Jednolity europejski system zarządzania ruchem kolejowym – czy decyzja polityczna ma szansę stać się rzeczywistością?

Streszczenie

Informacje o systemie ERTMS

I

Do eksploatacji pociągów w sieci kolejowej potrzebny jest system sygnalizacji, który umożliwia bezpieczne i bezkolizyjne zarządzanie ruchem kolejowym w każdych warunkach. Każdy kraj europejski opracował jednak własne specyfikacje techniczne dla takich systemów sygnalizacji, szerokości toru, norm bezpieczeństwa i norm energetycznych. Obecnie w UE istnieje około 30 różnych systemów sygnalizacji do zarządzania ruchem kolejowym, niewspółpracujących ze sobą.

II

Aby rozwiązać ten problem i pomóc w stworzeniu jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, na przełomie lat 80. i 90. w ramach sektora kolejowego w Europie rozpoczęto opracowywanie europejskiego systemu sterowania, sygnalizacji i łączności (ERTMS), Komisja Europejska natomiast wsparła starania, by w Europie funkcjonował jeden tego rodzaju system. Celem ERTMS jest zastąpienie wszystkich dotychczasowych systemów sygnalizacji w Europie jednym systemem umożliwiającym interoperacyjność krajowych sieci kolejowych i transgranicznego transportu kolejowego. ERTMS ma zagwarantować wspólny standard, który pozwala na niezakłóconą jazdę pociągów przez różne kraje i sprzyja zachowaniu konkurencyjności kolei.

III

Aby pomóc państwom członkowskim we wdrażaniu ERTMS, w latach 2007-2013 z budżetu UE przydzielono na ten cel około 1,2 mld euro. Kwota 645 mln euro pochodziła z programu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T), a 570 mln euro z Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego i Funduszu Spójności. Na lata 2014-2020 szacowana łączna kwota wynosi 2,7 mld euro, przy czym 850 mln euro pochodzi z instrumentu „Łącząc Europę”, który zastąpił program TEN-T, a około 1,9 mld euro z europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych.

Sposób przeprowadzenia kontroli

IV

Aby ocenić, czy ERTMS zaplanowano i wdrożono właściwie oraz czy zarządzanie nim odbywa się w odpowiedni sposób, a także czy w poszczególnych przypadkach istniało uzasadnienie biznesowe, Trybunał przeanalizował:

• czy ERTMS wdrożono terminowo i w sprawny sposób na podstawie odpowiedniego planowania oraz oszacowania kosztów;
• czy istniało uzasadnienie biznesowe dla poszczególnych zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych;
• czy skutecznie zarządzano unijnymi środkami finansowymi, aby przyczynić się do wdrożenia ERTMS.

V

Trybunał przeprowadził wizyty kontrolne w sześciu państwach członkowskich: w Danii, Niemczech, Hiszpanii, we Włoszech, w Niderlandach i Polsce. Łącznie wymienione państwa członkowskie częściowo obejmują wszystkie z dziewięciu korytarzy sieci bazowej, w których ERTMS ma być w pełni wdrożony do 2030 r. Kontrola obejmowała także rolę odgrywaną przez Komisję w planowaniu, wdrażaniu i finansowaniu ERTMS oraz zarządzaniu nim.

Ustalenia Trybunału

VI

Jak dotychczas poziom wdrożenia w UE był niski i ma ono charakter fragmentaryczny, mimo że koncepcja i wizja ERTMS umożliwiającego zwiększenie interoperacyjności ogólnie nie jest kwestionowana przez sektor kolejowy. Obecny niski zakres wdrożenia ERTMS można wyjaśnić głównie niechęcią wielu zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych do inwestowania w wyposażenie ERTMS z powodu kosztów z tym związanych oraz braku indywidualnego uzasadnienia biznesowego dla wielu spośród nich. Unijne środki finansowe, nawet zarządzane w lepszy i bardziej ukierunkowany sposób, mogą pokryć tylko ograniczoną część całkowitych kosztów wdrożenia.

VII

Stwarza to zagrożenie nie tylko dla osiągnięcia celów wdrożenia ustalonych na 2030 r. i dotychczasowych inwestycji, ale również dla realizacji jednolitego obszaru kolejowego jako jednego z głównych celów polityki Komisji. Może także negatywnie wpływać na konkurencyjność transportu kolejowego w porównaniu z transportem drogowym towarów.

VIII

Mimo podjęcia strategicznej decyzji politycznej o wdrożeniu jednolitego systemu sygnalizacji w całej UE nie oszacowano ogólnych kosztów, by ustalić kwotę i źródła koniecznego finansowania. Wprowadzone przepisy nie przewidywały wycofania systemów krajowych oraz nie zawsze odpowiadały terminom i priorytetom ujętym w unijnej polityce transportowej. Jak dotąd poziom wdrożenia ERTMS w całej UE jest niski.

IX

ERTMS jest wspólnym systemem przeznaczonym dla wielu zarządców infrastruktury oraz przedsiębiorstw kolejowych o zróżnicowanych potrzebach. Pociąga za sobą jednak kosztowne inwestycje, zwykle nieprzynoszące natychmiastowych korzyści podmiotom ponoszącym koszty. Problemy ze zgodnością różnych zainstalowanych wersji, jak również wydłużone procedury certyfikacji także mają negatywny wpływ na indywidualne uzasadnienie biznesowe dla zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych. Mimo nowego europejskiego planu wdrożenia nadal występują poważne wyzwania związane z pomyślnym wdrożeniem systemu.

X

Unijne wsparcie finansowe jest dostępne na inwestycje w urządzenia przytorowe i pokładowe ERTMS, ale może ono pokryć tylko ograniczoną część całkowitych kosztów wdrożenia. Większość inwestycji pozostaje w gestii poszczególnych zarządców infrastruktury oraz przedsiębiorstw kolejowych, nie zawsze odnoszących korzyści z wdrożenia ERTMS, a przynajmniej nie od razu. Ponadto nie całe unijne finansowanie dostępne na ERTMS zostało ostateczne przydzielone na projekty ERTMS i nie zawsze zostało właściwie ukierunkowane.

Zalecenia Trybunału

Trybunał przedstawia Komisji szereg zaleceń dotyczących: oceny kosztów wdrożenia ERTMS; wycofania krajowych systemów sygnalizacji; indywidualnych uzasadnień biznesowych dla zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych; zgodności i stabilności systemu; roli i zasobów Agencji; zharmonizowania krajowych planów wdrażania, monitorowania i egzekwowania; wykorzystania środków UE na projekty ERTMS oraz lepszego ukierunkowania finansowania unijnego.

Wstęp

Kontekst

01

Mobilność towarów i osób stanowi zasadniczy element rynku wewnętrznego UE oraz konkurencyjności europejskiego przemysłu i usług, a także ma znaczący wpływ na wzrost gospodarczy. Kolej uznaje się za jeden z najbardziej ekologicznych środków transportu i w ubiegłych dziesięcioleciach UE promowała go jako jeden z filarów wspólnej polityki transportowej.

02

Do eksploatacji pociągów w sieci kolejowej potrzebny jest system sygnalizacji, który umożliwia zarządzanie ruchem w bezpieczny sposób i bezkolizyjne poruszanie się pociągów w każdych warunkach. Systemy te zwykle składają się z urządzeń umieszczanych na torach i w lokomotywach bądź całych składach pociągów.

03

Przez lata każdy kraj europejski opracował własne specyfikacje techniczne dotyczące systemów sygnalizacji, szerokości toru, norm bezpieczeństwa i norm energetycznych. Są one istotną barierą w transeuropejskiej interoperacyjności i powodują dodatkowe koszty i ograniczenia techniczne. W szczególności w całej Unii Europejskiej istnieje około 30 kolejowych systemów sygnalizacji, które nie współdziałają ze sobą (zob. załącznik I). W konsekwencji lokomotywy lub składy pociągów poruszające się po kilku krajach lub nawet na terenie jednego kraju muszą być wyposażone w kilka różnych krajowych systemów sygnalizacji.

04

Już w poprzednim sprawozdaniu Trybunału na temat kolejowego transportu towarowego¹ podkreślono fakt, że do przeszkód eksploatacyjnych utrudniających interoperacyjność należą między innymi różne systemy sygnalizacji w sieci kolejowej Unii Europejskiej. Stwierdzono również, że europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS) jest wprowadzany powoli. Ponadto problemy związane z wdrażaniem projektów na odcinkach transgranicznych Trybunał zgłaszał w dwóch innych sprawozdaniach opublikowanych w latach 2005² i 2010³.

Czym jest ERTMS?

05

Aby rozwiązać problemy spowodowane odmiennością krajowych systemów sygnalizacji i przyczynić się do stworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, na przełomie lat 80. i 90. w ramach sektora kolejowego w Europie rozpoczęto opracowywanie europejskiego systemu sterowania, sygnalizacji i łączności (ERTMS), Komisja Europejska natomiast wsparła starania, by w Europie funkcjonował jeden tego rodzaju system. Ostatecznym celem było zastąpienie wszystkich dotychczas działających systemów sygnalizacji w Europie jednym systemem opracowanym z myślą o zwiększeniu interoperacyjności krajowych sieci kolejowych i transgranicznego transportu kolejowego. ERTMS ma zagwarantować wspólny standard, który umożliwia niezakłóconą jazdę pociągów przez różne kraje i w ten sposób sprzyja zachowaniu konkurencyjności kolei.

06

ERTMS składa się z dwóch opartych na oprogramowaniu podsystemów: przytorowego i pokładowego, i aby działał, należy w niego wyposażyć zarówno infrastrukturę, jak i pociągi⁴. Między systemem przytorowym a systemem instalowanym w pojazdach następuje wymiana informacji (zob. rys. 1 i ramka 1) umożliwiająca stały nadzór nad maksymalną dozwoloną prędkością jazdy i zapewniająca maszyniście wszystkie informacje potrzebne do obsługi sygnalizacji kabinowej. Szczegółowy opis ERTMS zawiera załącznik II.

07

Pomyślne wdrożenie ERTMS zależy od różnych zainteresowanych stron. Komisja odpowiada za politykę, którą realizuje wespół z europejskim koordynatorem oraz Agencją Kolejową Unii Europejskiej (Agencją), natomiast sam produkt jest dostarczany przez kolejowy sektor produkcyjny zgodnie ze specyfikacjami zamówień i warunkami umownymi. Przed wprowadzeniem urządzeń do eksploatacji wszystkie muszą zostać przetestowane i certyfikowane przez jednostki notyfikowane, a następnie poddane procesowi homologacji przez krajowe organy ds. bezpieczeństwa lub Agencję.

08

Fizyczne wdrożenie wymaga inwestycji w ERTMS ze strony zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych. Zarządcy infrastruktury, zwykle podlegający ministerstwu odpowiedzialnemu za transport i infrastrukturę w poszczególnych państwach członkowskich, muszą zainstalować infrastrukturę przytorową ERTMS. Przedsiębiorstwa kolejowe (w tym właściciele taboru), które po liberalizacji rynku kolejowego w UE mogą być zarówno przedsiębiorstwami publicznymi, jak i prywatnymi, muszą inwestować w urządzenia pokładowe ERTMS.

