645 milijonai eurų skirti pagal TEN-T programą, o 574 milijonai eurų, kaip apskaičiuota, skirti iš struktūrinių fondų (ERPF ir Sanglaudos fondo) (apskaičiuota, kad ERTMS daliai tenka 10 % pagrindinių geležinkelio investicijų).

72

2014–2020 m. programavimo laikotarpiu iš ES biudžeto ir toliau remiamas ERTMS diegimas – apskaičiuota, kad tam skirtas bendras biudžetas yra 2,7 milijardo eurų. Kalbant apie EITP, tris kartus buvo skelbtas specialus kvietimas teikti projektų paraiškas, bendra ERTMS projektams pagal EITP iki 2020 m. skiriama suma – 850 milijonų eurų³⁰. ERTMS projektams, įgyvendinamiems reikalavimus atitinkančiuose regionuose, lėšų (iki 1,9 milijardo eurų) gali būti skirta ir iš Europos struktūrinių ir investicijų fondų (ESI fondų)³¹.

73

ES finansavimas, kurį galima naudoti ERTMS, sudaro tik labai nedidelę procentinę bendrų diegimo sąnaudų dalį, o didžioji dalis finansavimo turi būti gauta iš kitų šaltinių. Kaip nurodyta 55 dalyje, ERTMS diegimo (ir keliuose, ir riedmenyse) pagrindinio tinklo koridoriuose sąnaudos yra apie 90 milijardų eurų. ES finansinė parama ERTMS projektams 2007–2020 m. yra 4 milijardai eurų arba mažiau nei 5 % visų ERTMS diegimo pagrindinio tinklo koridoriuose sąnaudų.

74

Per pastaruosius du EITP kvietimus teikti projektų paraiškas pateiktų projektų pasiūlymų vertė buvo atitinkamai 5,6 karto ir 4 kartus didesnė nei galimas finansavimas (tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, trečiojo kvietimo paraiškos dar nebuvo įvertintos). Taigi, net jeigu 100 % ES finansavimo būtų sėkmingai panaudota, kad ERTMS būtų įdiegta visoje ES, infrastruktūros valdytojams ir geležinkelių įmonėms vis tiek reikėtų didžiąją daugumą sąnaudų padengti iš kitų šaltinių.

Įvairios ERTMS projektų problemos, kurių kyla dėl valdymo būdo

Nevykdoma stebėsena, per mažai naudojamas ES finansavimas taikant pasidalijamojo valdymo principą

75

Nustatėme, kad, kitaip nei INEA įgyvendinant TEN-T ir EITP projektus, Regioninės ir miestų politikos generalinis direktoratas, vertindamas, ar įgyvendinti projektai atitinka technines sąveikos specifikacijas, nesinaudoja ERA ar išorės ekspertų paslaugomis. Todėl atsiranda galimų problemų, susijusių su įvairių įdiegtų ERTMS versijų suderinamumu, rizika.

76

Įgyvendinant sanglaudos politikos projektus, ERTMS investicijos paprastai sudaro dalį geležinkelio sektoriaus investicijų į renovaciją ar statybą. Signalizacijos įranga diegiama tik galutiniame proceso etape. Tokių projektų įgyvendinimas gali būti vilkinamas, kartais iki tinkamumo finansuoti laikotarpio pabaigos. Taigi projektus reikia finansuoti pagal kito laikotarpio programas – taip buvo Lenkijoje. Todėl praktiškai 2007–2013 m. ES finansavimas ERTMS investicijoms naudotas ribotai (žr. III priedą).

Didžiulis biudžetinių įsipareigojimų panaikinimo lygis taikant tiesioginio valdymo principą

77

Nors pateiktų projektų paraiškų vertė buvo didesnė nei galimas finansavimas (žr. 74 dalį), pirminiams TEN-T asignavimams³² ERTMS projektams 2007–2013 m. programavimo laikotarpiu buvo būdingas didžiulis biudžetinių įsipareigojimų panaikinimo lygis. Vertinant bendrą ES padėtį, 50 % TEN-T lėšų, iš pradžių skirtų ERTMS projektams, atžvilgiu biudžetiniai įsipareigojimai buvo panaikinti (žr. 4 lentelę), ir tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, iš 645 milijonų eurų buvo išmokėta tik 218 milijonų eurų (34 %). Biudžetinių įsipareigojimų panaikinimo lygis šešiose auditui pasirinktose valstybėse narėse yra net 86 %³³.