Historia ERTMS

09

Koncepcja jednolitego unijnego systemu sygnalizacji umożliwiającego zwiększenie interoperacyjności sięga 1989 r., kiedy sektor kolejowy i Komisja rozpoczęły analizę problemów związanych z sygnalizacją kolejową w państwach członkowskich UE. Od tamtej pory koncepcja ta ulegała ciągłym zmianom, co skrótowo przedstawia rys. 2.

10

Pierwsze akty ustawodawcze służące temu celowi wydano w 1996 r. w formie „dyrektywy w sprawie interoperacyjności” systemu kolei dużych prędkości⁵ oraz w 2001 r. w formie dyrektywy w sprawie interoperacyjności transeuropejskiego systemu kolei konwencjonalnych⁶. W 2004 r. powstała Europejska Agencja Kolejowa (ERA)⁷, której zadaniem było opracowywanie technicznych specyfikacji interoperacyjności („TSI”). W lipcu 2005 r. powołano europejskiego koordynatora ERTMS⁸. W latach 2005-2016 Komisja (oraz od 2008 r. Agencja) podpisała z zainteresowanymi stronami w sektorze kolejowym cztery protokoły ustaleń, mające na celu zacieśnienie współpracy i przyspieszenie wdrożenia ERTMS.

11

W 2009 r. na podstawie informacji dostarczonych przez państwa członkowskie⁹ Komisja przyjęła europejski plan wdrożenia ERTMS¹⁰. W decyzji tej ustanowiono szczegółowe zasady wdrażania ERTMS i zidentyfikowano sześć korytarzy ERTMS oraz szereg głównych europejskich portów, stacji rozrządowych, terminali towarowych i obszarów transportu towarowego, które mają zostać objęte połączeniami ERTMS, wraz z odpowiednimi harmonogramami, w okresie między 2015 a 2020 r.

12

Kolejnym ważnym krokiem było przyjęcie wytycznych dotyczących sieci TEN-T w grudniu 2013 r.¹¹. W wytycznych tych stwierdzono, że transeuropejską sieć transportową należy rozwijać za pośrednictwem struktury dwupoziomowej obejmującej sieć kompleksową (123 000 km) i sieć bazową (66 700 km), składającą się z dziewięciu korytarzy (51 000 km, które zharmonizowano z korytarzami ERTMS ujętymi w europejskim planie wdrożenia). Wytyczne te przewidywały, że sieć bazowa i sieć kompleksowa powinny zostać wyposażone w ERTMS odpowiednio do 2030 i 2050 roku. Rys. 3 przedstawia dziewięć korytarzy sieci bazowej.

13

W dniu 30 stycznia 2013 r. Komisja przyjęła wniosek w sprawie czwartego pakietu kolejowego z myślą o zrealizowaniu jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Filar techniczny, który wszedł w życie w czerwcu 2016 r., obejmuje elementy bezpośrednio powiązane z ERTMS, takie jak kwestie zarządzania kolejami i wzmocnienie roli Agencji, która stanie się organem odpowiedzialnym za ERTMS¹² od połowy 2019 r. Ostatecznie w styczniu 2017 r. przyjęto nowy europejski plan wdrożenia ERTMS¹³ (zob. także pkt 63 i 67).

Unijne wsparcie finansowe dla ERTMS

14

Aby pomóc państwom członkowskim we wdrażaniu ERTMS w ich sieciach kolejowych, dostępne jest unijne wsparcie finansowe na inwestycje w urządzenia zarówno przytorowe, jak i pokładowe. Z budżetu UE na ten cel przeznaczono około 4 mld euro na lata 2007-2020 z dwóch głównych źródeł: programu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T)¹⁴, zastąpionego na okres 2014-2020 przez instrument „Łącząc Europę”¹⁵, oraz polityki spójności (Europejskiego Funduszu Rozwoju Regionalnego (EFRR)¹⁶, Funduszu Spójności¹⁷ oraz europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych¹⁸) (zob. tabela 1).

Tabela 1

Główne unijne wsparcie finansowe w latach 2007-2020 (w mln euro)

Źródło finansowania	2007-2013	2014-2020	Poziom współfinansowania
TEN-T/instrument „Łącząc Europę”	645	850	Do 50%
EFRR/Fundusz Spójności/europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne	570	1 900	Do 85%
Łącznie	1 215	2 750

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych otrzymanych z Komisji Europejskiej.

15

Dwa główne źródła unijnego finansowania dla projektów ERTMS podlegają zarządzaniu bezpośredniemu lub dzielonemu:

1. w ramach zarządzania bezpośredniego (TEN-T i instrument „Łącząc Europę”) Komisja odpowiada za zatwierdzanie z osobna każdego projektu przedłożonego przez organy państw członkowskich. Za wdrażanie współfinansowanych projektów pod względem technicznym i finansowym odpowiedzialna jest Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA), pod nadzorem Dyrekcji Generalnej ds. Mobilności i Transportu Komisji Europejskiej.
2. W ramach zarządzania dzielonego (EFRR i Fundusz Spójności) projekty są zasadniczo wybierane przez krajowe instytucje zarządzające. Komisja (Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej) analizuje i zatwierdza wkład finansowy w duże projekty, tj. projekty, których całkowity koszt kwalifikowalny przekracza 50 mln euro na lata 2007-2013 i 75 mln euro na lata 2014-2020.

16

Z budżetu UE w większości współfinansowane są dwa rodzaje projektów w odniesieniu do ERTMS: dotyczące urządzeń przytorowych (wyposażania torów kolejowych w odpowiedni sprzęt) i dotyczące urządzeń pokładowych (wyposażania lokomotyw w jednostki ERTMS). Do wsparcia mogą kwalifikować się także inne współfinansowane projekty obejmujące testowanie, opracowywanie specyfikacji lub projekty z podejściem „korytarzowym”.

17

Ponadto oprócz wyżej wymienionych źródeł dodatkowe środki finansowe mogą zostać zapewnione przez Wspólne Przedsięwzięcie Shift2Rail¹⁹, które utworzono w 2014 r. (zob. pkt 65). Zamierzeniem tego przedsięwzięcia jest zainwestowanie niemal jednego miliarda euro w badania i innowacje w latach 2014-2020 (450 mln euro z budżetu UE, uzupełnione kwotą 470 mln euro ze strony przemysłu). Projekty badawcze ERTMS kwalifikują się w ramach prowadzonych przez to Wspólne Przedsięwzięcie działań. Europejski Bank Inwestycyjny (EBI) zapewnia pożyczki i systemy gwarancji na wdrożenie urządzeń przytorowych ERTMS oraz zakup nowego taboru wyposażonego w ERTMS.

Zakres kontroli i zastosowane podejście

18

W ramach kontroli Trybunał ocenił, czy ERTMS zaplanowano i wdrożono właściwie oraz czy zarządzanie nim odbywa się w odpowiedni sposób, a także czy w poszczególnych przypadkach istniało uzasadnienie biznesowe. W tym celu kontrolerzy Trybunału przeanalizowali:

• czy ERTMS wdrożono na czas i w sprawny sposób na podstawie odpowiedniego planowania oraz właściwego oszacowania kosztów;
• czy istniało uzasadnienie biznesowe dla poszczególnych zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych;
• czy unijnym finansowaniem zarządzano skutecznie, tak by przyczyniało się ono do wdrożenia ERTMS.

19

Podczas kontroli Trybunał przeprowadził wizyty w sześciu państwach członkowskich: Danii, Niemczech, Hiszpanii, Włoszech, Niderlandach i Polsce. Łącznie wymienione państwa członkowskie częściowo obejmują wszystkie z dziewięciu korytarzy sieci bazowej, w których ERTMS ma być w pełni wdrożony do 2030 r. Kontrolerzy przeprowadzili rozmowy z organami państw członkowskich (ministerstwami właściwymi do spraw inwestycji w transport i infrastrukturę, zarządcami infrastruktury i krajowymi organami ds. bezpieczeństwa), przewoźnikami pasażerskimi i towarowymi, właścicielami taboru oraz innymi zainteresowanymi stronami (jednostkami notyfikowanymi, różnymi krajowymi i europejskimi stowarzyszeniami kolejowymi).

20

Kontrolerzy przeanalizowali także rolę odgrywaną przez Komisję i Agencję w planowaniu, wdrażaniu i finansowaniu ERTMS oraz zarządzaniu nim. Odbyli rozmowy z Komisją (Dyrekcją Generalną ds. Mobilności i Transportu, Dyrekcją Generalną ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej oraz INEA), europejskim koordynatorem ERTMS i Agencją Kolejową Unii Europejskiej. Dodatkowo przeanalizowali dostępne publicznie informacje na temat wdrażania ERTMS poza UE (np. w Szwajcarii).

21

Ocena planowania i wdrażania ERTMS oraz zarządzania nim w UE, a w szczególności w sześciu państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, opiera się także na przeglądzie próby 51 współfinansowanych przez UE projektów związanych z ERTMS pochodzących z okresu programowania 2007-2013. Łączna kwota unijnego współfinansowania przydzielona na składnik ERTMS w tych projektach wynosi w przybliżeniu 540 mln euro, co stanowi około 14% wszystkich szacowanych środków finansowych przeznaczonych na ERTMS w latach 2007-2020. Z 51 projektów 31 dotyczyło inwestycji w urządzenia przytorowe, a 20 w urządzenia pokładowe. Załącznik III zawiera wykaz przeanalizowanych projektów.

Uwagi

ERTMS był strategiczną decyzją polityczną i został uruchomiony bez oszacowania całkowitych kosztów ani odpowiedniego zaplanowania wdrożenia

Ogólnie koncepcja ERTMS nie jest kwestionowana przez sektor kolejowy

22

W trakcie kontroli stwierdzono, że pomimo istotnych wyzwań przedstawionych w niniejszym sprawozdaniu idea jednolitego systemu sygnalizacji, mającego wzmocnić interoperacyjność kolei, jako szkieletu jednolitego europejskiego obszaru kolejowego, generalnie nie jest kwestionowana przez sektor kolejowy (zarządców infrastruktury, przedsiębiorstwa kolejowe, krajowe organy ds. bezpieczeństwa, dostawców i inne zainteresowane strony). W zależności od jakości działania i stopnia zużycia istniejących krajowych systemów sygnalizacji ERTMS może zwiększyć przepustowość i prędkość transportu kolejowego. W pełni wdrożony ERTMS przyczyniłby się do zwiększenia konkurencyjności kolei w stosunku do innych środków transportu, zgodnie z celami białej księgi z 2011 r.²⁰, i pomógłby w osiągnięciu unijnych celów środowiskowych.

23

Oprócz zwiększenia interoperacyjności, i zależnie od dotychczas używanych krajowych systemów sygnalizacji oraz ich różnego stopnia zużycia, do innych potencjalnych korzyści należą:

• zwiększenie przepustowości – ERTMS może ograniczyć minimalną odległość lub czas między pojazdami eksploatowanymi w ramach usług komercyjnych, umożliwiając przejazd większej liczby pociągów na zatłoczonych liniach kolejowych,
• zwiększenie prędkości handlowej,
• stały nadzór nad prędkością pociągów z korzyścią dla bezpieczeństwa,
• niższe koszty utrzymania dla zarządców infrastruktury,
• większą harmonizację produktów i konkurencję między dostawcami.

24

Stwierdzono, że w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, ERTMS już w chwili obecnej przynosi pewne korzyści dla zarządców infrastruktury lub przedsiębiorstw kolejowych. Na przykład w Hiszpanii ERTMS działa lepiej niż krajowy system sygnalizacji pod względem prędkości (300-350 km/h wobec 200 km/h) i przepustowości, zwłaszcza na linach podmiejskich w Madrycie i Barcelonie.

25

Ponadto ERTMS jest wdrażany w innych krajach europejskich poza UE, takich jak Szwajcaria (zob. ramka 2), a także w szeregu krajów na świecie, zwykle bez finansowania ze środków UE. Inwestycje w ERTMS poza Europą stanowią 59% całkowitych inwestycji w ten system pod względem linii kolejowych i 33% pod względem jednostek pokładowych. W przeciwieństwie do UE projekty dotyczące wdrażania ERTMS w innych krajach stanowią najczęściej inwestycje od podstaw (tj. wcześniej nie korzystano z żadnego systemu sygnalizacji) realizowane przez jeden kraj i jedno przedsiębiorstwo kolejowe, o znacząco ułatwia wdrożenie.

Wdrożenie ERTMS było strategiczną decyzją polityczną bez oszacowania całkowitych kosztów

26

Koncepcja ERTMS jako jednolitego systemu sygnalizacji w Europie wynika z podjętej w latach 90. strategicznej decyzji politycznej dotyczącej stworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Pierwszy przepis pojawił się już w 1996 r., a następnie powstało szereg aktów ustawodawczych ustanawiających obowiązek wdrożenia ERTMS w odniesieniu do kolei dużych prędkości i kolei konwencjonalnych. Przepisy te nie były jednak oparte na oszacowaniu całkowitych kosztów, w którym określono by kwotę niezbędnych środków i ich źródła²¹.

27

Dopiero w 2015 r. Komisja przystąpiła do oceny kosztów wdrożenia ERTMS (pkt 47). Działanie to ograniczyło się do oceny kosztów urządzeń i ich instalacji i zawężono je do korytarzy sieci bazowej. Komisja nie przeprowadziła oceny dla całej sieci bazowej i sieci kompleksowej, w których ERTMS ma być wdrożony odpowiednio do 2030 r. i 2050 r.

28

Trybunał stwierdził, że wdrożenie ERTMS, zarówno elementów przytorowych, jak i pokładowych (w połączeniu z wymaganymi pracami powiązanymi²²), okazało się kosztownym przedsięwzięciem. Ekstrapolacja kosztów poniesionych przez dwa państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne (Dania i Niderlandy), a które opowiedziały się za wdrożeniem ERTMS na skalę sieci, pokazuje, że całkowite koszty wdrożenia ERTMS mogą sięgnąć 80 mld euro do 2030 r. dla korytarzy sieci bazowej lub 190 mld euro do 2050 r., kiedy należy spodziewać się wyposażenia w system sieci kompleksowej (zob. pkt 55). Prace takie mogą być jednak wymagane także w przypadku zastępowania przestarzałych systemów sygnalizacji systemami innymi niż ERTMS lub usuwania zaległości w utrzymaniu systemu. Z czasem całkowite koszty mogą się obniżyć z powodu przyszłego rozwoju technologicznego, korzyści skali oraz większej konkurencji między dostawcami ERTMS.

Nagromadzenie przepisów, priorytetów i terminów

29

W okresie 20 lat liczne dokumenty prawne ustanowiły obowiązki związane z wdrażaniem ERTMS. Podjęto także próby wyznaczenia linii priorytetowych i zróżnicowania terminów. Jednak obowiązki te, priorytety i terminy koordynowano w niewielkim stopniu, co utrudniło spójne wdrażanie ERTMS (zob. również pkt 36 i 40).

30

Obowiązek wdrożenia ERTMS powstał wraz z przyjęciem dyrektywy 96/48/WE, która wskazuje ten system jako jedną z podstawowych zasad interoperacyjności linii dużych prędkości. Ta sama zasada dotycząca kolei konwencjonalnych została ujęta w dyrektywie 2001/16/WE, stanowiącej, że „wszelka nowa infrastruktura oraz nowy tabor wytworzony lub rozwinięty po przyjęciu zgodnych systemów kontroli i sterowania oraz sygnalizacji muszą być dostosowane do korzystania z tych systemów”. Pierwsze specyfikacje techniczne interoperacyjności dotyczące ERTMS, obowiązujące w odniesieniu do kolei dużych prędkości i kolei konwencjonalnych, stały się prawnie wiążące w 2002 r.; po nich nastąpiły poprawki techniczne. Co więcej, decyzja 2012/88/UE²³ zawiera wymóg zainstalowania ERTMS w ramach wszystkich projektów kolejowych finansowanych ze środków UE, bez względu na lokalizację. Nowe lub modernizowane linie należy wyposażać w ERTMS, nawet jeśli terminem wdrożenia dla takich linii jest rok 2050 lub późniejszy, zgodnie z rozporządzeniem w sprawie sieci TEN-T (zob. pkt 75).

31

Jeśli chodzi o wdrożenie urządzeń pokładowych, w decyzji przewiduje się wymóg, by nowe lokomotywy oraz inne nowe pojazdy kolejowe zamówione po dniu 1 stycznia 2012 r. lub wprowadzone do eksploatacji po dniu 1 stycznia 2015 r. były wyposażone w ERTMS, z wyjątkiem pojazdów w ruchu regionalnym.

32

Pierwsze oficjalne terminy wdrożenia ERTMS określono w europejskim planie wdrożenia z 2009 r., który ograniczono do sześciu korytarzy ERTMS, wskazując, że 10 000 km linii należy wyposażyć w ERTMS do dnia 31 grudnia 2015 r., a 25 000 km do dnia 31 grudnia 2020 r. Na koniec 2016 r. tylko około 4 100 km wyposażono w ERTMS (zob. pkt 36). Na początku 2017 r. Komisja skorygowała te cele w nowym europejskim planie wdrożenia i przedłużyła do 2023 r. termin na okres po 2015 r. Pozostałe odcinki będą wdrażane dopiero po 2023 r., bez wyznaczania skoordynowanych dat (z wyjątkiem ogólnego terminu 2030 r.).

33

Ponadto w rozporządzeniu w sprawie sieci TEN-T ustanowiono termin 31 grudnia 2030 r. na wyposażenie w ERTMS całej sieci bazowej o długości 66 700 km (w tym dziewięciu korytarzy sieci bazowej odpowiadających długości 51 000 km) oraz 31 grudnia 2050 r. na wyposażenie 123 000 km sieci kompleksowej (zob. tabela 2). Trybunał stwierdził, że brak jest celów pośrednich służących monitorowaniu ogólnych postępów wdrożenia ERTMS do 2050 r. Te terminy i konkretne odcinki linii do wyposażenia w ERTMS mogą ulegać modyfikacji, zmianom mogą ulec także cele, gdyż przewidziano, że do 2023 r. zostanie dokonany przegląd nowo przyjętego europejskiego planu wdrożenia oraz rozporządzenia w sprawie sieci TEN-T.

Tabela 2

Terminy wdrożenia ERTMS

	Korytarze sieci bazowej	Sieć bazowa	Sieć kompleksowa1	Cała sieć kolejowa UE
Długość (km)	51 000	66 700	123 000	217 000
Termin	2030	2030	2050	Brak terminu

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie danych Komisji Europejskiej i rozporządzenia (UE) nr 1315/2013 w sprawie sieci TEN-T.

Brak terminów wycofania obecnych krajowych systemów sygnalizacji

34

Państwa członkowskie UE przyjęły różne strategie wdrażania ERTMS w swej sieci kolejowej. Wśród państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, tylko Dania zdecydowała o odinstalowaniu krajowego systemu i wprowadzeniu ERTMS jako jednolitego systemu sygnalizacji w większej części swojej krajowej sieci kolejowej, mając na względzie niedociągnięcia i zużycie obecnego krajowego systemu sygnalizacji. Wszystkie pozostałe państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, wybrały ERTMS w postaci oprogramowania uzupełniającego do ich krajowych systemów sygnalizacji, w szczególności gdy pozostały okres użytkowania tych systemów wynosił 15-20 lat (na przykład w Niemczech).

35

By ERTMS stał się jednolitym systemem sygnalizacji w UE, należy wycofać krajowe systemy sygnalizacji. Ani europejski plan wdrożenia z 2009 r., ani nowy europejski plan wdrożenia nie obejmuje strategii wycofywania krajowych systemów sygnalizacji. W momencie przeprowadzania kontroli nie było ustalonego terminu wycofania krajowych systemów sygnalizacji w państwach członkowskich. Państwa członkowskie są jednak zobowiązane do informowania Komisję o swoich terminach wycofania za pośrednictwem krajowych planów wdrożenia, które miały przedłożyć Komisji w lipcu 2017 r.²⁴ Mimo że wprowadzenie skoordynowanego wymogu wiążącego dla wszystkich państw członkowskich stanowi wyzwanie, brak informacji o terminach stanowi istotną przeszkodę w planowaniu długofalowych inwestycji przez przedsiębiorstwa kolejowe i nie ułatwia przyspieszenia wdrożenia ERTMS w UE.

Dotychczasowe ograniczone i nierównomierne wdrożenie ERTMS

36

W porównaniu z ustalonymi celami (zob. pkt 32) – wyposażenie 51 000 km korytarzy sieci bazowej do 2030 r. – na koniec 2016 r. ERTMS działał tylko na 4 121 km linii kolejowych. Stanowi to tylko około 8% korytarzy sieci bazowej. Z dziewięciu korytarzy sieci bazowej wdrożenie jest najbardziej zaawansowane w korytarzu Ren-Alpy, w którym wyposażono 13% linii. Poziom postępów we wdrożeniu ERTMS w innych korytarzach waha się od 5% do 12% (zob. rys. 4).

37

Trybunał stwierdza, że niski poziom wdrożenia ERTMS stwarza zagrożenie dla osiągnięcia celów wyznaczonych na 2030 r., gdyż cele te raczej nie zostaną osiągnięte, i znacząco osłabia potencjalne korzyści interoperacyjności. Uważne monitorowanie przez Komisję przyjętego niedawno europejskiego planu wdrożenia jest niezbędne i stanowi warunek konieczny udanego wdrożenia.

38

Status wdrożenia ERTMS w ramach korytarzy sieci bazowej różni się znacznie w poszczególnych państwach członkowskich UE (zob. załącznik IV). Spośród sześciu państw członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, jedynie Niderlandy i Hiszpania zrealizowały cele na 2015 r. określone w europejskim planie wdrożenia z 2009 r.

39

Poziom wdrożenia ERTMS w unijnym taborze także jest niski – wyposażono około 2 700 jednostek, co stanowi 10% całego taboru w UE. Większość pojazdów już wyposażonych w system należy do taboru pasażerskiego dużych prędkości obsługującego głównie rynki krajowe.

40

Na chwilę obecną ERTMS został wdrożony w nierównomierny sposób, a wiele odcinków nie jest ze sobą połączonych (zob. rys. 5). Ponadto zgodnie z polityką UE korytarze sieci bazowej powinny stanowić główny cel inwestycji, natomiast Trybunał stwierdził przypadki pojedynczych linii poza siecią bazową bez połączenia z pozostałą częścią odpowiedniej sieci lub odcinkiem transgranicznym. Choć Komisja jest inicjatorem koncepcji ERTMS, nie ma ona dokładnego obrazu ogólnego wdrożenia na szczeblu europejskim, gdyż monitorowanie ogranicza się do sieci bazowej.