4 lentelė

Laikinas biudžetinių įsipareigojimų, susijusių su TEN-T parama ERTMS projektams, panaikinimas (2007–2013 m. programavimo laikotarpis)

Valstybė narė	Danija	Italija	Vokietija	Ispanija	Lenkija	Nyderlandai	Šešios atrinktos valstybės narės	Iš viso ES
Įsipareigojimų panaikinimo lygis	100 %	94 %	92 %	83 %	75 %	38 %	86 %	50 %

Šaltinis: Europos Audito Rūmų skaičiavimai, paremti INEA 2017 m. sausio mėn. duomenimis.

78

Pagrindinė šio biudžetinių įsipareigojimų panaikinimo priežastis yra tai, kad ES finansinės nuostatos nesuderintos su ERTMS projektų gyvavimo ciklu, o tam neigiamą poveikį, be kita ko, gali daryti ir tai, kad ilgai trunka bandymo bei sertifikavimo procedūros, arba tai, kad keičiamos techninės specifikacijos ir nacionalinės įgyvendinimo strategijos. Vėluojant įgyvendinti projektą ar sumažinant pirminio projekto įgyvendinimo mastą, skirtas lėšas teko visiškai arba iš dalies panaikinti, nes gavėjams buvo neįmanoma projekto užbaigti per tinkamumo finansuoti laikotarpį, nustatytą kvietime teikti pasiūlymus.

79

Esama rizikos, kad EITP lėšos gali būti panaikintos ir 2014–2020 m. programavimo laikotarpiu. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, išmokėta 50 milijonų eurų iš paskirtų 689 milijonų eurų (7,3 %). Keturi projektai, kuriems skirta bendra 30,7 milijono eurų ES parama, nutraukti net negavus jokio išankstinio finansavimo ir nepasirašius dotacijos susitarimo, kadangi buvo pakeisti įgyvendinimo planai ar dėl pernelyg didelių tiekėjų prašomų sąnaudų.

80

ES lėšos, panaikintos ankstyvajame programavimo laikotarpio etape, gali būti iš naujo naudojamos kitiems ERTMS projektams finansuoti. Tačiau Komisija neturi aiškios informacijos, kokia sumų, nepanaudotų ERTMS veiksmams ir susigrąžintų, dalis iš tikrųjų buvo vėl paskirta ERTMS. Visos vėlesniame programavimo laikotarpio etape (t. y. po 2013 m.) jau panaikintos arba panaikintinos ES lėšos grąžinamos į bendrąjį ES biudžetą, taigi galimybė ERTMS diegimui gauti ES lėšų sumažėja.

ES finansavimas ne visada tinkamai paskirstytas

Vertinant diegimą keliuose, per mažai dėmesio skiriama tarpvalstybinėms atkarpoms ir pagrindinio tinklo koridoriams, visų pirma sanglaudos politikos srityje

81

Kaip matyti iš mūsų atliktos auditui atrinktų projektų analizės (žr. 86 dalį), ES finansavimas ne visada koncentruotai skiriamas pagrindinio tinklo koridoriams. Tai visų pirma pasakytina apie sanglaudos politikos paramą, nes diegti ERTMS privaloma visais atvejais, kai geležinkelio linija renovuojama arba tiesiama nauja, kad ir kur projektas būtų įgyvendinamas. Tai neatitinka Mobilumo ir transporto generalinio direktorato nuostatos, kad pirmumas turi būti teikiamas koridoriams (t. y. ERTMS koridoriams ar pagrindinio tinklo koridoriams) (žr. 30 dalį), ir dėl to ES lėšos gali būti naudojamos neveiksmingai, nes linijoje, kurioje ERTMS turi būti įdiegta pagal sanglaudos politiką, ERTMS praktiškai gali būti nenaudojama ilgą laiką, o vėliau gali reikėti signalizacijos sistemą atnaujinti.

82

Kalbant apie sienas kertančias linijas, tarpvalstybinėms kelio atkarpoms skirta tik nedidelė ES parama, nors tai ir neatitinka ES politikos ir 2005 bei 2010 m. Audito Rūmų pateiktų rekomendacijų: šešiose aplankytose valstybėse narėse iš 31 kelio įrangos projekto, atrinkto tikrinti, tik šeši buvo susiję su tarpvalstybinėmis atkarpomis, o du iš šių projektų buvo nutraukti (Vokietijoje).

83

Kalbant apie šiam auditui atrinktas valstybes nares, Vokietijoje nė vienoje tarpvalstybinėje atkarpoje ERTMS nenaudojama komerciniais tikslais, nors Austrija, Belgija ir Nyderlandai keliose atkarpose prie savo sienų su Vokietija sistemą jau įdiegė. Nyderlandai sistemą įdiegė ir tarpvalstybinėse atkarpose prie sienos su Belgija, o Ispanijoje yra viena tarpvalstybinė atkarpa prie sienos su Prancūzija, kurioje sistema veikia, tačiau tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, Danijoje, Italijoje ir Lenkijoje nebuvo nė vienos pagrindinio tinklo koridorių tarpvalstybinės atkarpos, kurioje sistema būtų įrengta.

ES finansavimas, galimas įrangos diegimui riedmenyse, daugiausia naudotas vidaus eismo riedmenims

84

Diegimui riedmenyse skiriama ES finansine parama daugiausia naudojasi geležinkelių įmonės, o jų keleiviniai traukiniai važinėja beveik vien tik vidaus linijomis. Vertinant šešias aplankytas valstybes nares, 70 % TEN-T ir EITP paramos, 2007–2015 m. laikotarpiu skirtos diegti įrangai riedmenyse, buvo skirta geležinkelių įmonėms, kurių keleiviniai traukiniai važinėja vidaus maršrutais. Krovininiams traukiniams (labiau tikėtina, kad jie važinės ir tarptautiniais maršrutais) teko likę 30 % galimos paramos.

85

Be to, krovininių traukinių lokomotyvai neatitinka paramos modifikavimui teikimo reikalavimų pagal sanglaudos politiką. Iš šio šaltinio ES paramą, skiriamą naujiems riedmenims įsigyti ar esamiems atnaujinti, gali gauti tik keleiviniai traukiniai, važinėjantys vidaus maršrutais, vykdant viešųjų paslaugų įsipareigojimą, ir paprastai priklausantys įsitvirtinusiam geležinkelių operatoriui.

ES bendrai finansuojamų projektų, tikrintinų atliekant auditą, būklė: vėlavimas, biudžetinių įsipareigojimų panaikinimas ir neteisingai paskirstytos lėšos

86

Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, iš 31 tikrinti atrinkto kelių įrangos projekto 14 buvo užbaigti, nors užbaigti penkis projektus vėluota, o vienas projektas užbaigtas sumažinus jo apimtį. 13 projektų tebebuvo įgyvendinama, įskaitant tris, kuriuos įgyvendinti vėluota, o vienu atveju dėl to buvo visiškai panaikintas paskirtas ES finansavimas. Keturi projektai buvo nutraukti, taigi skirtas ES finansavimas galiausiai buvo panaikintas. Šeši iš 31 kelių įrangos projekto visai nebuvo įgyvendinami arba tik iš dalies buvo įgyvendinami TEN-T koridoriuose. Tai pirmiausia pasakytina apie sanglaudos politikos projektus (keturi iš 11 projektų).

87

Vertinant įrangos diegimą riedmenyse, 16 iš 20 projektų buvo užbaigti, įskaitant devynis vėluotus užbaigti projektus ir tris projektus, kurie užbaigti sumažinus jų apimtį. Du projektai buvo tebeįgyvendinami, bet vienu atveju dėl vėlavimo buvo panaikintas ES finansavimas, o kitu atveju projektas buvo ir vėluojamas įgyvendinti, ir įgyvendinamas sumažintos apimties. Du projektai buvo nutraukti, taigi visas skirtas ES finansavimas panaikintas. Išsamesnė informacija pateikta III priede.