41

W pewnych przypadkach kontrolerzy Trybunału stwierdzili brak koordynacji między wdrażaniem urządzeń przytorowych i pokładowych ERTMS. Na przykład w Polsce zakupiono tabor wyposażony w ERTMS, ale w rzeczywistości działa on na długości 218 km (z 3 763 km korytarzy sieci bazowej w tym kraju), przy czym pociągi mogą poruszać się z prędkością 200 km/h jedynie na odcinku o długości 89 km. W pozostałych przypadkach pociągi jeżdżą z wyłączonym ERTMS, gdyż pozostałej części infrastruktury przytorowej nie wyposażono w ten system. W praktyce ERTMS wykorzystuje się w wymiarze zaledwie 6,5% dziennie. We Włoszech efektywne wykorzystanie pociągów wyposażonych w ERTMS sięga od 19% do 63% wyrażonych w pociągokilometrach i ogranicza się wyłącznie do linii dużych prędkości.

Wielu zarządców infrastruktury i wiele przedsiębiorstw kolejowych niechętnie inwestowało w ERTMS ze względu na brak uzasadnienia biznesowego w poszczególnych przypadkach

Rezultaty ERTMS na szczeblu UE są ogólnie pozytywne, ale wyłącznie w długiej perspektywie czasowej

42

Możliwe korzyści z ERTMS dotyczą ogólnie społeczeństwa lub sektora kolejowego jako całości, a nie bezpośrednio poszczególnych zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych, do których należy podejmowanie decyzji inwestycyjnych o instalacji ERTMS i ponoszenie jej kosztów.

43

W 2016 r. Komisja opracowała pozytywne zbiorcze uzasadnienie biznesowe dla wdrożenia ERTMS na poziomie każdego korytarza w sprawozdaniu dotyczącym uzasadnienia biznesowego na temat dziewięciu korytarzy sieci bazowej²⁵. W uzasadnieniu biznesowym wykazano jednak, że potencjalne korzyści pojawią się zasadniczo dopiero w długiej perspektywie. Ponadto w analizie tej nie wskazano, czy korzyści wynikające z wdrożenia ERTMS zrekompensują koszty, które muszą ponieść zarządcy infrastruktury lub przedsiębiorstwa kolejowe, czy to indywidualnie, czy nawet jako kategoria.

Od wielu zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych o różnych potrzebach oczekiwano zainwestowania w jeden system

44

Na podstawie aktualnego prawodawstwa (zob. pkt 30 i 31) ERTMS stanowi obowiązkową inwestycję dla różnych zainteresowanych podmiotów w sektorze kolejowym mających bardzo zróżnicowane potrzeby: zarządców infrastruktury z przestarzałymi, słabo funkcjonującymi systemami sygnalizacji, zarządców infrastruktury ze stosunkowo nowymi i dobrze funkcjonującymi systemami sygnalizacji, przewoźników towarowych, przewoźników pasażerskich, przewoźników dużych prędkości, przewoźników międzynarodowych i krajowych itd. Od wszystkich oczekuje się inwestowania w ERTMS jako jednolity system sygnalizacji zgodnie z tymi samymi terminami ustawowymi, podczas gdy inwestycje w infrastrukturę kolejową i tabor przeprowadza się zwykle w wymiarze długoterminowym przy średnim okresie trwałości użytkowej wynoszącym około 30 lat.

45

Gotowość zarządców infrastruktury do inwestowania w ERTMS zależy od punktu wyjścia. Niektórzy zarządcy infrastruktury już dysponują dobrze funkcjonującymi i stosunkowo nowymi systemami sygnalizacji, w związku z czym niechętnie inwestują w ERTMS (na przykład w Niemczech), podczas gdy w innych państwach członkowskich systemy sygnalizacji osiągały koniec okresu eksploatacji bądź jakość ich funkcjonowania pod kątem bezpieczeństwa lub prędkości już nie wystarczała (na przykład w Danii, zob. także ramka 3). Zdaniem zainteresowanych stron, z którymi kontrolerzy Trybunału przeprowadzili wywiady, przestarzałe krajowe systemy sygnalizacji spowodują w końcu potrzebę powszechnego wdrożenia ERTMS; decydujące znaczenie dla pomyślnego wdrożenia ERTMS ma jednak koordynacja czasowa (zob. pkt 70).

46

Jeśli chodzi o przedsiębiorstwa kolejowe, potrzeba posiadania ERTMS zależy od rodzaju danego przedsiębiorstwa i prowadzonej działalności. Znaczące różnice związane z zapotrzebowaniem na ERTMS obserwuje się na przykład między ruchem wysokiej prędkości a ruchem konwencjonalnym (zwłaszcza przewozami towarowymi, dla których potrzebna jest prędkość wynosząca maksymalnie około 100 km/h), a także między przedsiębiorstwami kolejowymi działającymi niemal wyłącznie na terenie jednego kraju a przedsiębiorstwami obsługującymi międzynarodowy ruch towarowy i pasażerski.

Inwestycje w ERTMS są kosztowne

47

Dopiero w 2015 r. i 2016 r. Komisja przystąpiła do oceny kosztów wdrożenia ERTMS w dwóch analizach²⁶. Ocenę ograniczono do kosztów urządzeń i instalacji ERTMS oraz zawężono do korytarzy sieci bazowej. Na podstawie tej kategorii kosztów koszt wdrożenia urządzeń przytorowych może zawierać się w przedziale od 100 000 do 350 000 euro na kilometr, tj. odpowiednio 5-18 mld euro.

48

Całkowite koszty pełnego uruchomienia elementów przytorowych ERTMS, jakie musi ponieść zarządca infrastruktury, nie ograniczają się jednak do kosztów wyposażenia i instalacji, ale obejmują także prace związane z przejściem z w pełni funkcjonującego krajowego systemu sygnalizacji na w pełni funkcjonujący ERTMS. Według Komisji prace te stanowią warunek wstępny wdrożenia, nawet jeśli z formalnego punktu widzenia nie są one częścią ERTMS.

49

Dwa państwa członkowskie, w których przeprowadzono wizyty kontrolne (Dania i Niderlandy), które opowiedziały się za wdrożeniem ERTMS na dużą skalę w swych sieciach kolejowych, opracowały krajowe programy wdrożenia ERTMS i projekty szacowanych budżetów. Na podstawie tych oszacowań Trybunał ocenił wielkość inwestycji, które mogą być niezbędne do zapewnienia pełnego funkcjonowania urządzeń przytorowych ERTMS w całej UE. Łączne szacowane koszty obejmują wszystkie niezbędne składniki, takie jak: modernizacja systemu blokowania, projektowanie, testowanie i wydanie homologacji, zarządzanie projektami, inwestycje związane z centrami telekomunikacji i centrami sterowania radiowego, szkolenia i przesunięcia personelu lub zarządzanie migracją. Ponadto wdrożenie urządzeń przytorowych ERTMS jako dodatkowego systemu może pociągać za sobą dalsze koszty utrzymania do momentu, gdy krajowy system stanie się niepotrzebny i zostanie wycofany.

50

W tych dwóch państwach członkowskich całkowity koszt wdrożenia urządzeń przytorowych ERTMS wynosi 2,52 mld euro oraz 4,9 mld euro dla linii odpowiednio o długości 2132 i 2886 km, lub średni koszt na km linii wynosi 1,44 mln euro (zob. więcej danych w załączniku V). Liniowa ekstrapolacja tych szacunków wskazuje, że całkowite koszty wdrożenia urządzeń przytorowych ERTMS w korytarzach sieci bazowej lub sieci kompleksowej mogą zawierać się w przedziale 73–177 mld euro, w zależności od zakresu wdrożenia (zob. tabela 3). Dzięki rozwojowi technologicznemu i korzyściom skali całkowity koszt wdrożenia ERTMS może w przyszłości okazać się niższy.

51

Oprócz kosztów wdrożenia ERTMS w postaci urządzeń przytorowych, ponoszonych przez zarządców infrastruktury, koszty muszą także ponieść przedsiębiorstwa kolejowe – na instalację ERTMS w lokomotywach. Sytuacja jest odmienna w przypadku dotychczas eksploatowanych lokomotyw, które należy zmodernizować, by mogły poruszać się po liniach wyposażonych w ERTMS, oraz nowych lokomotyw, które nabywa się z ERTMS już zainstalowanym na pokładzie.

52

W odniesieniu do już eksploatowanych lokomotyw dwie wspomniane wcześniej analizy Komisji wskazują, że koszty na lokomotywę wynoszą od 375 000 do 550 000 euro, z uwzględnieniem kosztów urządzeń ERTMS oraz ich instalacji, testowania i wydania homologacji, a także niedostępności pojazdu. Dodatkowo koszty powiązanych szkoleń szacuje się na 20 000 euro na lokomotywę. Biorąc pod uwagę, że liczbę jednostek, które należy zmodernizować, szacuje się na 22 000 (zob. pkt 39), liczby te można zsumować w średni koszt wynoszący 11 mld euro dla całego taboru (zob. dane szczegółowe w załączniku V). Ponadto dodatkowe urządzenia pokładowe ERTMS mogą generować dalsze koszty utrzymania na lokomotywę do momentu wycofania krajowego systemu sygnalizacji.

53

Podczas kontroli Trybunał stwierdził, że koszty modernizacji różnią się znacznie w zależności od liczby lokomotyw wymagających modernizacji oraz liczby krajów, w których lokomotywy są eksploatowane. Co więcej, kolejne ustawowe aktualizacje ERTMS, wynikające z ciągłej ewolucji systemu i korekty błędów w oprogramowaniu, powodują powstanie dalszych znacznych kosztów. W niektórych przypadkach Trybunał stwierdził, że łączne koszty wynoszą niemal milion euro na jednostkę pokładową, przy czym kwota ta nie obejmuje kosztów niedostępności pojazdów, zgodnie z informacjami w ramka 4.

54

Nowe lokomotywy lub składy pociągów muszą być wyposażone w ERTMS niezależnie od tego, czy są wykorzystywane na liniach wyposażonych w ten system. Średni koszt jednostki pokładowej szacowany przez przedsiębiorstwa kolejowe w państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, wynosi w przybliżeniu 300 000 euro (około 15% kosztu całej lokomotywy). Tego kosztu inwestycji nie ujęto w szacunku całkowitych kosztów wdrożenia urządzeń pokładowych zawartym we wspomnianych analizach.

55

Tak więc ERTMS w połączeniu z wymaganymi pracami powiązanymi oznacza kosztowne inwestycje, których muszą dokonać zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe. Całkowite koszty wdrożenia ERTMS, zarówno urządzeń przytorowych, jak i pokładowych, mogą sięgać 80 mld euro dla korytarzy sieci bazowej lub 190 mld euro dla sieci kompleksowej (zob. tabela 3). Prace takie mogą być jednak wymagane także w przypadku zastąpienia przestarzałych systemów sygnalizacji systemami innymi niż ERTMS lub usuwania zaległości w utrzymaniu systemu. Zarządcy infrastruktury planują inwestycje z horyzontem czasowym 30-50 lat, zatem – choć przewidywanie zmian technicznych w przyszłości w tak długim okresie jest zadaniem skomplikowanym – krytyczne znaczenie ma oszacowanie kosztów wdrożenia i rzetelne planowanie, także w kwestii środków finansowych. Nie można bowiem oczekiwać, że unijne finansowanie pokryje koszty wdrożenia, co rodzi potrzebę znalezienia innych źródeł finansowania (zob. pkt 73).