Išvados ir rekomendacijos

88

Apskritai Audito Rūmai nustatė, kad ERTMS diegimas buvo pagrįstas strateginiu politiniu sprendimu ir pradėtas neparengus bendrų sąnaudų sąmatos ir tinkamai nesuplanavus, nors paties projekto vertė iki 2050 m. gali būti apie 190 milijardų eurų. Nors ERTMS koncepcija ir vizija padidinti sąveiką geležinkelių sektoriuje iš esmės neabejojama, kol kas ERTMS diegiama lėtai ir padrikai. Dabartinis ERTMS diegimo lygis gali būti pirmiausia paaiškintas tuo, kad daug infrastruktūros valdytojų ir geležinkelių įmonių nenori investuoti į ERTMS įrangą dėl su tuo susijusių išlaidų ir dėl to, kad daugeliui jų nėra parengta individualaus techninio ir ekonominio pagrindimo (pavyzdžiui, valstybėse narėse su gerai veikiančiomis nacionalinėmis sistemomis, kurios dar ilgai galios). Net jeigu ES finansavimas galėtų būti geriau valdomas ir skirstomas, juo būtų galima padengti tik tam tikrą brangių investicijų sumą.

89

Dėl to kyla rizika ne tik nepasiekti 2030 metams nustatytų ERTMS diegimo tikslų ir prarasti ligi šiol atliktas investicijas, bet ir nesukurti bendros geležinkelių erdvės, o ši erdvė – vienas pagrindinių Komisijos politikos tikslų. Tai taip pat gali daryti neigiamą poveikį geležinkelių transporto konkurencingumui, palyginti su krovinių vežimu keliais.

ERTMS buvo strateginis politinis sprendimas, sistema buvo paskelbta neparengus jokių bendrų sąnaudų sąmatų ir tinkamai nesuplanavus jos diegimo

90

Nors politinis sprendimas visoje ES diegti bendrą signalizacijos sistemą priimtas, neparengta bendrų sąnaudų sąmata, kuria remiantis būtų galima nustatyti reikiamą finansavimą ir jo šaltinius, o projektas yra brangus. Teisės aktais nustatytomis prievolėmis nereikalauta nutraukti nacionalinių sistemų naudojimo, be to, tos prievolės ne visada atitinka ES transporto politikoje nustatytus įgyvendinimo terminus ir prioritetus. Tuo metu, kai buvo atliekamas auditas, ERTMS įdiegimo lygis visoje ES buvo žemas.

1 rekomendacija. ERTMS diegimo sąnaudų vertinimas

Komisija ir valstybės narės turėtų išanalizuoti bendras valstybėms narėms tenkančias ERTMS diegimo (ir keliuose, ir riedmenyse) sąnaudas pagrindiniame tinkle ir visuotiniame tinkle, kad visoje ES būtų sukurta bendra signalizacijos sistema, atsižvelgiant į tai, kad tokios rūšies investicijų laikotarpis yra 30–50 metų. Vertinant reikėtų įtraukti ne tik ERTMS įrangos ir įdiegimo sąnaudas, bet ir kitas susijusias sąnaudas – reikėtų atsižvelgti į patirtį, įgytą valstybių narių, kurios pirmosios ERTMS diegia plačiu mastu.

Terminas – iki 2018 m. pabaigos.

2 rekomendacija. Nacionalinių signalizacijos sistemų naudojimo nutraukimas

Komisija su valstybėmis narėmis turėtų susitarti dėl tikroviškų, koordinuojamų ir teisiškai privalomų nacionalinių signalizacijos sistemų naudojimo nutraukimo tikslų, kad ERTMS nebūtų tik papildoma sistema.

Terminas – iki 2018 m. pabaigos.

Daug infrastruktūros valdytojų ir geležinkelių įmonių nenori investuoti į ERTMS, nes nėra individualaus techninio ir ekonominio pagrindimo

91

Nors ES lygmeniu bendras ERTMS rezultatas ilgainiui galėtų būti teigiamas, daug infrastruktūros valdytojų ir geležinkelių įmonių nenori į ją investuoti, nes nėra individualaus techninio ir ekonominio pagrindimo. ERTMS yra bendra sistema, skirta daugybei infrastruktūros valdytojų ir geležinkelių įmonių, turinčių skirtingų poreikių, kartu ji susijusi su brangiomis investicijomis, paprastai neteikiančiomis greitos grąžos tiems, kam tenka padengti sąnaudas. Problemos, kurių kyla dėl skirtingų įdiegtų ERTMS versijų suderinamumo ir ilgai trunkančių sertifikavimo procedūrų, neigiamą poveikį daro ir infrastruktūros valdytojams bei geležinkelių įmonėms skirtam individualiam techniniam ir ekonominiam pagrindimui. Nors naujasis Diegimo Europoje planas parengtas, norint ERTMS sėkmingai įdiegti, dar reikia išspręsti svarbius uždavinius. Svarbu, kad ERA turėtų administracinių pajėgumų, kad ji galėtų būti ERTMS sistemos valdymo institucija, atsižvelgiant į jos padidėjusį vaidmenį ir atsakomybę pagal ketvirtąjį geležinkelio dokumentų rinkinį.