Tabela 3

Ekstrapolacja kosztów wdrożenia urządzeń przytorowych ERTMS na podstawie przypadku Danii i Niderlandów

	Korytarze sieci bazowej	Sieć bazowa	Sieć kompleksowa
Długość (km)	51 000	66 700	123 000
Ekstrapolacja kosztów urządzeń przytorowych (w mld euro)	73	96	177
Modernizacja urządzeń pokładowych (w mld euro)	11
Łącznie (w mld euro)	84	107	188

Źródło: Europejski Trybunał Obrachunkowy na podstawie ekstrapolacji liniowej krajowych szacunków przeprowadzonych w Danii i Niderlandach.

Problemy związane z kompatybilnością i stabilnością mają negatywny wpływ na uzasadnienie biznesowe w poszczególnych przypadkach

Problem kompatybilności różnych wersji ERTMS

56

Problemy ze zgodnością mogą wynikać głównie z dwóch czynników: integracji ERTMS z istniejącym krajowym systemem sygnalizacji w poszczególnych państwach członkowskich oraz odroczonego wdrożenia ERTMS na liniach transgranicznych.

57

W UE ERTMS wbudowuje się w krajowe sieci kolejowe i należące do nich systemy sygnalizacji (tj. prowadzi się projekty modernizacyjne). Ze względu na zindywidualizowane rozwiązania w zakresie ERTMS w krajowych sieciach na terenie UE nie ma obecnie jednostki pokładowej, która mogłaby działać na wszystkich odcinkach kolejowych wyposażonych w różne wersje ERTMS. Problemy z interoperacyjnością pojawiają się nie tylko na transgranicznych odcinkach między państwami członkowskimi, ale nawet w ramach jednego kraju (np. w Niderlandach). W dodatku Trybunał stwierdził, że jak dotąd wdrażanie ERTMS ograniczało się do linii, podczas gdy stacje kolejowe i węzły nie były jeszcze wyposażane w ERTMS.

58

Państwa członkowskie decydowały o wdrożeniu ERTMS na różnych etapach rozwoju i na różnych liniach kolejowych w sieci krajowej. Specyfikacje techniczne interoperacyjności zmieniały się w szybkim tempie, osłabiając ogólną stabilność systemu (średnio zmieniały się co dwa lata) i skutkując potrzebą instalowania kolejnych aktualizacji. Na przykład, chociaż w 2008 r. wprowadzono wersję podstawową 2.3.0d, która nadal obowiązuje, w międzyczasie opracowano wersję podstawową 3, której instalacja stała się priorytetowa²⁷. Lokomotywy wyposażone w wersję podstawową 2 ERTMS nie będą mogły jeździć po torach wyposażonych zgodnie z wersją podstawową 3. Zainteresowane strony oczekują, że problem ten w przyszłości zostanie rozwiązany, gdyż wersja 3 podstawowa jednostek pokładowych powinna umożliwiać współpracę z wersją podstawową 2 urządzeń przytorowych (zob. ramka 5).

Potrzeba dostarczenia przez sektor zharmonizowanej wersji

59

Brak zgodności wyposażenia ERTMS jest także skutkiem faktu, że sektor opracowuje specjalne rozwiązania przystosowane do konkretnych wymagań każdego państwa członkowskiego, które nie zawsze są ze sobą zgodne. Potencjalne problemy i błędy nie są zwykle podawane do publicznej wiadomości, co utrudnia proces uczenia się i poszukiwanie wspólnych rozwiązań.

60

Dodatkowo ze względu na dużą skalę inwestycji, które są planowane w najbliższej przyszłości w ramach nowego europejskiego planu wdrożenia, istnieje ryzyko, że sektor może nie być przygotowany do dostarczenia stabilnej, zharmonizowanej wersji urządzeń. Zdolność sektora do dostarczenia produktu będzie zależała od zakresu dostosowania wymaganego w konkretnych zaproszeniach do składania ofert ogłaszanych przez zarządców infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe. Odmienne rozwiązania krajowe mogą spowodować dalsze zwiększenie kosztów i jeszcze większe zagrożenia dla interoperacyjności.

Wydłużone procedury certyfikacji mające zapewnić zgodność

61

W certyfikacji ERTMS uczestniczą jednostki notyfikowane, które odpowiadają za testowanie i certyfikację, oraz krajowe organy ds. bezpieczeństwa, które wydają homologacje. W celu uzyskania certyfikatu dla linii lub jednostki pokładowej zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe zwykle współpracują ściśle z krajowymi organami ds. bezpieczeństwa od samego początku projektu, przed przedłożeniem formalnego wniosku (w ramach tzw. procedury przygotowawczej).

62

W trakcie kontroli Trybunał stwierdził, że procesy certyfikacji i homologacji były dość wydłużone i średnio trwały rok-dwa lata, w zależności od czasu trwania tych nieoficjalnych technicznych procedur przygotowawczych. Kontrolerzy stwierdzili, że w przypadku działań transgranicznych certyfikacja jednostek pokładowych była wyjątkowo złożona i kosztowna ze względu na różnice między krajami, co także utrudniało wspólną akceptację prac wykonanych przez krajowe organy ds. bezpieczeństwa w innych państwach członkowskich (zob. rys. 6).

Zwiększenie roli Agencji stanowiło pozytywny krok w kierunku utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego

63

Najnowsze zmiany legislacyjne, skutkujące wzmocnieniem roli Agencji Kolejowej Unii Europejskiej, stanowią pozytywny krok w kierunku utworzenia jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. W czwartym pakiecie kolejowym powierza się Agencji, jako urzędowemu organowi odpowiedzialnemu za ERTMS, zadania związane z wydawaniem obowiązujących w całej UE certyfikatów dla przedsiębiorstw kolejowych i homologacji dla pojazdów oraz podsystemów ERTMS wykorzystywanych w więcej niż jednym państwie członkowskim, a także weryfikowaniem rozwiązań technicznych dla urządzeń przytorowych zawartych w ofertach przedkładanych przez zarządców infrastruktury od połowy 2019 r. Ponadto Agencja zyska szerszą rolę nadzorczą nad jednostkami notyfikowanymi i krajowymi organami ds. bezpieczeństwa, a także będzie oceniać dokumentację ofertową dotyczącą wdrażania urządzeń przytorowych w UE.

64

Nadal jednak występują istotne wyzwania, które stanowią zagrożenie dla wdrożenia ERTMS. Dotyczą one zwłaszcza poniższych kwestii:

• zdolności administracyjnych Agencji jako organu odpowiedzialnego za ERTMS w odniesieniu do całości projektu o wartości setek milionów euro oraz jej rozszerzonej roli w ramach czwartego pakietu kolejowego;
• potrzeby zapewnienia praktycznych wytycznych i szkoleń, które pozwolą uprościć proces uczenia się w zakresie praktycznego projektowania i wdrażania ERTMS w państwach członkowskich oraz obniżą koszty tego procesu;
• zwiększonej roli Agencji w nadzorowaniu jednostek notyfikowanych i krajowych organów ds. bezpieczeństwa oraz jej zdolności do weryfikowania technicznych rozwiązań przytorowych ERTMS, Agencja może bowiem nie mieć możliwości przewidzenia problemów ze zgodnością w odniesieniu do stosowanych TSI z dokumentacji przetargowej;
• mechanizmu odwołań i zgłaszania niskiej jakości certyfikatów, które należy znormalizować, podobnie jak testy ERTMS przeprowadzane na torach na szczeblu UE, jak ma to już miejsce w przypadku taboru.

65

W 2014 r. powstało Wspólne Przedsięwzięcie Shift2Rail w formie partnerstwa publiczno-prywatnego, by przyczyniać się do realizacji jednolitego europejskiego obszaru kolejowego. Trybunał stwierdził, że Agencja odgrywa w radzie zarządzającej przedsięwzięcia ograniczoną rolę obserwatora oraz że potrzebna jest ściślejsza współpraca między Shift2Rail a Agencją. Dlatego istnieje ryzyko, że Agencja może nie mieć możliwości wczesnego reagowania w ramach monitorowania i konsultowania wyników prac prowadzonych przez Shift2Rail, zwłaszcza z uwzględnieniem faktu, że Wspólne Przedsięwzięcie angażuje się, oprócz badań podstawowych, w opracowywanie produktów, takich jak automatyzacja funkcjonowania pociągów na potrzeby przyszłych wersji podstawowych ERTMS. Zgodność opracowywanych nowych funkcji ERTMS z aktualnymi technicznymi specyfikacjami interoperacyjności ma zasadnicze znaczenie dla zapewnienia interoperacyjności w przyszłości.

Nowy europejski plan wdrożenia stanowi krok naprzód, ale nadal występują poważne wyzwania

66

Choć okazało się, że dotrzymanie terminów ustalonych w europejskim planie wdrożenia ERTMS z 2009 r. nie jest prawdopodobne, Komisja zdecydowała o niewszczynaniu postępowania w sprawie uchybienia zobowiązaniom państwa członkowskiego wobec państw, które nie wypełniły swoich obowiązków dotyczących wdrożenia ERTMS na odcinkach korytarzowych. Zamiast tego w grudniu 2014 r. Komisja i europejski koordynator projektu ERTMS uruchomili, z myślą o przyjęciu nowego planu wdrożenia, Program przełomowy²⁸, by przyspieszyć wdrażanie ERTMS w całej UE.

67

Program negocjowano z państwami członkowskimi na wysokim szczeblu. Przeprowadzono dyskusje między europejskim koordynatorem a krajowymi ministerstwami i zarządcami infrastruktury. Na podstawie Programu przełomowego i przeprowadzonych negocjacji Komisja opracowała projekt nowego europejskiego planu rozwoju w postaci aktu ustawodawczego mającego bezpośrednie zastosowanie do państw członkowskich UE. Został on oficjalnie opublikowany w dniu 5 stycznia 2017 r.²⁹

68

Nowy europejski plan wdrożenia, popierany przez państwa członkowskie, stanowi krok w kierunku bardziej realistycznego wdrożenia, nadal jednak występują poważne wyzwania. Po pierwsze, podobnie jak wcześniej, plan ten nie zawiera oceny całkowitych kosztów wdrożenia ERTMS. Po drugie, nie jest w żaden sposób powiązany ze specjalnym finansowaniem ani nie określono źródła jego finansowania; dlatego dla sektora należy znaleźć inne zachęty, aby osiągnąć cele wyznaczone w planie. Ponadto nadal nie ustalono prawnie wiążącego terminu wycofania obecnie działających krajowych systemów, tak aby ERTMS stał się jedynym (a nie uzupełniającym) systemem sygnalizacji.

69

Jeśli chodzi o długoterminową przewidywalność potrzebną przedsiębiorstwom kolejowym do planowania inwestycji, nowy europejski plan wdrożenia odnosi się tylko do konkretnych celów wdrożenia urządzeń przytorowych w latach 2017-2023, natomiast pozostałe odcinki, które należy wyposażyć, oznaczono jedynie etykietą „po 2023 r.”, bez ustalonego terminu (z wyjątkiem wskazania ogólnego terminu – 2030 r.). Ma to wpływ na koordynowanie wdrożenia między państwami członkowskimi i zniechęca przedsiębiorstwa kolejowe do odpowiedniego planowania inwestycji w urządzenia pokładowe. Trybunał stwierdził także, że oczekiwane w następnych pięciu latach rewizje aktów ustawodawczych (zob. pkt 33) powodują szczególne trudności w podejmowaniu długoterminowych decyzji inwestycyjnych przez przedsiębiorstwa kolejowe.