3 rekomendacija. Infrastruktūros valdytojams ir geležinkelių įmonėms parengti individualų techninį ir ekonominį pagrindimą

Komisija ir valstybės narės kartu su geležinkelių sektoriaus suinteresuotosiomis šalimis ir įmonėmis tiekėjomis, susijusiomis su ERTMS, turėtų nagrinėti įvairius finansinius mechanizmus, kuriais individualius ERTMS projektus būtų galima remti pernelyg nesikliaunant ES biudžetu.

Terminas – iki 2018 m. vidurio.

4 rekomendacija. Sistemos suderinamumas ir stabilumas

1. Komisija ir ERA, padedamos įmonių tiekėjų, turėtų užtikrinti ERTMS specifikacijų stabilumą, ištaisyti likusias klaidas ir pašalinti įvairių jau naudojamų keliuose įdiegtos ERTMS versijų nesuderinamumą ir užtikrinti, kad ateityje tarpusavyje derėtų visos ERTMS linijos. Tam ERA iki teisės aktais nustatyto termino, t. y. 2019 m. birželio mėn., turėtų aktyviai bendradarbiauti su infrastruktūros valdytojais ir nacionalinėmis saugos institucijomis.

   Terminas – nedelsiant.

2. Komisija ir ERA, aktyviai bendradarbiaudamos su įmonėmis tiekėjomis, turėtų nustatyti standartizuotų riedmenų, kuriuos būtų galima naudoti visose linijose, kuriose įdiegta ERTMS, parengimo eksploatuoti veiksmų gaires.

   Terminas – iki 2018 m. vidurio.

3. Komisija ir ERA turėtų dirbti kartu pramonės sektoriumi, kad galėtų inicijuoti ir prižiūrėti vystymą ir skatinti standartinius ERTMS projektų pasiūlymų šablonus, kuriuos galėtų naudoti visi infrastruktūros valdytojai ir geležinkelių įmonės, taip užtikrinant, kad įmonės teiktų tik suderinamą ERTMS įrangą.

   Terminas – iki 2018 m. vidurio.

4. Komisija ir ERA turėtų palengvinti mokymosi procesą asmenims, dalyvaujantiems ERTMS diegiant ir naudojant kiekvienoje valstybėje narėje, kad mokymosi kreivė nebūtų tokia stati; tam reikėtų ieškoti įvairių sprendimų, pavyzdžiui, koordinuoti mokymą arba keistis informacija ir gairėmis.

Terminas – iki 2018 m. vidurio.

5 rekomendacija. ERA vaidmuo ir ištekliai

Komisija turėtų vertinti, ar ERA turi būtinų išteklių, kad galėtų veikti kaip efektyvi ir veiksminga sistemos valdymo institucija ir vykdyti savo padidėjusias pareigas bei prisiimti atsakomybę dėl ERTMS įgyvendinant ketvirtąjį geležinkelio dokumentų rinkinį.

Terminas – iki 2018 m. vidurio.

6 rekomendacija. Nacionalinių diegimo planų derinimas, stebėjimas ir vykdymo užtikrinimas

1. valstybės narės turėtų suderinti savo nacionalinius diegimo, visų pirma, kai naujajame Diegimo Europoje plane nustatyta, kad terminas yra po 2023 m. Komisija turėtų atidžiai stebėti, kaip įgyvendinamas naujasis Diegimo Europoje planas, bei užtikrinti, kad jis būtų įgyvendinamas. Jeigu tik įmanoma, valstybės narės turėtų laiko požiūriu suderinti ankstesnių tarpvalstybinių projektų įgyvendinimo terminus, siekiant išvengti padriko ERTMS diegimo.

   Terminas – nedelsiant.

2. Atsižvelgiant į tai, kad planuojami ERTMS sektoriaus laikotarpiai labai ilgi (iki 2050 m.), Komisija, pasitarusi su valstybėmis narėmis, turėtų nustatyti riboženklius, kad būtų galima tinkamai stebėti pažangą.

Terminas – pagrindiniam tinklui: iki 2020 m. pabaigos. Visuotiniam tinklui: iki 2023 m.

ES finansavimas gali apimti tik ribotą brangių investicijų dalį, be to, jis ne visada tinkamai valdytas ir paskirstytas

92

ERTMS investicijoms ir į kelio, ir į riedmenų įrangą galima gauti ES finansinę paramą, bet ja galima padengti tik tam tikrą bendrų diegimo sąnaudų sumą. Dauguma investicijų tenka pavieniams infrastruktūros valdytojams ir geležinkelių įmonėms, iš ERTMS diegimo ne visada turinčioms naudos, bent ne greitai gaunamos. Be to, ne visas galimas ERTMS skirtas ES finansavimas galiausiai buvo skirtas ERTMS projektams, be to, ne visas jis buvo tinkamai paskirstytas.

7 rekomendacija. ES lėšų naudojimas ERTMS projektams

Komisija turėtų koreguoti EITP finansavimo procedūras, kad jos labiau atitiktų ERTMS projektų gyvavimo ciklą, kad būtų gerokai sumažintas biudžetinių įsipareigojimų panaikinimo lygis ir kad kuo daugiau ES lėšų būtų naudojama ERTMS investicijoms finansuoti.

Terminas – pradedant nuo 2020 m.

8 rekomendacija. Geresnis ES lėšų paskirstymas

Komisija ir valstybės narės ES lėšas, kurių galima gauti ERTMS projektams, turėtų geriau paskirstyti, kai taikomas ir pasidalijamojo, ir tiesioginio valdymo principas:

1. lėšas skiriant kelių įrangai, jos turėtų būti skiriamos tarpvalstybinėms atkarpoms ar pagrindinio tinklo koridoriams, atsižvelgiant į ES transporto politikos prioritetus;
2. lėšas skiriant riedmenų įrangai, pirmumas turėtų būti teikiamas geležinkelių operatoriams, kurių didžioji dalis veiklos susijusi su tarptautiniu eismu, taip skatinant vienarūšio ir įvairiarūšio vežimo konkurenciją.

Terminas – nedelsiant, pradedant nuo naujų projektų paraiškų.

Šią ataskaitą priėmė II kolegija, vadovaujama Audito Rūmų narės Ilianos IVANOVOS, 2017 m. liepos 12 d. Liuksemburge įvykusiame posėdyje.

Terminų žodynėlis

Diegimo Europoje planas: dokumentas, dėl kurio galutinai susitarta 2009 m.; jis įtrauktas į Komisijos sprendimą 2009/561/EB dėl techninių sąveikos specifikacijų įgyvendinimo. Diegimo Europoje planu siekiama „užtikrinti, kad lokomotyvai, drezinos ir kiti geležinkelių riedmenys, kuriuose įdiegta ERTMS, palaipsniui galėtų įvažiuoti į kuo daugiau geležinkelių linijų, uostų, terminalų ir skirstymo stočių nereikalaujant, kad juose būtų papildomai įrengta nacionalinė įranga“.

Europos geležinkelių eismo valdymo sistema (ERTMS): didelis Europos pramonės projektas, kuriuo siekiama pakeisti skirtingas nacionalines traukinių kontrolės ir valdymo sistemas. Šią sistemą sudaro dvi pagrindinės sudedamosios dalys – automatinė traukinio apsaugos sistema (ja siekiama pakeisti esamas nacionalines automatines traukinio apsaugos sistemas), Europos traukinių kontrolės sistema ir radijo ryšio sistema, skirta perduoti balso ir radijo duomenis tarp bėgių kelio ir traukinio ir pagrįsta standartine GSM technologija, bet naudojanti specialiai geležinkeliui skirtus dažnius.

Europos infrastruktūros tinklų priemonė (EITP): nuo 2014 m. pagal Europos infrastruktūros tinklų priemonę (EITP) finansinė pagalba teikiama trims sektoriams: energetikos, transporto bei informacinių ir ryšių technologijų (IRT). Šiose trijose srityse nustatyti per artimiausią dešimtmetį įgyvendintini investavimo pagal EITP prioritetai – elektros energijos ir dujų koridoriai, atsinaujinančiųjų energijos išteklių naudojimas, tarpusavyje sujungti transporto koridoriai ir ekologiškesnės transporto rūšys, didelės spartos plačiajuosčio ryšio jungtys ir skaitmeniniai tinklai.