70

Ponadto na planowane wdrożenie określone przez nowo przyjęty europejski plan wdrożenia negatywnie wpływa brak synchronizacji czasowej między państwami członkowskimi na odcinkach przygranicznych. Wskazuje to, że państwa członkowskie planują swoje wdrożenia zgodnie z własnymi potrzebami, bez względu na zobowiązania złożone względem priorytetów UE. Na przykład Niemcy, zgodnie z aktualnymi planami, zamierzają do 2030 r. wyposażyć tylko 60% linii kolejowych w korytarzach sieci bazowej i w żadnym z nich nie osiągną poziomu 100%.

Finansowanie ze strony UE może pokryć jedynie ograniczoną część kosztownych inwestycji i nie zawsze jest właściwie zarządzane i ukierunkowane

Unijne współfinansowanie dostępne na wdrożenie ERTMS może pokryć jedynie ograniczoną część inwestycji

71

W latach 2007-2013 z budżetu UE przydzielono około 1,2 mld euro na inwestycje w urządzenia przytorowe i pokładowe ERTMS z dwóch głównych źródeł: programu TEN-T, o wartości 645 mln euro, i funduszy strukturalnych (EFRR i Funduszu Spójności), w szacowanej kwocie 574 mln euro (składnik ERTMS szacuje się na 10% głównych inwestycji kolejowych).

72

W okresie programowania 2014-2020 wdrożenie ERTMS nadal otrzymuje wsparcie z unijnego budżetu na szacowanym łącznym poziomie 2,7 mld euro. W ramach instrumentu „Łącząc Europę” wydano trzy zaproszenia do składania wniosków o dofinansowanie poświęcone projektom dotyczącym ERTMS na łączną kwotę 850 mln euro do 2020 r.³⁰ Projekty związane z ERTMS mogą także korzystać ze wsparcia w ramach europejskich funduszy strukturalnych i inwestycyjnych, w kwalifikujących się regionach, do kwoty 1,9 mld euro³¹.

73

Finansowanie ze środków UE dostępne dla ERTMS stanowi jedynie nieduży procent całkowitych kosztów wdrożenia, a większa część finansowania ma pochodzić z innych źródeł. Jak wspomniano w pkt 55, koszty wdrożenia ERTMS w korytarzach sieci bazowej (zarówno urządzeń przytorowych, jak i pokładowych) sięgają 90 mld euro. Unijne wsparcie finansowe dla projektów ERTMS w latach 2007-2020 wynosi 4 mld euro lub mniej niż 5% całkowitych kosztów wdrożenia ERTMS w korytarzach sieci bazowej.

74

W ostatnich dwóch zaproszeniach do składania wniosków o dofinansowanie w ramach instrumentu „Łącząc Europę” wartość wniosków przekroczyła wartość dostępnych środków odpowiednio 5,6- i czterokrotnie (w momencie przeprowadzania kontroli trzecie zaproszenie do składania wniosków nie zostało jeszcze poddane ocenie). Jeśli zatem nawet 100% unijnego finansowania zostanie pomyślnie wykorzystane, zarządcy infrastruktury i przedsiębiorstwa kolejowe nadal muszą pokryć zdecydowaną większość kosztów z innych źródeł finansowania w celu wdrożenia ERTMS w całej UE.

Różne problemy związane z trybem zarządzania projektami dotyczącymi ERTMS

Brak monitorowania i ograniczone wykorzystanie finansowania ze środków UE w ramach zarządzania dzielonego

75

Trybunał stwierdził, że w przeciwieństwie do INEA w odniesieniu do projektów w ramach programu TEN-T i instrumentu „Łącząc Europę” Dyrekcja Generalna ds. Polityki Regionalnej i Miejskiej nie angażuje ekspertów Agencji ani ekspertów zewnętrznych do oceny zgodności wdrażanych projektów z technicznymi specyfikacjami interoperacyjności. Pojawia się zatem zagrożenie, że wystąpią problemy dotyczące kompatybilności różnych zainstalowanych wersji ERTMS.

76

W przypadku projektów realizowanych w ramach polityki spójności inwestycje w ERTMS to zwykle jeden z elementów modernizacji lub budowy odcinka torów. Wyposażenie sygnalizacji instaluje się dopiero na końcowym etapie wdrożenia. Takie projekty mogą być realizowane z opóźnieniami, nawet w niektórych przypadkach sięgającymi upływu terminu kwalifikowalności. W konsekwencji projekty muszą być finansowane ze środków kolejnego okresu programowania, jak miało to miejsce w Polsce. Dlatego w praktyce wykorzystanie unijnego finansowania na ERTMS w latach 2007-2013 było ograniczone (zob. załącznik III).

Znaczne poziomy umorzenia w ramach zarządzania bezpośredniego

77

Chociaż wartość przedłożonych wniosków o dofinansowanie przekraczała dostępne środki finansowe (zob. pkt 74), środki przydzielone pierwotnie w ramach programu TEN-T³² na projekty dotyczące ERTMS uległy w znacznym stopniu umorzeniu w okresie programowania 2007-2013. Ogólnie w Unii Europejskiej 50% środków finansowych z programu TEN-T pierwotnie przydzielonych na ERTMS zostało umorzonych (zob. tabela 4) i do chwili przeprowadzenia kontroli z kwoty 645 mln euro wypłacono tylko 218 mln euro (34%). Wskaźnik umorzenia w sześciu państwach członkowskich wybranych do kontroli sięga 86%³³.

Tabela 4

Tymczasowe umorzenia związane ze wsparciem w ramach programu TEN-T na projekty ERTMS (okres programowania 2007-2013)

Państwo członkowskie	Dania	Włochy	Niemcy	Hiszpania	Polska	Niderlandy	Sześć wybranych państw członkowskich	UE łącznie
Stopień umorzenia	100%	94%	92%	83%	75%	38%	86%	50%

Źródło: Obliczenia własne Europejskiego Trybunału Obrachunkowego na podstawie danych INEA ze stycznia 2017 r.

78

Główną przyczyną tych umorzeń jest fakt, że unijne przepisy finansowe nie są zsynchronizowane z okresem realizacji projektów dotyczących ERTMS, na który mogą mieć wpływ między innymi wydłużone testy i procedury certyfikacji bądź zmiany w specyfikacjach technicznych i krajowych strategiach wdrożenia. Opóźnienia we wdrażaniu lub ograniczenia pierwotnego zakresu projektu skutkowały całkowitym lub częściowym umorzeniem środków finansowych, gdyż beneficjenci nie mieli możliwości ukończenia projektu w okresach kwalifikowalności wskazanych w zaproszeniach do składania wniosków.

79

Istnieje zagrożenie, że środki finansowe z instrumentu „Łącząc Europę” mogą także ulec umorzeniu w okresie programowania 2014-2020. W momencie kontroli dokonane płatności opiewały na kwotę 50 mln euro z przydzielonych 689 mln euro (7,3%). Anulowano cztery projekty, odpowiadające łącznej kwocie unijnego wsparcia 30,7 mln euro, jeszcze przed dokonaniem płatności zaliczkowych i podpisaniem umowy o dofinansowanie, co było spowodowane zmianą planów wdrożenia lub zbyt wysokimi kosztami określonymi przez dostawców.

80

Unijne środki finansowe, które umorzono na wczesnym etapie okresu programowania, można wykorzystać ponownie do finansowania innych projektów związanych z ERTMS. Komisja nie ma jednak dokładnych informacji o tym, jaka część kwot odzyskanych ze środków przydzielonych na działania ERTMS została rzeczywiście przydzielona ponownie na finansowanie tego systemu. Wszystkie unijne środki finansowe, które zostały lub mają zostać umorzone na późniejszym etapie okresu programowania (tj. po 2013 r.), przekazuje się z powrotem do budżetu ogólnego UE, ograniczając w ten sposób dostępność unijnych środków na wdrożenie ERTMS.

Finansowanie ze środków UE nie zawsze było właściwie ukierunkowane

W zakresie urządzeń przytorowych położono niewielki nacisk na odcinki transgraniczne i korytarze sieci bazowej, zwłaszcza w ramach polityki spójności

81

Unijne finansowanie nie zawsze koncentrowało się na korytarzach sieci bazowej, co uwidacznia przeprowadzona przez Trybunał analiza projektów wybranych do kontroli (zob. pkt 86). Dotyczy to w szczególności wsparcia w ramach polityki spójności, gdyż instalacja ERTMS jest obowiązkowa zarówno w przypadku modernizacji, jak i budowy nowej linii kolejowej, bez względu na lokalizację projektu. Taka zasada nie jest zgodna z priorytetowym traktowaniem korytarzy (tj. korytarzy ERTMS lub korytarzy sieci bazowych) promowanym przez Dyrekcję Generalną ds. Mobilności i Transportu (zob. pkt 30) i może prowadzić do nieefektywnego wykorzystania unijnych środków finansowych, gdyż linie, które należy wyposażyć w ramach polityki spójności, mogą w praktyce nie korzystać przed dłuższy okres z ERTMS, a następnie potrzebować jego aktualizacji.

82

Jeśli chodzi o linie transgraniczne, na urządzenia przytorowe dla odcinków transgranicznych przydzielono tylko niewielkie wsparcie ze środków UE mimo unijnej polityki i zaleceń Trybunału z 2005 i 2010 r.: w sześciu państwach członkowskich, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, z 31 projektów urządzeń przytorowych wybranych do przeglądu tylko sześć dotyczyło odcinków transgranicznych, przy czym dwa projekty unieważniono (w Niemczech).

83

Jeśli chodzi o państwa członkowskie wybrane do kontroli, w Niemczech ERTMS nie uruchomiono w trybie komercyjnym na żadnym odcinku transgranicznym, podczas gdy Austria, Belgia i Niderlandy wyposażyły niektóre odcinki na granicy z Niemcami. Niderlandy wyposażyły także odcinek transgraniczny z Belgią, a w Hiszpanii działa jeden transgraniczny odcinek z Francją; do momentu kontroli Dania, Włochy i Polska nie wyposażyły jeszcze żadnego swojego transgranicznego odcinka w korytarzach sieci bazowej.

Unijne finansowanie dostępne na jednostki pokładowe w większości wykorzystano w ramach ruchu krajowego

84

Unijne wsparcie finansowe przydzielone na jednostki pokładowe zostało wykorzystane głównie przez przedsiębiorstwa, których ruch pasażerski odbywa się niemal wyłącznie na liniach krajowych. W przypadku sześciu państw, w których przeprowadzono wizyty kontrolne, 70% wsparcia z programu TEN-T i instrumentu „Łącząc Europę” na jednostki pokładowe w latach 2007-2015 przydzielono przedsiębiorstwom kolejowym obsługującym pasażerski ruch krajowy. Kolejowy ruch towarowy, który częściej jest elementem ruchu międzynarodowego, otrzymał pozostałe 30% dostępnego wsparcia.

85

Ponadto modernizacja lokomotyw towarowych nie jest objęta wsparciem w ramach polityki spójności przeznaczonym na modernizację. Tylko w odniesieniu do pojazdów pasażerskich, wykorzystywanych w ruchu krajowym w ramach zobowiązania z tytułu świadczenia usług publicznych i ogólnie należących do zasiedziałego przewoźnika kolejowego, można potencjalnie skorzystać z tego źródła unijnego wsparcia na zakup nowego lub modernizację eksploatowanego taboru.

Status projektów współfinansowanych przez UE, przeanalizowanych podczas kontroli: opóźnienia, umorzenie środków i nieprecyzyjne ukierunkowanie

86

W momencie przeprowadzania kontroli ukończono 14 z 31 wybranych projektów dotyczących urządzeń przytorowych, przy czym pięć z opóźnieniem, a jeden w ograniczonym zakresie. Nadal trwała realizacja 13 projektów, w tym trzech z opóźnieniami, które w jednym przypadku doprowadziły do całkowitego umorzenia finansowania ze środków UE. Anulowano cztery projekty i w rezultacie unijne finansowanie uległo umorzeniu. Sześciu spośród 31 projektów dotyczących urządzeń przytorowych nie wdrożono lub wdrożono je tylko częściowo w korytarzach TEN-T. Dotyczyło to zwłaszcza projektów realizowanych w ramach polityki spójności (cztery z 11 projektów).

87

Jeśli chodzi o urządzenia pokładowe, zrealizowano 16 z 20 projektów, przy czym dziewięć z opóźnieniami, a trzy w ograniczonym zakresie. Nadal trwała realizacja dwóch projektów, ale w pierwszym przypadku opóźnienie spowodowało umorzenie unijnego finansowania, a w drugim projekt był realizowany z opóźnieniem i w ograniczonym zakresie. Dwa projekty zostały anulowane, a unijne finansowanie uległo umorzeniu w całości. Szczegółowe informacje zawiera załącznik III.

Wnioski i zalecenia

88

Ogólnie Trybunał stwierdził, że wdrożenie ERTMS zostało oparte na strategicznej decyzji politycznej i uruchomione bez oszacowania całkowitych kosztów czy odpowiedniego zaplanowania projektu, którego wartość do 2050 r. wyniesie do 190 mld euro. Mimo faktu, że koncepcja ERTMS i wizja zwiększenia interoperacyjności nie jest ogólnie kwestionowana przez sektor kolejowy, jak dotąd poziom wdrożenia systemu jest niski i nierównomierny. Obecny poziom wdrożenia ERTMS można wyjaśnić głównie niechęcią wielu zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych do inwestowania w urządzenia ERTMS z powodu kosztu inwestycji z tym związanych oraz braku indywidualnego uzasadnienia biznesowego dla wielu spośród nich (na przykład w tych państwach członkowskich, w których krajowe systemy funkcjonują dobrze, a do końca ich okresu trwałości użytkowej pozostało dużo czasu). Nawet jeśli unijne finansowanie byłoby zarządzane w lepszy i bardziej ukierunkowany sposób, może pokryć jedynie ograniczoną część kosztownej inwestycji.

89

Stwarza to zagrożenie nie tylko dla osiągnięcia celów wdrożenia ERTMS ustalonych na 2030 r. i dotychczasowych inwestycji, ale również dla realizacji jednolitego europejskiego obszaru kolejowego jako jednego z głównych celów polityki Komisji Europejskiej. Może także negatywnie wpływać na konkurencyjność transportu kolejowego w porównaniu z transportem drogowym towarów.

ERTMS był strategiczną decyzją polityczną i został uruchomiony bez oszacowania całkowitych kosztów ani odpowiedniego zaplanowania wdrożenia

90

Mimo podjęcia decyzji politycznej o wdrożeniu jednolitego systemu sygnalizacji w całej UE nie oszacowano całkowitych kosztów, by ustalić konieczne finansowanie i jego źródła, choć projekt jest kosztowny. Wprowadzone przepisy nie wymagały wycofania krajowych systemów sygnalizacji, nie zawsze odpowiadały też terminom i priorytetom ujętym w unijnej polityce transportowej. W momencie przeprowadzania kontroli poziom wdrożenia ERTMS w całej UE był niski.

Zalecenie 1 – Ocena kosztów wdrożenia ERTMS

Komisja i państwa członkowskie powinny przeanalizować łączne koszty wdrożenia ERTMS (zarówno urządzeń przytorowych, jak i pokładowych) przez państwa członkowskie, z uwzględnieniem sieci bazowej i sieci kompleksowej, w celu wprowadzenia jednolitego systemu sygnalizacji w całej UE, przy założeniu horyzontu czasowego dla tego typu inwestycji wynoszącego 30–50 lat. Ocena powinna obejmować nie tylko koszty urządzeń ERTMS i ich instalacji, ale także wszystkie inne powiązane koszty na podstawie doświadczenia uzyskanego w państwach członkowskich będących pionierami, jeśli chodzi o inwestycje w ERTMS dokonywane na dużą skalę.

Termin: do końca 2018 r.

Zalecenie 2 – Wycofanie krajowych systemów sygnalizacji

Komisja powinna dążyć do uzgodnienia z państwami członkowskimi realistycznych, skoordynowanych i prawnie wiążących celów dotyczących wycofywania krajowych systemów sygnalizacji, tak by uniknąć sytuacji, w której ERTMS będzie tylko uzupełniającym systemem do zainstalowania.

Termin: do końca 2018 r.

Wielu zarządców infrastruktury i wiele przedsiębiorstw kolejowych niechętnie inwestowało w ERTMS ze względu na brak uzasadnienia biznesowego w poszczególnych przypadkach

91

Nawet jeśli ERTMS może ogólnie przynieść pozytywne rezultaty na szczeblu UE w długiej perspektywie, wielu zarządców infrastruktury i wiele przedsiębiorstw kolejowych niechętnie w niego inwestowało z powodu braku indywidualnego uzasadnienia biznesowego. ERTMS jest systemem przeznaczonym dla wielu zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych o zróżnicowanych potrzebach, ale wiąże się z kosztownymi inwestycjami i ogólnie nie przynosi natychmiastowych korzyści podmiotom ponoszącym koszty. Problemy ze zgodnością różnych zainstalowanych wersji ERTMS oraz wydłużone procedury certyfikacji mają także negatywny wpływ na indywidualne uzasadnienie biznesowe dla zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych. Mimo nowego europejskiego planu wdrażania nadal występują poważne wyzwania na drodze do pomyślnego wdrożenia ERTMS. Ważne jest, by Agencja posiadała zdolności administracyjne do odgrywania roli organu odpowiedzialnego za ERTMS, uwzględniając jej rozszerzoną rolę i obowiązki w ramach czwartego pakietu kolejowego.

Zalecenie 3 – Indywidualne uzasadnienie biznesowe dla zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych

Komisja i państwa członkowskie, wraz z zainteresowanymi stronami z sektora kolejowego oraz sektora dostawców ERTMS, powinna przeanalizować różnorodne mechanizmy finansowe, które można zastosować, aby wspierać indywidualne uzasadnienia biznesowe dla wdrożenia ERTMS bez polegania w nadmiernym stopniu na unijnym budżecie.

Termin: do połowy 2018 r.

Zalecenie 4 – Zgodność i stabilność systemu

1. Komisja i Agencja, przy wsparciu sektora dostawców, powinny utrzymywać niezmienność specyfikacji ERTMS, poprawić pozostałe błędy, wyeliminować niezgodności między różnymi wersjami urządzeń przytorowych ERTMS, które zostały już wdrożone, i zapewnić zgodność wszystkich linii wyposażonych w ERTMS w przyszłości. W tym celu Agencja powinna aktywnie angażować się we współpracę z zarządcami infrastruktury i krajowymi organami ds. bezpieczeństwa przed terminem ustanowionym prawnie na czerwiec 2019 r.

   Termin: bezzwłocznie.

2. Komisja i Agencja powinny, w ścisłej koordynacji z sektorem dostawców, ustalić plan działania dotyczący opracowania znormalizowanej jednostki pokładowej możliwej do zastosowania na wszystkich liniach wyposażonych w ERTMS.

   Termin: do połowy 2018 r.

3. Komisja i Agencja powinny współpracować z sektorem, aby zainicjować i pilotować opracowanie standardowego szablonu ofertowego dla projektów dotyczących ERTMS dostępnego dla wszystkich zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych, a następnie propagować korzystanie z szablonu, by zapewnić dostarczanie przez sektor tylko kompatybilnych urządzeń ERTMS.

   Termin: do połowy 2018 r.

4. Komisja i Agencja powinny ułatwiać proces uczenia się osobom zaangażowanym we wdrażanie i obsługę ERTMS we wszystkich państwach członkowskich, tak by zmniejszyć stopień trudności w tym procesie, przez przeanalizowanie różnych rozwiązań, takich jak skoordynowane szkolenia lub wymiana informacji oraz wytycznych.

Termin: do połowy 2018 r.

Zalecenie 5 – Rola i zasoby Agencji

Komisja powinna ocenić, czy Agencja ma niezbędne zasoby do pełnienia funkcji skutecznego i wydajnego organu odpowiedzialnego za system i wypełnienia rozszerzonej roli i zwiększonych obowiązków dotyczących ERTMS w ramach czwartego pakietu kolejowego.

Termin: do połowy 2018 r.

Zalecenie 6 – Zharmonizowanie krajowych planów wdrażania, monitorowanie i egzekwowanie

1. Państwa członkowskie powinny zharmonizować krajowe plany wdrażania, w szczególności w przypadku terminu określonego w nowym europejskim planie wdrożenia na po 2023 r. Komisja powinna uważnie monitorować i egzekwować realizację nowego europejskiego planu wdrożenia. Tam gdzie to możliwe, państwa członkowskie powinny zsynchronizować terminy wdrożenia w odniesieniu do wcześniejszych projektów transgranicznych, by uniknąć nierównomiernego wdrażania ERTMS.

   Termin: bezzwłocznie.

2. Biorąc pod uwagę długi horyzont planowania w sektorze ERTMS (aż do 2050 r.), Komisja, we współpracy z państwami członkowskimi, powinna określić cele pośrednie, które pozwolą na właściwe monitorowanie postępów.

Termin: do końca 2020 r. w odniesieniu do sieci bazowej i do 2023 r. w przypadku sieci kompleksowej.

Finansowanie ze strony UE może pokryć jedynie ograniczoną część kosztownych inwestycji i nie zawsze jest właściwie zarządzane i ukierunkowane

92

Unijne wsparcie finansowe jest dostępne na inwestycje w urządzenia przytorowe i pokładowe ERTMS, ale może ono pokryć tylko ograniczoną część całkowitych kosztów wdrożenia. W ten sposób większość inwestycji pozostaje w gestii poszczególnych zarządców infrastruktury i przedsiębiorstw kolejowych, nie zawsze odnoszących korzyści z wdrożenia ERTMS, a przynajmniej nie od razu. Ponadto nie całe unijne finansowanie dostępne na ERTMS zostało ostateczne przydzielone na projekty ERTMS i nie zawsze zostało właściwie ukierunkowane.

Zalecenie 7 – Wykorzystanie środków UE na projekty ERTMS

Komisja powinna przyjąć procedury finansowania instrumentu „Łącząc Europę”, które lepiej odzwierciedlałyby cykl realizacji projektów dotyczących ERTMS, tak by znacząco zmniejszyć poziom umarzania środków i zmaksymalizować wykorzystanie unijnego finansowania dostępnego na inwestycje w ERTMS.