Europos regioninės plėtros fondas (ERPF): Europos regioninės plėtros fondo paskirtis – padedant ištaisyti pagrindinius regionų pusiausvyros sutrikimus ir šiuo tikslu teikiant daugiausia įmonėms skirtą finansinę paramą infrastruktūros kūrimui ir produktyvioms investicijoms, kuriomis skatinamas darbo vietų kūrimas, stiprinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje.

Europos Sąjungos geležinkelių agentūra (ERA): 2004 m. įsteigta agentūra, anksčiau vadinta Europos geležinkelių agentūra; jos siekis – plėtoti technines sąveikos specifikacijas, įskaitant ERTMS, ir padėti užtikrinti veiksmingą sienų neribojamos bendros Europos geležinkelių erdvės veikimą. Pagrindinė ERA užduotis yra suderinti, užregistruoti ir stebėti technines sąveikos specifikacijas visame Europos geležinkelių tinkle ir nustatyti bendrus Europos geležinkelių saugos standartus. Pati ERA neturi sprendimų priėmimo galių, bet padeda Komisijai rengti sprendimų pasiūlymus.

Europos struktūriniai ir investicijų fondai (ESI fondai): tai penki atskiri fondai, kurių tikslas – sumažinti regionų disbalansą Sąjungoje, remiantis politikos programomis, suderintomis su septynerių metų biudžeto laikotarpiu. Fondai yra šie: Europos regioninės plėtros fondas (ERPF), Europos socialinis fondas (ESF), Sanglaudos fondas (SF), Europos žemės ūkio fondas kaimo plėtrai (EŽŪFKP) ir Europos jūrų reikalų ir žuvininkystės fondas (EJRŽF).

Funkcinė versija: stabilus branduolys sistemos funkcijų, veikimo ir kitų nefunkcinių charakteristikų požiūriu.

Geležinkelių įmonė: pagal taikomus ES teisės aktus licencijuotas viešas arba privatus geležinkelių operatorius, kurio pagrindinė veikla – teikti krovinių ir (arba) keleivių vežimo geležinkeliais paslaugas. Šioje ataskaitoje geležinkelio įmone laikomi ir transporto priemonių parko savininkai, pavyzdžiui, traukinių turto išperkamosios nuomonės bendrovės.

Geležinkelių signalizacijos sistema: sistema, naudojama geležinkelio eismui saugiai valdyti ir užtikrinti, kad traukiniai visada būtų apsaugoti nuo susidūrimo.

Infrastruktūros valdytojas: įstaiga ar įmonė, visų pirma atsakinga už geležinkelių infrastruktūros sukūrimą, valdymą ir priežiūrą.

Inovacijų ir tinklų programų vykdomoji įstaiga (INEA): Inovacijų ir tinklų programų vykdomoji įstaiga (INEA) perėmė veiklą iš Transeuropinio transporto tinklo vykdomosios įstaigos (TEN-T EA), o šią 2006 m. įsteigė Europos Komisija ir įgaliojo valdyti techninį ir finansinį programos TEN-T įgyvendinimą. Briuselyje centrinę būstinę turinti INEA savo veiklą oficialiai pradėjo 2014 m. sausio 1 d., siekdama įgyvendinti tam tikras Europos infrastruktūros tinklų priemonės (EITP), programos „Horizontas 2020“ ir kitų atlikusių programų (TEN-T ir 2007–2013 m. programos „Marco Polo“) dalis.

Įsitvirtinęs operatorius: geležinkelių operatorius, užimantis istoriškai dominuojančią padėtį nacionalinėje rinkoje ir atsiradęs iš vienos bendros integruotos bendrovės, kuri buvo atsakinga už geležinkelių infrastruktūros valdymą ir transporto paslaugų teikimą.

Notifikuotoji įstaiga: valstybės narės paskirta įstaiga, dalyvaujanti tikrinant posistemių atitiktį techninėms sąveikos specifikacijoms ir rengianti EB tipo patikros sertifikatą. Notifikuotosios įstaigos užduotis prasideda nuo projektavimo etapo ir apima visą gamybos laikotarpį iki priėmimo etapo prieš pradedant posistemį eksploatuoti.