Termin: od 2020 r.

Zalecenie 8 – Lepsze ukierunkowanie unijnego finansowania

Komisja i państwa członkowskie powinny w lepszy sposób ukierunkowywać unijne finansowanie dostępne na projekty ERTMS w przypadku zarządzania dzielonego i zarządzania bezpośredniego:

1. finansowanie przydzielane na urządzenia przytorowe powinno ograniczać się do odcinków transgranicznych lub korytarzy sieci bazowej, zgodnie z priorytetami wspólnej polityki transportowej;
2. w przypadku finansowania przydzielanego na urządzenia pokładowe pierwszeństwo należy dać przewoźnikom kolejowym, którzy w większości zajmują się ruchem międzynarodowym, by promować konkurencję między różnymi rodzajami transportu i wewnątrz nich.

Termin: bezzwłocznie w odniesieniu do nowych wniosków o dofinansowanie.

Niniejsze sprawozdanie zostało przyjęte przez Izbę II, której przewodniczy Iliana IWANOWA, członek Trybunału Obrachunkowego, na posiedzeniu w Luksemburgu w dniu 12 lipca 2017 r.

Glosariusz

Agencja Kolejowa Unii Europejskiej (Agencja): Wcześniej Europejska Agencja Kolejowa (ERA), utworzona w 2004 r. w celu opracowania technicznych specyfikacji interoperacyjności, w tym ERTMS, oraz przyczyniania się do skutecznego funkcjonowania jednolitego europejskiego obszaru kolejowego bez granic. Głównym zadaniem Agencji jest harmonizowanie, rejestrowanie i monitorowanie technicznych specyfikacji interoperacyjności (TSI) w całej europejskiej sieci kolejowej oraz ustanowienie wspólnych norm bezpieczeństwa dla kolei europejskich. Sama Agencja nie ma uprawnień decyzyjnych, ale wspomaga Komisję w opracowywaniu projektów decyzji.

Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA): Agencja Wykonawcza ds. Innowacyjności i Sieci (INEA) to następca Agencji Wykonawczej ds. Transeuropejskiej Sieci Transportowej, która została utworzona przez Komisję Europejską w 2006 r. w celu zarządzania techniczną i finansową realizacją programu transeuropejskiej sieci transportowej (TEN-T). INEA, z siedzibą w Brukseli, rozpoczęła oficjalnie działalność w dniu 1 stycznia 2014 r. Do jej zadań należy wdrożenie elementów instrumentu „Łącząc Europę” (CEF), programu „Horyzont 2020” i innych dotychczasowych programów (TEN-T i Marco Polo na lata 2007-2013).

Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR): Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego ma na celu wzmocnienie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej w drodze wyrównywania głównych dysproporcji regionalnych poprzez wsparcie finansowe udzielane na budowę infrastruktury i efektywne inwestycje ukierunkowane na tworzenie miejsc pracy, przeznaczone przede wszystkim dla przedsiębiorstw.

Europejski plan wdrożenia: Dokument ostatecznie zatwierdzony w 2009 r. i ujęty w decyzji Komisji 2009/561/WE w odniesieniu do wdrażania technicznej specyfikacji dla interoperacyjności. Celem europejskiego planu wdrożenia jest „stopniowe zapewnienie dostępu do zwiększonej liczby linii, portów, terminali i stacji rozrządowych dla lokomotyw, wagonów i innych pojazdów kolejowych wyposażonych w ERTMS bez konieczności dodatkowego wyposażenia”.

Europejski system zarządzania ruchem kolejowym (ERTMS): Znaczący europejski projekt przemysłowy mający na celu zastąpienie różnych krajowych systemów sterowania pociągami. Składa się z dwóch podstawowych elementów, systemu automatycznej ochrony pociągów (ATP), zastępującego dotychczasowe krajowe systemy ATP, europejski system sterowania pociągiem (ETCS), oraz systemu radiowego zapewniającego łączność głosową i transmisję danych między torem a pociągiem, na podstawie standardowej technologii GSM, ale z użyciem częstotliwości zarezerwowanych dla kolei (GSM-R).

Europejskie fundusze strukturalne i inwestycyjne: Pięć oddzielnych funduszy mających na celu zmniejszenie dysproporcji regionalnych w Unii; ramy polityki wyznaczane są na siedmioletni okres budżetowy. W skład funduszy wchodzą: Europejski Fundusz Rozwoju Regionalnego (EFRR), Europejski Fundusz Społeczny (EFS), Fundusz Spójności, Europejski Fundusz Rolny na rzecz Rozwoju Obszarów Wiejskich (EFRROW) i Europejski Fundusz Morski i Rybacki (EFMR).

Fundusz Spójności: Fundusz Spójności ma na celu zwiększenie spójności gospodarczej i społecznej w Unii Europejskiej przez finansowanie projektów dotyczących środowiska i transportu w państwach członkowskich, w których PNB na jednego mieszkańca wynosi mniej niż 90% średniej unijnej.

Instrument „Łącząc Europę”: Od 2014 r. instrument „Łącząc Europę” zapewnia pomoc finansową na rzecz trzech sektorów: energii, transportu i technologii informacyjno-komunikacyjnych (ICT). W ramach instrumentu „Łącząc Europę” w tych trzech obszarach wskazano priorytety inwestycyjne, które powinny zostać zrealizowane w najbliższym dziesięcioleciu, takie jak korytarze energetyczne i gazowe, wykorzystanie energii ze źródeł odnawialnych, wzajemnie powiązane korytarze transportowe, bardziej ekologiczne środki transportu oraz szybkie łącza szerokopasmowe i sieci cyfrowe.

Interoperacyjność: Interoperacyjność definiuje się jako zdolność do prowadzenia przewozów w taki sam sposób na dowolnym odcinku sieci kolejowej. Innymi słowy, nacisk położony jest na zapewnienie spójnego funkcjonowania różnych systemów technicznych kolei na terytorium UE.

Jednostka notyfikowana: Jednostka powołana przez państwo członkowskie, zajmująca się weryfikowaniem zgodności podsystemów z technicznymi specyfikacjami interoperacyjności i sporządzaniem certyfikatów weryfikacji WE. Zadanie jednostki notyfikowanej rozpoczyna się na etapie projektu i obejmuje cały proces produkcyjny aż do etapu odbioru przed wprowadzeniem do eksploatacji.

Przedsiębiorstwo kolejowe: Publiczny lub prywatny przewoźnik posiadający licencję zgodnie z obowiązującymi przepisami unijnymi, którego działalność podstawowa polega na świadczeniu usług przewozu towarów lub pasażerów koleją. W niniejszym sprawozdaniu termin ten obejmuje także właścicieli taboru, takich jak firmy prowadzące leasing środków transportu szynowego.

Przewoźnik zasiedziały: Przewoźnik kolejowy, który historycznie ma dominującą pozycję na rynku krajowym, wywodzący się ze zintegrowanego przedsiębiorstwa kolejowego, które dawniej było odpowiedzialne za zarządzanie infrastrukturą kolejową oraz świadczenie usług przewozowych.

System sygnalizacji kolejowej: System wykorzystywany do bezpiecznego i bezkolizyjnego zarządzania ruchem kolejowym w każdych warunkach.

Transeuropejskie sieci transportowe (TEN-T): Planowany układ sieci transportu drogowego, kolejowego, lotniczego i wodnego w Europie. Sieci TEN-T stanowią część szerszego systemu sieci transeuropejskich (TEN), obejmującego sieć telekomunikacyjną (eTEN) oraz proponowaną sieć energetyczną (TEN-E). Rozwój infrastruktury TEN-T jest ściśle powiązany z realizacją i dalszymi rozwojem wspólnej polityki transportowej.

Wersja podstawowa Stabilne jądro w zakresie funkcjonalności systemu, jego osiągów oraz innych właściwości niefunkcjonalnych.

Zarządca infrastruktury: Organ lub przedsiębiorstwo odpowiedzialne w szczególności za stworzenie i utrzymywanie infrastruktury kolejowej oraz za zarządzanie nią.

Zespół kontrolny

Sprawozdania specjalne Trybunału przedstawiają wyniki kontroli dotyczących wybranych polityk i programów unijnych bądź kwestii związanych z zarządzaniem w wybranych obszarach budżetowych. Trybunał wybiera i opracowuje zadania kontrolne tak, aby miały one jak największe oddziaływanie, biorąc pod uwagę kryteria takie jak zagrożenia dla wykonania zadań lub zgodności z przepisami, poziom dochodów lub wydatków w danym obszarze, nadchodzące zmiany oraz interes polityczny i społeczny.

Niniejsza kontrola wykonania zadań została przeprowadzona przez Izbę kontroli II – której przewodniczy członek Trybunału Iliana Iwanowa – zajmującą się takimi obszarami wydatków jak inwestycje w obszarze spójności oraz na rzecz wzrostu gospodarczego i włączenia społecznego. Kontrolą kierował Ladislav Balko, członek Trybunału, a w działania kontrolne zaangażowani byli: Branislav Urbanič, szef gabinetu; Pietro Puricella, kierownik; Fernando Pascual Gil, koordynator zadania, a także kontrolerzy: Aleksandra Kliś-Lemieszonek, Nils Odins, Christian Wieser, Valeria Rota i Guido Fara.

Kontakt

EUROPEJSKI TRYBUNAŁ OBRACHUNKOWY
12 rue Alcide De Gasperi
1615 Luxembourg
LUKSEMBURG

Tel.: +352 4398-1
Formularz kontaktowy: eca.europa.eu/pl/Pages/ContactForm.aspx
Strona internetowa: eca.europa.eu
Twitter: @EUAuditors

Więcej informacji o Unii Europejskiej można znaleźć w portalu Europa (http://europa.eu).

Luksemburg: Urząd Publikacji Unii Europejskiej, 2017

PDF	ISBN 978-92-872-8010-7	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/184966	QJ-AB-17-013-PL-N
HTML	ISBN 978-92-872-8050-3	ISSN 1977-5768	doi:10.2865/272249	QJ-AB-17-013-PL-Q

© Unia Europejska, 2017
W celu wykorzystania lub powielenia zdjęć lub innych materiałów nieobjętych prawem autorskim Unii Europejskiej należy wystąpić o zgodę bezpośrednio do właścicieli praw autorskich.

JAK OTRZYMAC PUBLIKACJE UE

Publikacje bezpłatne:

• jeden egzemplarz:
  • w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)
• kilka egzemplarzy (lub mapy, plakaty):
  • w przedstawicielstwach Unii Europejskiej (http://ec.europa.eu/represent_pl.htm)
  • w delegaturach Unii Europejskiej w krajach poza UE (http://eeas.europa.eu/delegations/index_pl.htm)
  • kontaktujac sie z Europe Direct (http://europa.eu/europedirect/index_pl.htm)
  • lub dzwoniac pod numer 00 800 6 7 8 9 10 11 (numer bezpłatny w całej UE) (*)

(*) Informacje sa udzielane nieodpłatnie, wiekszosc połaczen równiez jest bezpłatna (niektórzy operatorzy, hotele lub telefony publiczne moga naliczac opłaty).

Publikacje płatne:

• w EU Bookshop (http://bookshop.europa.eu)