Sanglaudos fondas: Sanglaudos fondu siekiama stiprinti ekonominę ir socialinę sanglaudą Europos Sąjungoje finansuojant aplinkos ir transporto projektus valstybėse narėse, kuriose BNP vienam gyventojui sudaro mažiau kaip 90 % ES vidurkio.

Sąveika: sąveika apibrėžiama kaip vienodas operacinis pajėgumas bet kokiame geležinkelio tinklo ruože. Kitaip tariant, siekiama užtikrinti, kad skirtingos ES geležinkelių techninės sistemos galėtų veikti kartu.

Transeuropiniai transporto tinklai (TEN-T): planinė kelių, geležinkelių, oro ir vandens transporto tinklų Europoje visuma. TEN-T tinklai yra platesnės transeuropinių tinklų (TEN) sistemos, apimančios ir telekomunikacijų tinklus (eTEN) bei pasiūlytą energetikos tinklą (TEN-E), dalis. TEN-T infrastruktūros plėtra yra glaudžiai susijusi su ES transporto politikos įgyvendinimu ir tolesne plėtra.

Audito grupė

Savo specialiosiose ataskaitose Audito Rūmai pateikia savo auditų, susijusių su ES politikomis ir programomis arba su konkrečių biudžeto sričių valdymo temomis, rezultatus. Audito Rūmai audito užduotis atrenka ir nustato taip, kad jos turėtų kuo didesnį poveikį, atsižvelgdami į neveiksmingumo ar neatitikties teisės aktams rizikas, susijusių pajamų ar išlaidų lygį, būsimus pokyčius ir politinį bei viešąjį interesą.

Šį veiklos auditą atliko Audito Rūmų narės Ilianos Ivanovos vadovaujama II audito kolegija, atsakinga už investicijų sanglaudai, augimui ir įtraukčiai išlaidų sritis. Auditui vadovavo Audito Rūmų narys Ladislav Balko, jam padėjo kabineto vadovas Branislav Urbanič, pagrindinis vadybininkas Pietro Puricella, užduoties vadovas Fernando Pascual Gil, auditoriai Aleksandra Klis-Lemieszonek, Nils Odins, Christian Wieser, Valeria Rota ir Guido Fara.

Kontaktas

EUROPOS AUDITO RŪMAI
12, rue Alcide de Gasperi
1615 Luxembourg
LUXEMBOURG

Tel. +352 4398-1
Užklausos: eca.europa.eu/lt/Pages/ContactForm.aspx
Interneto svetainė: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Daug papildomos informacijos apie Europos Sąjungą yra internete. Ji prieinama per portalą Europa (http://europa.eu).

Liuksemburgas: Europos Sąjungos leidinių biuras, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8037-4	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/738092	QJ-AB-17-013-LT-N
HTML	ISBN 978-92-872-8015-2	ISSN 1977-5725	doi:10.2865/315495	QJ-AB-17-013-LT-Q

© Europos Sąjunga, 2017 m.

Dėl leidimo naudoti arba kopijuoti nuotraukas arba kitą medžiagą, kurių autorių teisės nepriklauso Europos Sąjungai, būtina tiesiogiai kreiptis į autorių teisių subjektus.

KAIP ĮSIGYTI EUROPOS SĄJUNGOS LEIDINIŲ

Nemokamų leidinių galite įsigyti:

• vieną egzempliorių:
  • svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu);
• daugiau negu vieną egzempliorių / plakatą / žemėlapį:
  • Europos Sąjungos atstovybėse (http://ec.europa.eu/represent_lt.htm),
  • ES nepriklausančių šalių delegacijose (http://eeas.europa.eu/delegations/index_lt.htm),
  • susisiekę su tarnyba Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_lt.htm)
  • arba paskambinę numeriu 00 800 6 7 8 9 10 11 (nemokamai visoje ES (*).

(*) Informacija teikiama nemokamai, daugelis skambučių taip pat nemokami (nors kai kurie ryšio paslaugų teikėjai gali imti mokestį, taip pat gali reikėti mokėti, jeigu skambinsite taksofonu arba viešbučio telefonu).

Parduodamų leidinių galite įsigyti:

• svetainėje EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu).